應急管理部成立新形勢下應急物流組織形式研究

（北京物資學院 物流學院，北京 101149）

1 我國救災組織及應急物流發展狀況

1.1 我國救災組織的發展

自新中國成立以來，我國政府高度重視防災減災工作，相繼成立國家防汛抗旱總指揮部、國家森林防火指揮部、國家減災委員會、防震救災指揮部、國務院安全生產委員會等組織機構，由不同部門負責相應災種的救助工作。為加強各部門之間的聯系，我國于2006年4月設置國務院應急管理辦公室，履行值守應急、信息匯總和綜合協調職能，發揮運轉樞紐作用。2007年11月1日開始施行的《中華人民共和國突發事件應對法》中，把突發事件分為自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件四大類，并規定相應的牽頭部門，建立以牽頭單位管理單災種的應急體制。

1.2 應急物流的組織形式

應急物流作為保障救災工作順利開展的核心之一，對于提高救援效率、降低災害傷亡率具有重要作用。我國實行的以牽頭單位管理單災種的應急體制中未實現人力、物力、信息資源的共享，各部門的應急物資采購、儲備及調運工作獨立運行且尚未聯動，其根據實際需求儲備相應物資，如電力部門儲備電力搶修工具，糧食局儲備應急糧食，水利部門儲備沖鋒舟等防汛工具，一些不具備物資儲備庫的部門則租用社會儲備資源或其他部門倉庫用于日常儲備，在發生災害后各部門分別實施物資的配送。社會資源共享度不足一方面導致某些常備救災物資重復儲備、物資儲備庫重復設置，造成巨大的資源浪費，物資儲備量信息的不透明還會導致車輛路徑規劃不合理、配送效率低等問題；另一方面消防、水利、公安等部門的自有車輛不與其他部門共用，導致糧食局等部門對社會車輛資源依賴性較大，難以保障物資配送的及時性，且加大了應急事務的財政負擔。

以北京市通州區為例，為應對突發事件，減少災害帶來的損失，通州區各級政府部門積極響應，針對部門職責制訂如自然災害救助應急預案、突發公共衛生事件應急預案、重大食品安全事故應急預案、防汛抗旱應急預案、地震應急預案、糧食應急預案、通信保障應急預案、城市地鐵事故災難應急預案等48項相互獨立的應急預案，各預案中明確指出應加強應急物資保障能力，落實應急物資儲備工作，但由于各部門之間獨立管理，其往往會建立自己的物資儲備庫和運輸團隊，并構建獨立的應急系統，如通州糧油貿易公司供應站和福蘭德超市配送中心負責承擔應急銷售網點糧食配送工作。通州區民政、紅十字會等部門負責完成棉被和帳篷等常備救災物資的儲備和配送工作，在突發事件發生后由應急委協調，各部門自主實施應急救災工作，但各單位的應急供應站、倉庫、配送車輛均未實現共享，造成基礎設施重復建設、車輛及倉庫管理成本增加、災民無法同時領取多種救災物資等問題。

2 新形勢下我國應急物流特點分析

近年來，各類突發狀況頻頻發生，且新型風險增加，突發事件復合性不斷加強，對應急組織的效率和協同提出了更高的要求，在此背景下，國務院機構改革明確提出組建應急管理部，整合優化應急力量和資源，具體措施包括：將國家安全生產監督管理總局的職責、國務院辦公廳的應急管理職責、公安部的消防管理職責、民政部的救災職責、國土資源部的地質災害防治、水利部的水旱災害防治、農業部的草原防火、國家林業局的森林防火相關職責、中國地震局的震災應急救援職責以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部的職責整合，組建應急管理部，作為國務院組成部門，統一管理消防、森林武警及安全生產救援隊伍等應急骨干力量。在成立應急管理部的新形勢下，結合實際分析我國應急物流的特點包括：

