支撐“一帶一路”建設的我國對外援助和開發合作體系

史育龍，盧 偉，滕 飛，孫 偉

(中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所，北京 100038)

“一帶一路”是今后相當長時期我國對外開放和對外經濟合作的總體設計[1]。對外援助和開發合作作為一國重要的經濟外交手段，對于扎實推進“一帶一路”建設具有重要意義。目前，國內對于“一帶一路”建設背景下我國對外援助和開發合作轉型的研究還較少。有研究認為，我國決策者應當進一步提升對外援助或發展合作在“一帶一路”倡議中的重要地位，使其成為“一帶一路”倡議中與政治合作、經貿合作并列的三大支柱之一[2]。也有研究建議，我國的對外援助須與“一帶一路”沿線國家的合作意愿掛鉤，援外須向“一帶一路”沿線國家傾斜，援外須發揮“一帶一路”的先導作用等[3-4]。本研究根據“一帶一路”總體設計及其對對外援助和開發合作的新要求，梳理總結了我國對外援助和開發合作實踐中存在的問題，在深入分析其體制機制成因基礎上，借鑒發達國家的經驗，提出了支撐“一帶一路”建設的對外援助和開發合作體系總體框架和建設任務。

一、“一帶一路”建設對對外援助和開發合作的新要求

“一帶一路”作為一項統籌國內國際兩個大局、聯通國際國內兩個市場的重大戰略，對對外援助和開發合作提出了新的要求，也為對外援助和開發合作開辟了大有作為的廣闊空間。

(一)對外援助和開發合作的內涵

根據我國對外援助和開發合作的實踐，本研究將我國的對外援助定義為：為幫助發展中國家增強自主發展能力，促進雙方共同發展和互利共贏，推動南南合作，我國向發展中國家或多邊機構以無償援助、無息貸款和優惠貸款等方式提供的資金、設施、物資和人員支持。開發合作是指被納入我國與伙伴國的雙邊合作框架或規劃、有開發性金融參與支持并具有一定收益的互利性經濟合作活動。開發合作是介于對外援助和企業對外投資之間的一種合作方式，既達不到援助應當具有的顯著贈予和幫助成分，又不像企業對外投資完全基于商業規則、不包含贈予成分。

(二)“一帶一路”建設對對外援助和開發合作的新要求

習近平主席提出與有關國家共同建設“一帶一路”的倡議，以及隨后制訂的《絲綢之路經濟帶與21世紀海上絲綢之路建設戰略規劃》和《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》[5]等，確定了“五通”*“五通”是指政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通。合作重點和“六廊六路、多國多港”*“六廊六路、多國多港”中，六廊是指新亞歐大陸橋、中蒙俄、中國-中亞-西亞、中國-中南半島、中巴和孟中印緬六大國際經濟合作走廊。“六路”是指鐵路、公路、水路、空路、管路和信息高速路。“多國”是指結合沿線國家的積極性，在中亞、東南亞、南亞、西亞、歐洲、非洲等地區培育一批共建“一帶一路”的支點國家。“多港”是指圍繞21世紀海上絲綢之路建設，通過多種方式，推動一批區位優勢突出，支撐作用明顯的重要港口建設。的布局框架，并提出了主要任務。據此，可以確定“一帶一路”建設對我國對外援助和開發合作提出的新要求。

1．要求圍繞“五通”合作重點開展對外援助和開發合作

對外援助具有在國與國之間增進友誼、加深理解和營造合作氛圍的特殊作用，通過技術援助等方式有助于深化對受援國國情和政策法律制度安排的理解，為有效的政策溝通奠定基礎。推動設施聯通，則要求發揮援外資金的先導作用，扎實做好項目前期研究和技術經濟分析論證，并發揮開發性金融和政策性金融的協同優勢。貿易暢通則要求通過促貿援助幫助沿線國家改善貿易條件[6]，并發揮開發合作領域廣闊、帶動力強的優勢，幫助沿線國家提高資源加工深度，為與沿線國家和地區商建自由貿易區、實現貿易暢通創造條件。資金融通要求充分發揮開發性金融和政策性金融各自優勢，吸引社會資金共同支持“一帶一路”建設，同時積極拓展以人民幣計價的對外援助和開發合作，扎實推進人民幣國際化。民心相通要求對外援助在“軟實力”建設中發揮更加重要的作用，加大對民生設施、國情調研、政策規劃、技術培訓、文化傳播等“軟實力”建設項目援助力度。

