社區矯正審前調查制度問題研究

劉大元，盧 方

(1.合肥師范學院 經濟與管理學院，安徽 合肥 230061；2.安徽警官職業學院 警察系，安徽 合肥 230061)

一、社區矯正審前調查制度

“社區矯正審前調查制度起源于美國的緩刑資格調查制度。它是指法院在刑事案件判決前，由專門機構對犯罪人的犯罪背景、一貫表現等進行專門調查，對其社會危險性和再犯可能性進行調查評估，提出適用監禁刑或非監禁刑的建議，形成量刑前調查報告(presentence investigation report)提交法院，用以幫助法官進行量刑。”[1](P372)該制度于1950年在海牙召開的第12屆國際刑法和監獄會議上被積極倡導，現已有不少國家和地區采用這一制度。我國社區矯正試點工作于2003年開始，2009年在全國范圍內試行。隨著社區矯正在2011年、2012年相繼被寫入《刑法修正案(八)》和《刑事訴訟法修正案》，社區矯正工作開始得到普遍適用，審前調查工作也在各地廣泛擴展開來。《社區矯正實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)于2012年3月1日正式施行，該辦法對審前社會調查評估工作提出了嚴格的要求，隨后各地也出臺了相應的社區矯正實施細則，完善社區矯正審前調查制度。

社區矯正審前調查制度是指縣(市、區)社區矯正工作部門受人民法院、監獄委托，對被告人和服刑人員的個人情況、家庭狀況、社會表現等進行調查，提交書面報告，并提出對被告人和服刑人員是否適用社區矯正的意見和建議的制度。該制度主要包括以下兩種：一種是人民法院在進行裁判(包括判決與裁定兩種情況)前委托社區矯正部門對被告人的相關信息進行調查，對其人身危險性進行系統評估，社區矯正部門提交的書面調查報告為人民法院在決定對被告人是否適用社區矯正時提供參考的一種制度。人民法院在決定是否適用社區矯正制度時要全面綜合地考慮到每一個被告人自身的具體情況，這種情況應該屬于人民法院在量刑時考慮的酌定量刑情節。另一種是監獄在對服刑人員決定暫予監外執行或提請假釋建議時委托社區矯正部門對該服刑人員的相關信息進行調查，結合社區矯正部門的書面調查報告決定是否適用社區矯正制度。

筆者在某法院調研，以2016年案件中隨機抽樣的61件案件為例，在這61件64人案件中，適用拘役緩刑案件34件35人，有期徒刑緩刑案件25件27人，暫予監外執行案件2件2人，管制案件0件；從社區矯正罪犯戶籍結構來看，本地戶籍28人，占43.75%，外地戶籍36人，占56.25%。

審前居住地核實及社會調查情況：從委托居住地核實情況看，該院主要針對本地戶籍人員進行，而針對外地戶籍人員僅對周邊少數省市進行。法院共對37人委托司法行政機關進行了居住地核實，其中對本地戶籍的28人均進行了委托核實，對外地戶籍的9人進行了委托核實，其余人員由法院自行核實。從委托進行審前社會調查情況看，法院共計委托社會調查26人，司法行政機關反饋18人，其中1人社會調查結果為不適宜進行社區矯正。

居住地核實是社區矯正工作開展的前提，而委托社會調查則會影響法院是否決定進行社區矯正，本文主要結合人民法院社區矯正案件審前居住地核實及社會調查情況進行研究。

二、社區矯正審前調查制度存在的問題及原因分析

(一)社區矯正審前調查主體不明確

《實施辦法》第四條①和第五條②規定，進行審前調查的委托主體有人民法院、人民檢察院、公安機關和監獄③。由此可見，進行居住地核實、社會調查是公安機關、人民檢察院和人民法院共同承擔的職責。而實踐中的委托主體只有人民法院，沒有公安機關、人民檢察院委托進行社會調查的案件，即使是公訴機關建議適用緩刑或判處管制的案件，也沒有進行居住地核實或社會調查工作。審前調查的被委托主體也不統一，有的是司法局，有的是社區矯正機構，有的是司法所。由于被委托主體不明確，致使司法局和社區矯正機構不能及時了解和掌握轄區內社區矯正審前調查評估工作的具體情況，個別審前調查評估意見的做出是否客觀公正尚有待考證。

