鄉村振興視閾下蘇北推進新型城鎮化的路徑及對策研究

丁浩

摘?要：城鎮化是現代經濟增長的強大推動力，推進新型城鎮化是實現我國現代化進程的必由之路;實施鄉村振興戰略，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務。本文基于鄉村振興視閾，系統闡述了蘇北推進新型城鎮化的意義及成就，深入分析了蘇北城鎮化發展中存在的問題，基于蘇北實際域情提出了推進蘇北新型城鎮化的路徑和對策，以期推動蘇北新型城鎮化的發展，加快建設“強富美高”新江蘇。

關鍵詞：鄉村振興;蘇北;新型城鎮化

中圖分類號：F127??????文獻標識碼：A??????文章編號：1008-4428（2018）12-0075-03

一、 引言

“堅持走中國特色新型城鎮化道路”是黨的十八屆三中全會中明確提出的指導思想，也是實現我國現代化進程的必由之路，《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》進一步明確了推進新型城鎮化的指導思想、主要目標、基本原則和重點任務，對我國推進新型城鎮化進行了具體部署。黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，實施鄉村振興戰略是解決新時代我國社會主要矛盾、實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求。2018年中央一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》和《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，從頂層設計到精細入微，對實施鄉村振興戰略進行了全面部署。鄉村振興和新型城鎮化之間存在緊密的聯系，一方面，目前鄉村振興面臨的突出問題是農業農村基礎差、底子薄、發展滯后，解決該問題的不二選擇是發展農業農村現代化，這必然要求大量農業人口有序向城鎮轉移，而這又是新型城鎮化的核心內容。從此意義上說如沒有新型城鎮化的持續推進就不可能有農業農村的現代化，也就不可能實現鄉村的全面振興。另一方面，鄉村振興又是新型城鎮化順利推進的重要依托和保障，沒有鄉村振興，就沒有農村農業現代化，就不可能順利推進新型城鎮化。因此，應立足于實際，全面貫徹落實鄉村振興戰略，以鄉村振興促進新型城鎮化，以新型城鎮化帶動鄉村振興，實現鄉村振興和新型城鎮化的良性互動和深度融合發展。

建設“強富美高”新江蘇是習近平總書記對江蘇發展的總定位，江蘇省分為蘇北、蘇中、蘇南三大地域且發展極不平衡，其中蘇北地區主要包括徐州、淮安、鹽城、連云港、宿遷五地市及其所轄的縣市所組成的區域范疇，面積約占江蘇省的50%以上，戶籍人口占全省45%以上。由于社會歷史等多方面原因，蘇北地區一直都是江蘇社會經濟發展的洼地，是建設“強富美高”新江蘇的薄弱地區和難點所在，同時也是潛力地區和重點所在。因此，在鄉村振興戰略視閾下研究蘇北推進新型城鎮化的路徑和對策，對于探尋切合蘇北實際域情，彰顯蘇北特色的新型城鎮化發展路徑及相應促進之策，激活新型城鎮化的強大引擎，帶動蘇北鄉村全面振興，實現蘇北經濟高質量發展，加快建設“強富美高”新江蘇和促進江蘇區域協調發展等具有重大現實意義和深遠歷史意義。

二、 蘇北城鎮化發展的現狀

改革開放以來，蘇北城鎮化水平穩步快速提升，先后呈現出農村經濟體制改革和鄉鎮企業蓬勃興起帶動小城鎮繁榮，各級各類開發園區建設推動中心城市和縣（市）城鎮發展，以及新農村建設和科學發展引領城鄉一體化進程等鮮明特點，尤其是江蘇省“十二五”時期實施的城鄉發展一體化戰略，把沿海城鎮軸和沿東隴海城鎮軸、徐州都市圈和淮安增長極分別列入江蘇省“一帶兩軸、三圈一極”的城鎮體系空間結構進行規劃建設，蘇北城鎮化明顯加速，城鎮發展空間不斷實現優化，當前已進入以提升質量為主的發展新階段。

