公益訴訟，任重而道遠

汪軍++詹奕嘉++鮑曉菁

2014年，北京律師甘清洪終于得以在一年中最寒冷的季節里精心準備一場起訴。這場被他稱為“典型的公益訴訟”，目標直指深圳市的一家百貨公司。11月的某一天，甘清洪在深圳這家百貨公司購買了“鹽帶殼杏仁”和“鹽杏仁”各一包，共計27元。兩包產品的配料主料介紹均為“美國大杏仁”，實際上卻是美國扁桃仁。

盡管堅果協會隨后連續通過官網發布聲明，強調美國扁桃仁在我國被誤譯為“美國大杏仁”是由于歷史、認知等多方面原因造成，而非食品企業的過錯。但在甘清洪看來，這個解釋有嚴重誤導消費者之嫌——二者分別屬于不同的植物——扁桃和杏。

在意識到這個事件關系到國人的消費知情權后，甘清洪決定討個說法：“用扁桃仁冒充大杏仁本身沒什么大不了的，但一想到全國成千上萬家百貨公司都這么干，我就坐不住了，一定要打一場公益官司。”

有人對此作了較為精確的解釋——對于違反法律、侵犯國家利益和社會公共利益的行為，由國家機關、社團組織或者個人向法院提起民事訴訟，這種訴訟的目的是為了維護國家利益或者不特定多數人的利益（即公共利益）。

1996年1月，福建省龍巖公民丘建東以公用電話亭未執行原郵電部夜間長話收費半價規定，起訴福建龍巖市街頭公用電話亭及郵電局，多收0.6元長途電話費，要求加倍索賠，索賠金額為1.2元。

這場被媒體稱之為“一塊二”的官司，開啟了中國公益訴訟的序幕。同時，邱建東也被人們稱之為“中國公益訴訟第一人”。此后，有更多的人前赴后繼，加入了公益訴訟的行列。

2001年下半年，股民對“億安科技”因虛假陳述而遭受損害，提起了證券民事賠償訴訟案件。

這是中小投資者狀告上市公司因民事欺詐要求賠償的典型案例，這次訴訟采用了原告人數固定的共同訴訟形式，在起訴后沒有辦理委托手續的其他受害投資者不能加入此案的訴訟。此次原告人數為363人，除了普通投資者，還有南方某家機構投資者。此次訴訟共有7個被告，除欣盛、中百、百源、金易四家投資顧問公司外，還有億安集團、億安科技、羅成（曾經擔任億安集團和上市公司億安科技的法人代表），是當年非常典型的公益訴訟案件。然而，此案最后以北京、廣州兩地法院“暫不受理”而告一段落。

2005年4月15日，河南律師李東照、任誠宇狀告深圳龍崗公安分局在轄區內懸掛“堅決打擊河南籍敲詐勒索團伙”字樣的橫幅，侵犯了其名譽權，鄭州市高新區人民法院受理了此案。同年5月1日，深圳市公安局龍崗分局召開新聞發布會，對自己的行為表示歉意。

公益訴訟風起云涌的同時，也有法律學者指出，因為上述案件的原告都屬于與案件有“直接利害關系”，所以嚴格來講，還不能算是真正法律意義上的公益訴訟。

真正為公益訴訟破冰的是檢察院。1997年，河南省方城縣檢察院為原告，起訴該縣工商局和湯某，要求法院撤銷兩者之間的門面房買賣協議。其理由是縣工商局以遠低于市場價的價格出售門面房給湯某。這一案件得到了法院的支持并勝訴。由于該案意義重大，被寫入了民事訴訟法學的教材中。

星星之火，可以燎原。此后，一些地方先后出現了零星的以檢察院為原告的案件。如2002年浙江浦江縣檢察院就向法院起訴，稱該縣的良種場房地產買賣損害了國家利益，要求法院判決拍賣行為無效。據河南省檢察機關統計，從1997年到2007年，該省各級檢察機關民行檢察部門，共辦理公益訴訟案件1572件，其中直接起訴就有242件。

2013年1月1日開始實施的新民事訴訟法首次確立了公益訴訟制度。這一規定是一項歷史性的突破。2017年7月1日起，新修訂的民事訴訟法和行政訴訟法開始實施，修訂的內容是確立檢察機關提起公益訴訟制度。

公益訴訟，這個滿載全社會共同利益的新型列車，在多年緩慢前行后終于全面換裝“檢”字號發動機，開始加速前進。檢察機關成為公益訴訟“主心骨”，將改變過去公益訴訟主體缺位、專業性不足和案例過少、剛性約束缺乏的局面，促使公益訴訟邁入“挺起腰桿”、全面出擊的2.0發展階段。

回顧公益訴訟的發展，從上世紀90年代的律師自發，到本世紀初的社會組織等主體介入，經歷了一個較長的過程。但是，由于專業人才不足、訴訟成本高等原因，公益訴訟長期案例偏少，且集中在民事公益訴訟方面，行政公益訴訟主體嚴重缺位，相對于龐大的社會公益需求無疑是杯水車薪。

真正推動公益訴訟發展提速、摁下“快進鍵”的是檢察機關提起公益訴訟制度的探索。2015年7月1日，全國人大常委會決定授權北京等13個省區市檢察機關開展為期兩年的提起公益訴訟試點工作。統計顯示，截至2017年6月，各試點地區檢察機關共辦理公益訴訟案件9053件，其中訴前程序案件7903件、提起訴訟案件1150件。

最高檢新聞發言人肖瑋2017年6月30日表示，檢察機關通過提起公益訴訟的方式，督促行政機關依法履行保護公益職責，彌補了行政公益訴訟的主體缺位，增強了公益保護的剛性，也解決了一批長期困擾人民群眾的環境問題。 如今，檢察機關提起公益訴訟制度已在全國推開，公益訴訟的春天可以說觸手可及。公益訴訟可以說是一柄必不可少的公共利益“保護傘”。生態環境、食藥安全、國有資產保護等領域，出了問題后“無人追責”的現象將會改變。

“目前的公益實踐既是一場法律運動，也是一場名副其實的權利運動。”中國社會的公益訴訟實踐是時代發展的需求，是對民眾逐漸覺醒的權利意識的回應。縱觀公益訴訟制度比較完善的世界各國，公益訴訟的發展與社會正義、民主法治緊密地聯系在一起。

摘編自民主與法制網、《半月談》等endprint