(二)居住地的確定存在困難

《實施辦法》規定，對于擬適用社區矯正的對象,人民法院、公安機關、監獄應當核實其居住地，但是沒有規定社區矯正罪犯的居住地該如何確定，一般由各省市出臺的實施細則具體規定如何確定居住地。我國目前正處于城鎮化快速發展階段，流動人員不斷增加，進城務工人員占相當比重，形成了較大規模的人口遷徙，在這些流動人員中只有極少數人能在城市安家立業，擁有自己固定的居所，絕大多數都是臨時居住在大中城市，他們的居住地具有很大的不確定性，主要表現為：居住時間不確定、居住地點不確定，形成了規模龐大的居住地不確定的“人戶分離”群體。在司法實踐中，如果擬社區矯正對象擁有自主產權的住所或監護人提供住房者，居住地核實還比較順利；但如果是租住房屋又無租房合同，或雖有租房合同但未登記備案，或寄住非直系親屬或朋友住房等情形，確定擬社區矯正對象的居住地則存在困難。

(三)沒有統一的審前調查意見書格式

《實施辦法》規定，對被調查人從家庭關系、社會背景、個性特點、一貫表現、犯罪行為產生的后果和影響、居住地村(居)民委員會、被害人意見及幫教條件等方面進行，但未在審前調查表中予以明確規定和要求，導致調查內容缺乏規范性。司法實踐中，因司法所調查人力緊張，有些調查人員為了減輕工作量敷衍了事，容易導致被調查人的基本信息內容不全面甚至失真，評估意見也往往過于簡單，甚至就一兩句話，如被調查人不適合社區矯正的原因沒有寫明或者就直接在結論中寫上“適合或不適合接受社區矯正”，這樣就顯得過于草率和隨意，做出的意見、鑒定不規范，缺乏嚴肅性，難以為人民法院提供可靠依據。

(四)簡易程序與審前調查之間存在時間上的沖突

由于擬適用社區矯正的案件基本都是輕微刑事案件，所以90%以上的社區矯正案件都是適用簡易程序審理的。實踐中，適用簡易程序的案件一般都在10天左右結案，而審前居住地核實及社會調查工作通常需要1—2周的時間，這樣就產生了法院的宣判結案與審前調查之間在時間上的沖突。由于法院存在案件效率考核指標的要求，法院給被委托部門實施審前調查的時間一般比較緊，被委托部門往往來不及在指定的時間內完成細致的調查工作，容易導致審前調查不全面，調查范圍有限，調查評估意見內容存在偏差或缺乏真實性。

(五)人民法院對審前社會調查結果采信率不高

筆者通過調查，某司法局自2016年以來，共收到當地各級人民法院委托調查函31起，采信22起，采信率為70%左右。其中，一種情況是在法院尚未收到委托社會調查的結果就已經作出判決；另一種情況是極少數案件審前社會調查結果是不適宜社區矯正，但法院在作出決定時對該結果參考不足，造成這一現象的主要原因是《實施辦法》沒有明確規定審前社會調查結果對法院是否決定社區矯正產生什么樣的影響。以上情形易導致審前社會調查形式化，法院做出適用社區矯正的決定可能存在依據不足的情況，同時還可能對后續社區矯正罪犯的接收造成隱患。

(六)調查評估的實效性打折

審前社會調查實踐中，一方面，周圍群眾因對社會調查不理解、不支持，或有的群眾從自身安全考慮，不愿提供真實情況，使社會調查的真實性大打折扣；另一方面，評估對象親屬認為，公安機關、人民檢察院、人民法院等單位已經進行了立案偵查和審查起訴等程序，對再次進行的調查評估不理解、不支持、不配合，甚至出現說謊的情況；即使是單位或個人，出于社會關系、人情等多方面因素的考慮，了解的情況也只是表層，填寫建議時往往用一些模棱兩可的語句，造成某些調查流于形式。以上情況均影響了調查評估工作的實效。

三、社區矯正審前調查制度的完善

(一)明確審前調查的主體和文書送達方式

建議通過《刑事訴訟法》的修改或制定《社區矯正法》等形式，將審前調查制度納入法律規定，使該制度更具合法性。在此基礎上，制定出社區矯正審前調查評估辦法或出臺相應實施細則進一步明確審前調查主體：人民法院是審前調查的委托主體，公安機關、人民檢察院也應當擔負起委托進行社會調查的工作,尤其是對檢察院建議適用緩刑或判處管制的案件，公安機關、人民檢察院認為需要進行社會調查的，應當委托司法行政機關進行社會調查，并將收到的司法行政機關反饋的社會調查報告及時移送至人民法院，為人民法院在作出裁判時提供參考依據，避免出現法院因審查時限原因而在審理案件時不能參考社會調查報告所提供的有關被告人社會危害性及人身危險性的內容；審前調查的被委托主體是區縣社區矯正機構，因為該機構工作人員熟悉當地情況，方便獲得真實可靠的調查資料。另外，區縣社區矯正機構的工作人員具備監督管理和教育矯正社區服刑人員的經驗，了解服刑人員在社區矯正過程中的困難和經常面臨的問題，在出具審前調查報告時更有針對性，能夠作出比較全面的綜合評價。這樣可以避免審前調查工作中的漏洞，克服隨意性，使審前調查制度逐步向法制化、規范化邁進，充分體現我國法律的嚴肅性。