2.1 突發性和不確定性

應急物流由突發事件引起，其最顯著的特點就是突發性和不可預知性，由于無法準確預測突發事件的持續時間、影響范圍等，使得應急物流具有不確定性[1]。

2.2 應急物流節點建設有待加強

在實地調研中發現一些應急物資儲備庫內硬件設施不夠完善，倉庫內應配備的防盜報警系統、通風防潮設施等無法達到要求，庫內物資分區不明顯、堆垛卡信息不夠完善，給物資管理帶來困難。其次，一些部門選擇村鎮內小型超市網點作為應急物資投放點，這些網點通常面積較小，在物資發放過程中容易造成擁堵等現象。

2.3 應急資源可實現整合

新成立的應急管理部將應急功能進行合并，實現信息共享，打破了以往各部門獨立管理模式的局限，因此可充分整合防汛、消防、抗震、安全、衛生等部門的儲備和調度資源，在需求分析的基礎上合理儲備物資，有效避免物資重復儲備、物資儲備庫重復設置，降低應急儲備成本，同時在車輛調度上將消防、武警、公安等部門自有車輛納入調度系統內，減少對社會車輛的依賴性，為實現及時調度、確保救災工作的順利開展奠定良好基礎。

2.4 物資整合調度的可實現

應急物資的分開管理和調度往往造成車輛滿載率低、所需物資無法同時到達災區等問題，不僅導致運輸資源的浪費，也給救災工作帶來一定的影響。而成立應急管理部后，可通過該部的統一調度，在充分掌握災情發展的基礎上，將各類救災物資整合運輸，同時滿足災區的多種緊急需求。

3 應急儲備倉的建立

由于特殊的地理位置和地質條件，日本經常遭遇地震、海嘯等自然災害，為保障應急工作順利開展，其已建立行政首腦指揮、綜合機構協調聯絡、中央會議制定對策、地方政府具體實施的應急管理模式[2]。在應急物資儲備上，日本將救災物資直接儲備在各市町村，災害發生后直接派發，縮短了運輸和配送時間，可及時、高效的滿足災民需求。與日本相比，我國應急基礎設施建設尚未完善，不具備實現末端存儲的條件，主要模式為政府儲備、災時配送，因此運輸和配送效率將直接影響救災效果。在考慮我國應急現狀和應急管理部成立的基礎上，為最大限度地提高配送效率、滿足災區需求，提出建立應急儲備庫，以整合應急儲備需求、實現社會資源共享，其功能及優勢包括：集中儲備和管理應急物資，減少應急事務財政負擔；整合儲備資源，避免儲備庫重復建設和物資不合理儲備；集中調度資源，充分利用政府自有車輛；為應急物資的整合配送奠定基礎，可同時滿足災區多種需求。

為進一步提高應急物流效率，推進應急儲備庫建設，以云南大理和四川德陽為例，分析其現行儲備倉存在的問題，并以此為基礎，提出應急儲備倉的運作模式。

3.1 云南大理—整合應急儲備資源

云南由于地理位置特殊且位于中國邊境，其災害頻發，有“無災不成年”的說法，因此政府高度重視應急管理，積極完善應急體系建設。云南省滇西救災儲備中心即云南省民政廳省級救災物資大理儲備庫負責救災物資及戰略物資的日常儲備，倉庫內物資大部分為民政部采購，其余為大理市紅十字會代儲物資，倉庫歸民政部統一管理，但倉內物資的管理和調配由民政和紅十字會分開進行。在車輛調度上，民政無自有車輛，與7家當地物流公司簽訂長期合作協議，且軍隊車輛參與物資的調運，確保應急物流的良好開展。而大理市紅十字會車輛資源較為薄弱，主要依靠社會車輛進行物資調運，尚未簽訂長期協議，突發事件發生后再與社會車輛聯系，救災效率難以保障。