（一）城鎮化發展迅速，區域差異趨向收斂

進入21世紀以來，隨著蘇北地區經濟的快速發展和工業化推進速度的不斷提升，蘇北城市化進程不斷加快。2009年，蘇北城鎮化率僅為44.8%，至2017年末蘇北城鎮化率已達61.6%，高出全國平均水平近3.1個百分點，相對2009年提升了16.8個百分點。根據美國城市地理學家雷·諾瑟姆的城鎮化三階段理論模型，蘇北正處于城市化加速發展階段。蘇北與全省、蘇中和蘇南地區間的差距不斷縮小，區域差異不斷收斂。2009年，蘇中、蘇南和全省城鎮化率分別為52.3%、67.9%和55%，2017年末城鎮化率分別為65.7%、75.3%和68.8%。2009年蘇北城鎮化率與其差距分別為 7.5、23.1、10.2個百分點，到了2017年差距分別降低到了 3.1、12.7、6.2個百分點，分別收斂了4.4、10.4、4個百分點。蘇北與蘇中、蘇南、全省城鎮化率差距不斷縮小，這表明近十年蘇北城鎮化進程相對于蘇中、蘇南較為快速。蘇北目前基本形成了以大型區域性中心城市為龍頭、中等城市為骨干、重點中心鎮和特色小城鎮為基礎的新型城鎮等級體系，城鎮發展模式也初步呈現多元化趨勢。

（二）綜合實力不斷提升，經濟結構持續優化

2016年，蘇北GDP完成18160.2億元，人均GDP達到60225元，分別為2009年的2.52倍、2.53倍，公共財政預算收入1696.3億元，是2009年的3.14倍。主要經濟指標增幅持續高于全國全省平均水平，部分指標增幅位居全省前列，經濟增長質量不斷提高。三次產業結構由2009年的14.8∶49.1∶36.1調整為2016年的10.9∶44.2∶44.9，第三產業提高了3.9個百分點，第三產業比重明顯提高，產業結構調整成效顯著。

（三）城鄉居民生活水平不斷提高，社會文明程度日益提升

蘇北城鄉居民收入水平不斷提高，2016年，蘇北城鎮常住居民人均可支配收入28515元，比2009（14101元）年增長57.2%，城鎮居民人均消費支出17163元，是2009年（9355元）的1.83倍;農民人均生活消費支出10929元，是2009年（4474元）的2.44倍;2016年蘇北城鎮恩格爾系數為31.4%，較2009年（36.6%）下降5.2個百分點;2016年蘇北農村恩格爾系數為32.3%，較2009年（40.0%）下降7.7個百分點，居民富裕程度不斷提高。棚戶區改造和保障性安居工程建設大力推進，如徐州市建設了幸福家園示范小區50多個，省三星級康居鄉村60多個。

（四）城鄉基礎設施建設扎實推進，公共服務水平顯著提升

基礎設施既是城鎮化發展的前提，同時也是發揮城鎮功能的物質保障。近年來，隨著“一帶一路”“江蘇沿海地區發展規劃”和“東隴海地區國家主體功能區規劃”等國家戰略以及“振興蘇北”、省新一輪鐵路建設、“振興老工業基地”“蘇北計劃”“蘇北中心城市建設”“徐州都市圈”“東隴海產業帶”“城鄉發展一體化綜合配套改革”等省級戰略的實施，蘇北地區交通能源等基礎設施建設投入不斷增加，城鄉基礎設施建設穩步推進。截至2016年底，蘇北等級公路里程達69434千米，高速公路達1855千米。醫療、教育、就業和住房等社會保障支出逐年增長，社會養老保險和社會醫療保險參保率保持在95%以上;農村低收入人口整體實現4000元脫貧目標，城鎮登記失業率保持在3%以下，城鎮職工基本醫療保險、新型農村社會養老保險覆蓋面均在95%以上，村莊環境整治成效明顯，生產生活條件明顯改善。