對審前調查的相關文書送達方式也要予以明確：社區矯正審前調查的相關法律文書應當由委托人以郵寄或親自送達的方式送達區縣社區矯正機構，社區矯正審前調查結果形成書面意見后由區縣社區矯正機構親自送達或以郵寄方式送達委托人。

(二)通過立法界定居住地并完善核實程序

1、明確居住地的含義

建議在《實施辦法》中增加一條或制定實施細則規定：社區矯正對象的居住地是指戶籍地，如果擬社區矯正對象經常居住地與戶籍地不一致，居住地為該矯正對象在擬矯正前已長期連續居住一年以上、矯正后仍將繼續居住半年以上的地區。無經常居住地的，戶籍地為其居住地。如此界定，具有如下依據與價值：其一，存在法律依據。《刑事訴訟法》及其解釋對居住地和經常居住地有明確規定，社區矯正系刑事訴訟活動之一，該規定理當適用。同時，將矯正前和矯正后兩個時間段均納入考評范圍，便于充分判斷社區矯正罪犯居住的穩定性。其二，具有實際意義。該定義明確了經常居住地與戶籍地的關系，在社區矯正罪犯居無定所，無法提供穩定住所的情況下，厘清了應由戶籍地來接收監管的問題。通過“辦法”在全國范圍內予以明確，可以防止各省市之間對居住地含義規定或理解不一從而導致的對社區矯正執行管轄權推諉扯皮現象，解決“人戶分離”狀態社區矯正罪犯難以接收的現實問題。

2、進一步完善居住地核實工作

實踐中可以簡化經常居住地核實的要求：第一、社區矯正罪犯是承租房屋居住的，對于租賃關系的合法化審查應集中于租賃合同的真實性，只要社區矯正罪犯能夠提供房屋產權證明或者當地居委會、村委會的證明予以印證即可。對于轉租的，由于租賃關系的穩定性較差，筆者認為可以不予認可。第二、社區矯正罪犯是借住于親友居所的，只要其親友出具愿意接納的保證材料即可。第三、社區矯正罪犯辦理過暫住證，并且所提交的租賃關系證明與暫住證信息相吻合的，即可予以認定。第四、社區矯正罪犯居住地所在小區居委會等群眾自治性組織建立與否，不影響居住地認定，法定的矯正機構為司法行政機關，居委會、村委會等群眾自治性組織只是輔助機構。

(三)統一審前調查意見書格式

審前調查堅持全面的原則，全面走訪相關人員：被告人的家庭及工作單位、被害人及其家屬、社區居民、戶籍地派出所等。調查主要圍繞擬社區矯正對象的思想品德和社區生活等方面的綜合表現，其重新犯罪的可能性和風險比例，對其適用社區矯正措施的看法及適用社區矯正后的具體措施，認真聽取被害人或其親屬對案件事實的陳述，以及對被告人的諒解程度。

針對實踐中的審前調查不規范、調查表格式不統一的情況，統一審前調查意見書的格式和內容非常有必要。結合《實施辦法》的規定，筆者認為，審前調查內容除了對其本人的基本情況如姓名、性別、出生年月、民族、籍貫、婚姻、家庭住址、身份證號碼、聯系電話、原工作經歷及相應單位、案由等之外，還應包括以下幾方面：“1)家庭背景：家庭成員、家庭成員與調查對象關系如何、家庭經濟狀況；2)個性特點：生理狀況、心理特征、性格類型、愛好特長；3)犯罪前表現：工作(學習)表現、業余生活、鄰里關系、社會交往、違法違紀情況；4)悔罪表現：對犯罪行為的認識、悔過態度、罰金刑履行情況及履行能力、附帶民事賠償履行情況及履行能力；5)社會反響：被害人或其親屬態度、社會公眾態度；6)監管條件：家庭成員態度、生活環境、村(居、社區)基層組織意見。”[2]最后再由調查人員的單位、公安機關、司法行政機關等出具意見。通過這樣細致全面的審前調查工作，讓審判人員對被告人的犯罪行為不僅知其然，而且知其所以然。有利于審判人員在案件開庭審理時對案情有全面的把握，對被告人的情況有全面的了解，有利于審判人員對被告人是否符合社區矯正條件有著更為全面的判斷，確保社區矯正適用的準確性。