3.2 四川德陽—集中應急力量，實現應急事務的集中管理

自5·12汶川特大地震發生以來，四川省政府高度重視減災救災工作，投入大量人力、物力和財力，不斷提高區域應急水平。德陽市政府于2010年投入建設集應急指揮、應急訓練、應急物資儲備、應急避難場所四大功能于一體的防災減災應急救援中心，將德陽市武警消防支隊、公安局特警支隊、防震減災局、民政減災中心、地震監測中心、紅十字會、人防指揮信息保障中心、工程機械救援隊、空中救援隊、慈善會均納入中心內，中心建有德陽市救災物資儲備倉庫和紅會備災倉庫，負責儲備各部門的救援裝備和救災物資，配備武警訓練中心以進行日常訓練和應急演練，中心內基礎設施配備齊全，交通便利，為救災工作的順利開展奠定了良好基礎。德陽市防災減災應急救援中心的理念與應急管理部相似，但在運作過程中各部門之間獨立運作，缺少聯動，按照單災種救助模式分開管理，不利于發揮應急救援中心資源集中的優勢。在應急物資儲備上，中心儲備物資包括水務局防汛工具、公安局治安工具、特警救助工具、武警救災工具、紅會救災物資、消防工具等，物資按照部門分開管理，造成個別儲備庫庫容率低、物資重復儲備等問題。在應急車輛調度上，武警、消防等部門自有車輛未實現共享，對應急物流效率產生一定影響。在應急隊伍上，除武警、消防等部門，紅十字會也建立應急救援隊并進行日常演練，但該隊伍由紅十字會管理并負責儲備救援隊物資，造成管理成本增加、人力資源浪費等問題。

3.3 建立應急儲備庫—整合應急資源，提升響應速率

大理和德陽雖將儲備或應急力量集中，但未實現統一管理，對應急物流的效率會產生一定的影響。在成立應急管理部的背景下，民政、公安、消防、地震等單位之間的“部門墻”和“行業墻”不再存在，各部門間信息和資源共享。因此，以大理民政儲備庫為基礎，提出改進的應急儲備庫運作模式：由政府主導成立集中應急中心，將應急管理部中涉及部門統一納入中心內，由中心完成應急物資的儲備和調撥、消防武警等專業救援隊的訓練、自有車輛的管理等工作，建立應急儲備庫，統一采購救災工具和應急物資，并根據其不同特點合理利用倉儲資源，災害發生后由中心根據災情調撥衛生、消防等專業救援隊，整合救災物資，并派遣自有應急車輛實現及時調度。這種模式將應急救援、應急物資儲備和調撥、應急隊伍進行整合，最大限度集中應急資源，加強各部門之間的聯動和信息共享，實現救援、后勤、醫療救助、信息監測等功能的統一，避免儲備庫內物資種類和數量不合理、信息迷霧等問題，提高倉庫利用率和調度車輛滿載率，確保災害發生后各項救助工作有序開展以及救災物資和救援裝備及時送達。

4 推動措施

應急管理部的成立順應了應急職能整合的趨勢，而建立應急儲備庫對于發揮資源集中優勢、提高應急物流效率具有重要意義，為推進儲備庫建設、落實應急管理部的職能，提出如下措施建議：

4.1 加強頂層設計，統一管理應急事務

由于應急物流具有突發性、不確定性、弱經濟性和不可預知性，其具體運作和實施均由政府進行，在應急管理部成立的大背景下，需落實部門職責，加強對應急事務的統一管理，完善信息共享制度，在合理分析公共物流需求的基礎上完成應急物資的采購、儲備和調運工作，發揮應急儲備庫的作用，降低應急儲備和管理成本，提高響應速度。

4.2 強化對應急物流節點的規劃和建設

推動應急儲備庫的建設工作，涉及到物流需求分析、倉庫選址、布局設計、功能分析等一系列問題，需結合不同地方的發展水平及功能輻射區，建立規模相當、功能匹配的儲備庫，并合理布置相應的物流節點，保障各項工作順利開展。

4.3 加強應急物流信息化建設

通過建立實時、可追溯、可視化的指揮調度平臺并對接應急儲備庫信息化系統，做到采購、儲備、配送、投放四個環節的無障礙銜接，實現儲備信息公開化、調度信息明確化、路徑規劃合理化、應急物流智能化，不斷縮短調度時間，提高配送效率。

[1]韓松,謝慧.應急物流理論與實務[M].北京:化學工業出版社,2010.

[2]孫靜霞,張諍.國外應急物流研究綜述[J].物流工程與管理,2012,(4):93-95.