2．要求圍繞“六廊六路、多國多港”建設優化對外援助和開發合作布局

建設六大經濟走廊對對外援助和開發合作的著力點有不同的要求。在中蒙俄經濟走廊，要求對外援助為推進區域性交通基礎設施建設、深化能源資源合作創造條件，同時為拓展農牧業、跨境園區等新的合作領域打好基礎，深化開發合作。在新亞歐大陸橋經濟走廊，首先要加強過境運輸規制協調，充分利用已經形成的通道運輸能力，進而通過開發合作帶動境外產業園區建設。在中國-中亞-西亞經濟走廊，要求利用對外援助等方式做好中吉烏鐵路、中-巴-伊運輸通道等大型基礎設施項目的前期研究論證，加大對土庫曼斯坦瀕里海地區能源合作等重點項目的支持力度。在中國-中南半島經濟走廊，要求發揮援助和開發合作各自優勢，協同推進中老、中泰鐵路等重大項目。在中巴經濟走廊，要求靈活運用對外援助和開發合作方式，為不斷深化中巴合作營造環境，加快推進瓜達爾港等“兩大兩小”項目。在孟中印緬經濟走廊，要通過援助深化對沿線區情的了解，在多方關切中尋求最大公約數，通過深耕民意提出切實可行的項目方案，切實推進與沿線國家的合作。海上絲綢之路建設要求以戰略支點港口為重點，綜合運用援外和開發合作方式，以港口-園區-新城模式推進整體開發。

3．要求對外援助和開發合作更加高效地協同使用多種金融支持手段

“一帶一路”沿線國家大都為發展中國家，經濟基礎薄弱，政府財力有限，在國際市場融資能力有限，這就要求充分發揮對外援助和開發合作各自優勢，高效地協同使用多種金融支持手段。統籌政策性金融和開發性金融力量，明確各自定位和作用，推動其在各自擅長的領域精準發力，帶動商業金融及其他社會資本參與“一帶一路”建設。推動開發性金融在信貸支持基礎上，積極探索與其他資本合作設立各類基金、開展股權投資等，拓寬融資渠道，保證“一帶一路”建設的資金需求。

4．要求提高對外援助和開發合作的協同有效性

“一帶一路”建設是一項宏大的工程，其中既包括了“設施聯通”這種“硬實力”建設，也包括“政策溝通”、“民心相通”等“軟實力”的輸出。為此，要求改變原有的對外援助和開發合作各自為戰的局面，增強對外援助和開發合作的協同有效性。一方面通過調整優化對外援助的領域和結構，增強對外援助對開發合作的先導作用和民意基礎，使對外援助在增強“軟實力”的同時也助力“硬實力”建設。另一方面則應統籌運用對外援助和開發合作手段，積極開展一攬子項目建設，滿足東道國對于降低項目建設成本和融資利率等方面的要求。