(四)公檢法協調配合確保審前調查的時間需求

基于以上分析，筆者認為，在司法實踐中可以通過公安機關和人民檢察院積極擔負起委托審前調查工作、簡化審前居住地核實程序及人民法院適度控制案件的審結時間來解決審前調查與法院審理案件的時間上的沖突問題，盡量做到既能保證審前調查工作全面、真實，又不影響法院案件的審理期限。

(五)提高人民法院對審前調查報告的采信率

解決采信率問題，筆者有如下建議：1)通過立法進一步明確審前調查制度的法律地位和法律性質，特別是對人民法院在是否采用審前調查報告的后續行為等方面予以規定，將調查報告規定為量刑根據[3]，法院審理案件時應當參考審前調查報告。適用刑罰除了要考慮行為的社會危害性，還要考慮行為人的人身危險性，即行為人的再犯可能性，而詳細的審前調查報告能反映行為人的人身危險性，所以，法院審理案件時應當結合審前調查報告的內容，了解、掌握反映被告人人身危險性的因素，為準確作出是否進行社區矯正的裁判提供依據與參考。2)建立健全責任追究制度。加強調查人員法律專業和調查方面的知識培訓，提升調查人員的專業水準；強化調查人員的敬業精神和責任意識，杜絕調查過程中的弄虛作假和不公平現象發生；建立回避制度等，確保調查結果的客觀、公正、真實。3)原則上人民法院應采納審前調查報告中關于對被告人不能判處社區矯正的結論意見，對不采信的應當在裁判中說明理由[4]。

(六)做好社區矯正及審前調查的宣傳工作

在行刑社會化不斷深入發展的今天，社區矯正作為一種刑罰執行模式將更大范圍地運用到刑罰之中，以順應法治時代的潮流。開展社區矯正審前調查評估工作，不僅是走訪調查、形成調查報告的過程，同時也是進行廣泛法律宣傳的過程。可以采取社區群眾喜聞樂見的形式，如：法治大講堂、培訓講座、綜合信息網站和微信公眾號等[5]，在司法行政系統內外廣泛宣傳社區矯正工作的新舉措和新成效，打消社區群眾對審前調查工作的疑慮，主動配合調查人員工作，能積極如實地向調查人員反映被調查人的情況，提高審前調查結果的客觀真實性。在進行審前調查時為了提高社區群眾的參與度，可以引進聽證制度，對擬社區矯正對象的人身危險性調查結果進行公開質證，注重吸收社區群眾參與質證，為其表達意見提供平臺，這樣可以使社區群眾對社區矯正進一步深入認識，知道在社區內服刑的大多是犯罪情節較輕、人身危險性不大的犯罪分子，以減少社區群眾對這部分人的偏見，為轄區內順利開展社區矯正工作創造良好的社會氛圍，爭取轄區內居民乃至社會各界對社區矯正審前調查工作的理解與支持。

注釋：

① 《社區矯正實施辦法》第四條：“人民法院、人民檢察院、公安機關、監獄對擬適用社區矯正的被告人、罪犯,需要調查其對所居住社區影響的,可以委托縣級司法行政機關進行調查評估。”

② 《社區矯正實施辦法》第五條：“對于適用社區矯正的罪犯,人民法院、公安機關、監獄應當核實其居住地……”。

③ 監獄管轄的涉社區矯正案件為罪犯交付執行之后的案件，本文未列入研究范圍。

[1]吳宗憲，陳志海，葉旦聲，等.非監禁刑研究[M].北京：中國人民公安大學出版社，2003．

[2]李秋霞.論我國社區矯正制度的建立和完善[J].法制與社會，2012(4)：35-38.

[3]李召亮.社區矯正社會調查適用舉要[J].山東審判，2016(2)：53-53.

[4]任文啟.完善我國社區矯正審前調查評估制度的思考——基于文本和現實的比較分析[J].甘肅政法學院學報，2016(2)：128-135.

[5]趙爽.社區矯正“前置調查評估”制度現狀與對策探析[J].成都行政學院學報，2017(1)：49-54.