財政支農資金整合效果評價研究

李田甜+吳平

[提要] 由于當前我國政府財政支農資金投入不足、結構不合理、資金使用效率低等問題，對財政支農資金進行整合和對整合效果進行評價很有必要。本文通過建立財政支農資金整合效果評價指標體系，以四川省武勝縣為研究對象，提出縣級財政支農資金進行有效整合的建議。

關鍵詞：財政支農;資金整合;效果評價

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年1月5日

關于財政支持農業發展的研究，主要圍繞在財政支農支出對農業經濟增長和農民收入增加的影響方面，黃季焜和Rozelle（1998）通過實證分析得出，財政農業科技投入對農業經濟增長的促進效果較慢，但其作用具有持久性。關于我國財政支農規模不足的問題，很多專家學者都運用了不同的指標與方法來進行比較和分析。其中，黃小舟（2005）用投資比較率作為衡量標準;郭忠孝（2008）以遼寧省為例，運用內生經濟增長理論和邊際理論論證了最優財政支農規模的存在。

我國關于績效評價的研究起步較晚，進入21世紀以來，國內關于財政支農支出績效評價的實證研究開始增多，大部分財政支農績效評價主要使用的研究方法有以下三種：（1）通過構建計量經濟模型實證檢驗財政支農支出對農業生產、農民收入、農村消費等產生的效益。例如，朱晨（2001）對江蘇省、黃小舟（2010）對全國、王永霞（2010）對重慶市、余凌（2013）對湖北省財政支農支出綜合績效進行評價時都用了這種方法。（2）運用DEA模型對財政支農支出效率進行評價。例如，李祥云、陳建偉（2010）運用DEA二次相對效益模型對全國財政農業支出績效進行了評估，黃慶華等（2013）運用DEA二次相對效益模型對貴州省財政支農績效進行評價。（3）運用層次分析法、指數法等構建績效評價指標體系對財政支農支出績效進行評價。例如，王淑慧等（2010）從業務層面、公眾層面、財務層面和改進層面四個維度;朱艷蘋（2013）從受益對象、財務、管理流程、可持續性影響四個維度;李化鋒（2013）從管理、完成、產出和效益等四個方面構建指標體系對財政支農項目績效進行了測評。

一、財政支農資金整合的含義

財政支農指國家財政為扶持“三農”而向其投入財政資金的一種政府投資行為;而財政支農資金是財政支農的物質手段。所謂扶貧資金統籌整合，則是指政府扶貧相關部門或相關主體按照既定的資金統籌整合原則，以實現最大化的脫貧成效為目的。我們可以這樣界定財政資金整合，就是以地方和產業發展為平臺，將中央、省、地市財政部門預算安排下撥的支農資金與地方財政部門資金、農口部門安排的支農資金集中起來，捆綁使用，集中財力辦大事。

二、財政支農資金整合的必要性

（一）我國財政支農中資金投入不足。我國財政支農支出占總財政支出的比例，在緩慢上升中也偶有回落，大體上呈現出了兩次起伏。但是，規模總量及財政農業投入占財政支出的比例仍然偏小。2014年國家財政支農14，002億元，占總財政支出的9.23%，這遠低于發達國家15%～30%的農業投入比例，也低于我國1978年14%的支農比例。從農業支出占GDP比重來看，2008～2014年比例基本不足10%，可見政府對財政支農的總量是低水平的。

（二）我國財政支農資金使用結構不合理。（1）財政資金用于生產部門比重小，用于農業行政部門管理費用比重大。四川省財政廳于2011年就下達關于印發《四川省民辦公助財政支農專項資金財務管理暫行辦法》的通知，2015年武勝縣財政支農資金總額為53，590萬元，其中縣級農業單位的事業費為3，465萬元，這可能是由于機構重疊、管理制度不健全等一系列原因造成的;（2）財政支農重點不突出，農民直接受益不明顯。在財政資金明顯不足的條件下，沒有把農村基礎設施尤其是農民可以直接受益的中小型基礎設施作為重點，對農業科技投入的比重也仍然偏小;（3）財政支農流通環節多與生產環節，間接投入多余直接投入。2000～2015年國家財政支農和農業總產值，除2005年和2007年外，我國其余年份彈性系數都小于1，表明國家財政支農資金不能充分拉動農業總產值的增長。

（三）我國財政支農相關法規體制不健全，管理制度有待優化。在政策實施中，由于規范具體操作性較差，懲處力度小，支農資金管理仍面臨一系列問題。第一，支農資金立項不規范，分配權責不清。當前，我國實施自下而上的項目審批制度，資金項目僅憑主管部門意見來確定最終結果，容易出現“面子項目”等現象;第二，支農資金監管乏力，擠占挪用現象嚴重，財政支農效果不明顯。財政資金在層層下撥過程中，經常會發生資金截留、拖延現象，影響了財政支農效果;第三，資金支農效率低下。當前我國財政農業投入渠道較多，支農板塊共有24個，農業財政支出部門分割嚴重，導致了支農資金投入缺規劃、無重點。