二、我國的對外援助和開發合作存在的問題及原因

習近平主席提出“一帶一路”倡議后，中國對沿線國家的援助以及與沿線國家開展的開發合作也在不斷增加，但與支撐“一帶一路”建設的需求相比，還存在一些比較突出的問題。

(一)對外援助和開發合作存在的問題

1．對外援助和開發合作對“一帶一路”建設有效支撐不足

一是對外援助規模總體偏小，難以支持國家戰略目標。據測算，目前我國年度援外資金總規模在80億美元左右*本數據為作者根據公開資料估算，援助總額=財政援助+優惠貸款。財政援助數據來自《中國財政年鑒》，優惠貸款數據來自來自Naohiro Kitano, Yukinori Harada. Estimating China’s Foreign Aid 2001-2013[R]. Tokyo:JICA-RI Working Paper, 2014.，略高于瑞典的年度援外資金規模，相當于美國2015年度援助資金規模的1/4，日本的80%*瑞典、美國和日本援助資金數據來自http://stats.oecd.org，2016年9月5日訪問。。與我國的綜合國力和共建“一帶一路”的宏大構想相比，現有的援外資金規模偏小。二是對外援助重物輕人，對受援國民意影響有限。2010-2012年期間，成套項目和物資援助占我國援外資金的比重接近90%，而技術合作、人力資源開發合作、派遣志愿者等對“人”的援助所占比重不到10%[7]。三是對外援助和開發合作區域重點不突出，力量分散。2010-2012年期間，我國援外資金的51.8%投向非洲，30.5%投向亞洲，歐洲12國所占份額只有1.7%[7]。作為“一帶一路”戰略主要合作對象的歐亞大陸區域，在對外援助和開發合作空間格局中的地位還有較大提升空間。

2．對外援助和開發合作沒有形成整體合力

一是對外援助和開發合作定位交叉，相互擠占發展空間。一些本應屬于開發合作的項目演變成為援助項目，在很多重要的開發合作項目建設上，對外援助并沒有起到相應的配套支撐作用。二是部分援助項目對提高受援國發展能力貢獻有限。特別是一些會議大廈、體育場館等大型公共設施項目，對改善民生和提高受援國發展能力的直接貢獻有限，有時會成為受援國的“樓堂館所”或“形象工程”。三是開發合作項目泛“戰略化”問題突出。目前，幾乎所有開發合作項目都競相以服務國家戰略為由，拔高自身定位，以爭取更多的資金和政策支持，也造成對方國家利用我方急于求成的心理，不斷提出嚴苛要求。

3．戰略性開發合作項目融資難度最大

一是傳統的政策性和開發性金融難以滿足境外開發合作項目貸款需求。國開行和進出口銀行作為傳統的政策性和開發性金融機構，審批程序復雜，項目貸款門檻很高。同時，“外保內貸”等政策難以落地，開發合作項目實施企業融資難、融資成本高的問題依然沒有得到有效解決。二是新興開發性金融平臺過于追求利潤回報，對戰略性開發合作項目支撐不足。絲路基金由于一直強調按照市場化、國際化、專業化運作原則，將基金的經濟效益放在首位，導致戰略性項目缺少資金支持的尷尬局面。地方設立的“一帶一路”投資基金由于過于追求項目投資回報，甚至導致支持的項目與“一帶一路”建設沒有任何關系。三是海外投資保險業發展滯后。2015年中信保海外投資保險承保金額占當年對外直接投資存量的比重僅約為4%，與10%-15%的國際平均水平有較大差距。同時，中信保平均達4%左右的保險費率明顯偏高[8]，對參保企業的門檻要求較高且有一定的反擔保等附加條件，一般企業很難達到其要求。

4．企業對實施開發合作項目的經驗和風險控制能力不足

企業是我國對外援助和開發合作項目的實施主體，但單靠企業自身力量難以規避控制各類風險。“一帶一路”沿線國家多為發展中國家，我國企業對其宏觀環境、項目建設、勞工制度、合同條款、文化傳統等方面的認知有限，或想當然地套用國內項目建設中的行為模式，導致部分開發合作項目在實施過程中遭遇了不同程度的損失。如中鐵建在沙特麥加輕軌項目建設中海外經驗缺乏，簡單套用中國經驗，遭受巨大虧損。又如中海外聯合體在波蘭A2公路項目建設中忽視當地法律風險，對波蘭在環境保護、勞工等方面的法律規定認識不足，與波蘭政府簽下了不平等合約，最終面臨巨額賠償訴訟。

(二)我國的對外援助和開發合作面臨問題的成因

1．對外援助和開發合作實踐缺少宏觀戰略指導和制度規范

現階段在對外援助和開發合作領域出現的一系列問題，首先是我國沒有及時形成與國家總體發展目標同步的對外援助和開發合作中長期戰略[9]，以之為不斷增加的實踐提供宏觀指導。其次，我國的對外援助事業長期定位于發展中國家間在南南合作框架下的互相幫助，由此形成的多目標、隨機型、應急性的對外援助模式，以及與之相適應的碎片化、松散型管理架構，難以適應“一帶一路”建設形勢發展的需要。第三，我國對外援助和開發合作制度體系化建設滯后，只有部門規章層面的規范性文件，各部門制度之間銜接貫通存在一定障礙，影響了對外援助和開發合作的整體效果。

2．對外援助和開發合作沒有形成分工協同格局

一是我國目前援外具有顯著的多頭管理特點，工作參與部門眾多，體系龐大繁雜，部門分工和責權不夠清晰，各部門專注于本系統的對外援助工作，協調水平不高[10]。二是管理層級不健全或部分層級虛置，如現有名義決策層是在2008年商務部與外交部、財政部等建立的對外援助部際聯系機制基礎上，2011年升級為商務部牽頭的部際協調機制，以不定期但頻率很低的會議方式工作，協調力度有限。三是對開發合作項目缺少有針對性的政策支持，已經出臺的政策在實施過程中遇到梗阻后，缺乏有力度的跟蹤落實。四是對外援助和開發合作分屬兩個不同的管理體系，分頭管理的體系難以推動二者在戰略層面的對接和戰術層面的聯動。

3．缺乏規范有效的對外援助和開發合作監督評估機制

從對外援助監督評估機制上看，現有文件中對援外活動進行監督和評價的條文較為原則，缺少可操作的具體實施辦法，而且相關文件只強調事前審查，對事后評估缺乏具體規定，加之沒有建立獨立的監督評估部門[11]，因此援外監督評估總體上處于起步階段。對于開發合作項目而言，目前制度建設的重點在于如何放松企業對外投資的審批管理。涉及國有企業的海外投資管理一直處于“放”與“管”的探索之中，還難以形成完整有效的監督評估機制。

4．各類社會主體參與對外援助缺乏相應的制度安排

目前，中央政府仍是我國開展對外援助的唯一主體，地方政府、企業、智庫和其他非政府組織都是在中央政府制訂的援助計劃內承擔具體項目，還無法作為獨立機構，通過一定的程序，在國家總體戰略指導下自主實施援外項目。這在一定程度上限制了援外項目的多樣性、援外方式的靈活性和援外資金來源的多渠道，也影響到援外事業自身的發展，以及對國家戰略的支撐。在推進“一帶一路”建設過程中，迫切需要加強制度建設，暢通地方政府、企業、智庫和其他非政府組織參與對外援助的通道[12]。

5．涉外金融機構定位不清，難以統籌聯動

長期以來，國家對涉外金融機構沒有清晰的定位。國家開發銀行一度被列入商業性金融機構；進出口銀行同時承辦援外屬性的優惠貸款和貿易促進屬性的優惠買方信貸；中信保作為官方唯一出口信用保險機構，監管模式和規則與其他保險機構沒有差別。定位不清導致業務邊界模糊，各類金融機構之間競爭大于合作，如開行、口行與其他商業銀行貸款業務重合競爭；中信保過度強調經濟效益，收取保費昂貴，業務審批程序復雜，無法體現機構的政策性特征。此外，一些新設立的雙多邊基金定位也不清晰，不同基金之間難以實現統籌聯動。