三、財政支農資金整合效果評價實證分析——以廣安市武勝縣為例

（一）評價指標及權重的確定。財政支農資金整合效果評價可以從集中程度、到位程度、完整程度、協整程度和覆蓋程度5個既相互促進又彼此制約的要素以及10個指標反映，根據層次分析法（AHP）確定指標權重，并得出如表3的指標體系。該權重設置滿足一致性檢驗，符合指標設置標準。

（二）評分標準區間的界定。評分標準區間界定如下：綜合得分≤50，整合效果不佳;綜合分數在50～59，整合效果一般;綜合分數在60～69，資金整合效果較好;綜合分數≥70，整合取得很好績效。

（三）根據獲得的數據計算得分endprint

1、進行指標計算。項目投資到位率X1=100%，集中系數X2=38.26，地理集中系數X3=70.71%，損耗缺口系數X4=6.47%，項目達標比例X5=100%，協整系數X6=0.2%，聯系系數X7=72.68%，整合商X8=2.64%。（表1、表2、表3）

2、計算財政支農資金整合效果綜合得分。到位程度20分，集中程度12.5分，完整程度15.45分，協調程度15分，整合程度18分，綜合得分為80.95。根據上述分析，匯出雷達結果如圖1所示。（圖1）

根據計算結果得出，武勝縣財政支農資金整合得分為80.95分，屬于效果較好地區。該縣財政支農資金被捆綁起來，集中發揮作用，到位度和整合度的高得分，表明武勝縣資金整合確實取得成績。在看到績效的同時，潛在的問題也不容忽視，例如協調度和完整度均未達到理想，這是因為財政支農資金的損耗缺口較大;另外，項目資金的分散嚴重制約資金整合效果。從最低分的集中度來看，這一項指標取決于資金投入結構和使用方式，資金集中程度不高，當然難以取得最佳整合效果。

四、政策建議

（一）中央要加大財政支農力度。資金數量的有限是支農資金得不到有效整合的一個限制性因素，有限的資金“撒胡椒面”，當然會難以撒勻。所以，中央應當加大支農力度。在保證支農資金總量增加的同時，還必須做到支農支出占財政支出的比重也同樣呈遞增趨勢。支農資金的整合是以縣為單位，而縣級財政力量較為薄弱，因而中央必須承擔提供支農資金的主要責任，以確保有資金可以整合。

（二）調動以縣為主整合支農資金的積極性。現行農業項目是在資金額度一定的情況下，由區縣申報，國家和省市按照規定的投向進行統籌。這種方式的最大弊端在于，區縣急于解決的一些實際問題由于受上級規定的限制而無法實施，區縣一級幾乎沒有安排項目的主動權。但是，國家卻要求支農資金整合以縣為單位，這必然造成中央與地方投資管理銜接上的混亂。因此，建議采取區縣按照各自實際編制統一建設規劃，經省一級批準后，以年度計劃的方式組織實施。

（三）選準優勢主導產業。支農資金整合不應是將各種渠道的資金簡單歸并，而是要通過整合明確支農資金的重點投向，提高資金的使用效益。因此，建議各地方政府應根據本地實際情況，慎重選擇重點發展的產業。產業選擇不宜分散，應選擇一個有廣泛群眾基礎，輻射帶動力強的產業作為主導產業，以此為主線，綜合推進各項建設。在具體產業選擇上，應優先投入義務教育、交通、水利、醫療衛生等農村最基本的公共產品供給領域，集中投向農村基礎設施建設和農村公益事業發展。

（四）完善支農資金整合協調工作機制。由于各部門支農決策過程中的“合成謬誤”，使其工作難以形成合力，資金到位率差、形不成整體效應等問題漸漸浮出水面。成立城鄉統籌委員會，專門負責協調各涉農部門日常工作，明確各部門職能，避免部門之間職能重疊，建立起部門間溝通協調和信息共享機制，努力形成支農資金整合工作合力。因此，對財政支農資金進行有效整合，要在明確支農資金整合范圍的基礎上，在充分發揮支農資金整合領導小組及聯席會議制度作用的同時，建立涉農資金統籌安排的決策制度，對支農項目實行相對集中管理，避免重復投資和分散投資，降低管理成本，提高資金效益。

主要參考文獻：

[1]Huang.J.，Rozelle S.Market Development and Food Consumption in Rural China[J].China Economic Review，1998.9.

[2]黃小舟.財政支農金與農民收入關系分析[J].理論月刊，2005.3.

[3]郭忠孝.財政支農支出的經濟效率研究[D].長春：沈陽農業大學，2008.

[4]朱晨.江蘇省財政支農支出績效評價——基于效率和公平市價[D].南京：南京財經大學，2011.

[5]王永霞.重慶市財政支農資金效率問題及對策研究[D].重慶：重慶大學，2010.

[6]黃小舟.財政支農支出績效研究[D].武漢：華中農業大學，2010.

[7]余凌.公共財政農業投入績效研究——湖北省為例[J].學習與實踐，2013.4.endprint