6．支持開發合作的服務體系和保障體系尚不完善

國內支持開發合作項目建設的服務體系不完善，法律、財稅、審計等專業機構和人才非常欠缺，這已成為推動境外開發合作項目建設的最大短板。據江蘇省發改委介紹，目前江蘇全省熟悉境外法律稅務的專業人才不超過30人。其他中西部省份的情況更加嚴重。由于國內商務咨詢業不發達，專業中介機構得不到沿線國家的認可，企業不得不過度依賴國外中介結構。同時，由于沒有專職機構負責，政府對企業提供的培訓引導、國別信息、風險提示預警等嚴重不足，有限的信息服務主要集中在發達國家，對開發合作重點地區的發展中國家和新興市場的信息統計存在盲區，企業在實施開發合作項目過程中遇到的大量問題只能自己摸索解決。

三、建立健全支撐“一帶一路”建設的對外援助和開發合作體系總體框架和重點任務

為有效支持“一帶一路”建設，著眼于長遠發展，應考慮整合我國的對外援助和開發合作力量，構建新的中國國際發展合作體系，進一步提高對外援助和開發合作的戰略性、協同性和有效性。

(一)支撐“一帶一路”建設的中國國際發展合作體系框架

中國國際發展合作體系基本框架由戰略規劃、決策管理、實施操作、金融保障和服務保障五大系統組成(圖1)，近期主要服務于“一帶一路”建設，中遠期著眼于更好支撐我國整體對外政治經濟戰略。

1．戰略規劃系統

戰略規劃系統發揮宏觀指導和方向引領作用，包括制度規范、總體戰略、地區指南和國別合作規劃四個層次。制度規范明確對外援助、政策性和開發性金融、境外投資的權責主體、法律依據、監管原則等。總體戰略結合“一帶一路”建設要求，明確中國國際發展合作的總體目標、區域重點和主要任務等。地區指南確定各重點區域國際發展合作需要解決的關鍵問題，提出優先領域和區域性合作項目。國別合作規劃重點解決近期雙邊合作的項目清單、優先順序和融資安排等。

2．決策管理系統

決策管理系統主要包括行政決策、項目管理和考核評估三個層面。決策層面負責審核通過國際發展合作地區指南、國別合作規劃、重大合作項目和年度工作計劃等。管理層面負責編制重點地區發展合作指南和國別合作規劃，安排年度經費預算、項目招標、檢查落實項目進展等。項目監管層面負責項目審計和實施效果評估，考核項目管理團隊業績等。

3．實施操作系統

實施操作系統包括執行機構、企業、非政府組織和專業支持機構。執行機構負責落實管理層編制并經決策層批準的重點地區發展合作指南、國別合作規劃和年度計劃等。企業、非政府組織負責具體項目設計、實施和現場管理。專業支持機構包括行業協會、智庫組織、培訓機構等，其根據項目執行機構的需求提供各類專業化的服務，包括財務管理、信息系統支持、項目外派人員培訓管理、實施在境內執行的援外人力資源培訓等項目等。

圖1 支撐“一帶一路”建設的我國對外援助和開發合作(國際發展合作)體系

4．金融保障系統

金融支持系統包括由援助資金、專項基金、政策性金融、開發性金融、商業投資、社會資本等組成的投融資系統，及由政策性保險機構和商業性保險機構組成的風險防控系統。援助資金在國家年度財政預算中列支，專項基金包括各類雙多邊經濟合作基金、產業合作基金，也包括絲路基金等。政策性金融以“兩優”貸款為主，并發揮引導商業和社會資本的乘數效應。開發性金融負責為境外開發合作項目提供資金支持。商業投資和民間資本在政策性和開發性金融的引導下自主選擇投資項目。政策性保險機構和商業性保險機構按照不同監管規則負責對發展合作項目提供保險再保險支持。

5．服務保障系統

服務保障系統包括對項目所在國的投資環境評價、專門商務信息和統計預測信息提供，面向投資者和企業的法律、會計、稅務、勞工、海關、商檢、海事等專業服務，以及面向駐外機構、人員和中資企業的安全保障服務等。

(二)建立健全支撐“一帶一路”建設的中國國際發展合作體系的重點任務

建立我國國際發展合作體系應以服務支撐“一帶一路”建設為主要目標，圍繞戰略規劃、決策管理、實施操作、金融保障、服務保障五大系統功能建設，著力解決關鍵環節的關鍵問題，建立健全指向明確、運行高效的國際發展合作體系。

1．構建支撐“一帶一路”建設的戰略規劃體系

一是制定國際發展合作(對外援助+開發合作)戰略規劃，制定針對“一帶一路”建設的地區指南、沿線國家國別援助行動計劃和開發合作計劃。二是出臺對外援助和開發合作相關制度規范。在《對外援助管理辦法(試行)》基礎上研究制定更高層級的《對外援助條例》，并在此基礎上完善對外援助的各項制度。制定總體戰略和項目評估工作方案和標準。制定出臺專門針對政策性金融、開發性金融的法律法規，健全海外投資保險法律規范和制度條例。三是根據“一帶一路”建設形勢的變化和執行層面對新出現問題的反饋，適時修訂國際發展合作總體戰略、地區指南和國別合作計劃，提出新的行動計劃。

2．構建高效、協同的國際發展合作決策管理體系

一是加快完善對外援助和開發合作決策管理機制，可將商務部牽頭的對外援助部際協調機制改造成為具有議事、決策和管理職能的國家發展合作委員會，同時新設立專職執行機構，或組建管理與執行合一的新機構。二是進一步完善對外援助和開發合作實施主體，實行資格認定機制，引入退出機制。建立合理的中標價格形成機制。試行建立成套項目在受援國“本土化”招投標機制。三是構建“一帶一路”戰略性項目識別評估標準和機制，建立“一帶一路”戰略性項目儲備庫和滾動管理機制，出臺差別化的政策支持措施。四是健全完善監督評估機制。引入第三方評估，對領導人見簽項目建立后續跟蹤和評估報告制度。五是建立健全管理機構與執行單位間常態化的信息溝通和反饋機制。

3．構建多元化、國際化的實施操作體系

一是加強機構建設，推動國際發展合作實施主體多元化，促進我國對外援助的主體由中央政府單一主體逐漸轉變為政府、企業、智庫、非政府組織等多元主體。二是加強對外援助和開發合作項目實施主體隊伍建設，培育一批國際化的項目設計、施工、監理機構。三是建立政府對非政府組織參與對外援助的支持機制，設計對非政府組織支持的項目類型和資助比例、資助方法等具體規則。四是建立政府部門、行業協會、智庫機構交流培訓機制，加強政府主管部門、行業協會、智庫機構在宏觀管理和項目實施層面交流。

4．構建“財政援助和政策性金融先導+開發性金融引導+商業投資和社會資本跟進+政策性擔保兜底”的投融資體系

一是積極開展支撐“一帶一路”建設的開發性金融體系頂層設計[13]，夯實開發性金融資金基礎，拓展發展空間。二是推動政策性金融、開發性金融、商業性金融共同為對外援助和開發合作捆綁性項目提供融資[14]，有效降低大型項目融資成本。三是加快調整我國政策性和開發性金融機構治理體制，組建混合型董事會，引入部委官員作為部委董事。四是建立高效、快捷、覆蓋面廣的開發合作項目信用保險體系。構建政策性海外投資保險(擔保)公司集團，推進政策性“信用+保險”合作。構建由政策性保險機構和商業性保險機構組成的風險防控體系，選擇適合中國的海外投資保險制度模式。

5．建立法律稅務、咨詢信息等專業服務體系和風險防控體系

加快培育支撐對外援助和開發合作的會計、稅務、工商管理、審計、法律和其他政策領域的咨詢服務體系。建立“一帶一路”沿線國家風險評價系統，盡快建立覆蓋“一帶一路”沿線的國家(地區)風險數據庫和信息平臺。構建覆蓋對外貿易、信貸和投資三大領域，涵蓋所有對外經濟金融活動的統一評估預警系統，完善重大風險防范機制。

四、對策建議

(一)明確國家戰略利益及其區域體現

聚焦“一帶一路”建設的戰略目標，根據對我國國家安全、政治外交、經濟收益、重要戰略資源供給和社會文化影響等多個維度的重要性，研究提出我國國家戰略利益以及在不同區域的具體體現，按照對我國戰略利益重要性的高低，以及在不同領域的表現程度，確定對我國戰略利益影響極大的極重要國家、有顯著影響的重要國家和一般國家。建立識別戰略性項目和一般性項目的評價標準和機制，研究確定一批戰略性開發合作項目，并根據項目特點開展配套援助。

(二)設立專職負責國際發展合作事務的獨立機構

設立中國國際發展合作署，作為專職負責對外援助和發展合作事務的獨立機構，積極與“一帶一路”沿線國家對接對外援助和開發合作項目建設需求，代表政府參與雙多邊發展合作事務，協調指導地方、企業、非政府組織、行業協會和其他社會組織有序參與對外援助和開發合作事務。負責境外國情民情調查、發現遴選項目、落實對外援助和開發合作年度計劃、組織實施項目、選派專業技術人員等。

(三)調整國際發展合作金融支持架構

以中國進出口銀行的“兩優”貸款業務和國家開發銀行支持“一帶一路”建設的項目融資業務為基礎，整合為中國國際發展合作銀行，管理我國援外的主資金池，開展戰略性項目融資。調整絲路基金目前確定的商業性投資基金定位，加大對戰略性項目的支持力度。加大對各產能合作基金、各區域投資合作基金和發展基金的整合管理、統籌聯動和投資布局引導力度，使其更好地服務于“一帶一路”建設[15]。積極引導亞投行等多邊開發性金融機構對我國戰略利益所在的國家、區域和項目進行投資。積極探索民間資本進入開發合作領域實施戰略性項目的有效途徑。

(四)擴大援外資金規模并優化援助結構和領域

適當增加對外援助預算規模，加大對“一帶一路”沿線受援國特別是戰略支點國家的援助力度，新增對外援助資金向沿線國家傾斜。以服務開發合作項目為重點，積極調整對外援助結構和領域，逐漸加大援助支持公用設施建設和社會民生項目的比重，逐步把援助重點轉向國情調查、戰略規劃、先進適用技術示范、能力建設和人力資本開發等領域。支持非政府組織和民營企業積極參與國際發展合作，實施更多“草根項目”。

(五)加強駐外發展合作機構職能和人才隊伍建設

加強現有駐外機構職能建設，在“一帶一路”建設重點國家協商增派發展合作參贊。推動我國國際發展合作機構向重點區域和重點國家設立派出機構，增加駐外人員，設立項目管理團隊。探索建立適應“一帶一路”建設需要的外事管理制度，放寬對國有企業、事業單位人員因公出國的證照管理，出臺鼓勵非政府組織、志愿者、技術人員圍繞“一帶一路”重點項目在境外開展相關工作的政策。培養一批精通“一帶一路”沿線國家法律、會計審計、金融和商業規則的人才隊伍。支持本土國際化商務中介機構發展，減輕對國際中介機構的依賴。

(六)豐富和創新國際發展合作方式

積極參與有關國際組織實施的援助項目，探索通過國際組織或多邊機制對有關國家的敏感項目進行援助。在二十國集團、亞太經合組織、上海合作組織、金磚國家、中國-東盟“10+1”等框架下構建三方和多邊合作機制，共同開發中亞、中東歐、南亞和東南亞等市場。推動在區域全面經濟伙伴關系協定、亞太自貿區等協議下加大促貿援助力度和構建跨國生產網絡的技術援助力度。

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