三、 蘇北城鎮化發展中存在的問題

盡管蘇北城鎮化建設取得很大成績，但是也存在諸多必須高度重視并要著力解決的矛盾和問題。

（一）城鎮化水平不高，地區發展不平衡

2017年末，盡管蘇北城鎮化率已提升到61.6%，但和蘇南相比仍存在較大差距，目前，蘇北仍處于城市化快速發展的中期階段，而蘇南城鎮化率超過70%，已經進入城鎮化高級階段。蘇北城鎮化率最低的宿遷為58.5%，蘇南城鎮化率最高的南京為82.29%，兩者差距約為24%。按照江蘇省城鎮化發展規劃，至2020年江蘇省城鎮化率將達到72%，為此蘇北必須保持每年約2%以上的城鎮化率增幅。蘇北地區內城鎮化發展不平衡，2017年，蘇北地區鹽城城鎮化率為 62.9%，徐州城鎮化率為63.8%，連云港城鎮化率為61.7%，淮安城鎮化率為61.3%，宿遷城鎮化率為58.5%，城鎮化率最高的徐州和最低的宿遷兩者相差高達5.3個百分點。

（二）體制機制障礙凸顯，城鎮化質量不高

城鎮化是勞動、資本、土地等生產要素在一定制度下不斷流動重組的結果。目前的戶籍制度、土地制度、教育制度、社會保障制度等一系列體制機制弊端阻礙了生產要素的自由流動，嚴重制約蘇北新型城鎮化的發展，導致蘇北城鎮化質量不高。城鎮化質量不高主要表現在戶籍城鎮人口比重較低、外來人口與本市人口收入差異較大、農民工子女與城鎮學生受教育權利不平等、半城市化問題比較突出、公共資源配置不合理等諸多方面。根據我國2013年《中國城鎮化質量綜合評價報告》，蘇南城鎮化質量明顯高于蘇北，從公布的排名結果看，除鎮江位列全國36名外，其余4市均位列前15名，其中蘇州高居第9位。蘇北五市中，排名最靠前的淮安也僅是55名，徐州75名、鹽城90名、宿遷91名、連云港146名。

（三）中心城市功能不完善，產業支撐相對較弱

2016年，蘇北5市中，僅徐州GDP突破5000億元，為5808.52億元，與蘇南的常州市大體相當。此外，鹽城約為4576億元，淮安約為3048億元，連云港、宿遷二市均沒有超過2500億元，體量僅相當于蘇南一些縣級市的GDP。偏小的經濟體量導致這些中心城市首位度還不夠高，綜合功能還不夠完善，城市發展水平和吸納集聚力相對偏弱，區域輻射和帶動作用還不夠強。同時，縣城和小城鎮整體發展水平有限，中小城鎮層次不高，就地城鎮化動力弱化。另一方面，蘇北和蘇南相比，產業支撐相對還較弱，產城一體化程度較低，工業化與城鎮化良性循環和高效互動格局還尚未形成，這必然導致勞動力吸納能力較弱，農民市民化嚴重滯后，進而阻礙了蘇北新型城鎮化發展。

（四）城鄉發展不同步，農村發展嚴重滯后

長期以來，蘇北城鎮化發展仍以“城鄉割裂、城鄉二元”的傳統模式為主導，城鎮化過程未能有效帶動農業和農村現代化。在計劃體制下，政府通過工農產品價格剪刀差將農民收入吸附到城市，用于城市與工業發展。實行市場經濟體制后，政府又通過農村和土地價格剪刀差將農民的土地收入的絕大部分轉移到城市，用于城市與工業發展。現行的戶籍制度、社會保障與教育制度等都明顯向城市傾斜，又進一步加劇了城鄉差異。蘇北地區城鄉二元結構問題十分突出，城鄉居民可支配收入差距較大，2016年達13413元，農民收入約為城鎮居民收入的1/2;農民持續增收的長效機制尚待完善，城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置仍存在制度性障礙，蘇北農村發展滯后已成為江蘇建成小康社會和建設“強富美高”新江蘇的“短板”。

四、 鄉村振興視閾下推進蘇北新型城鎮化的路徑和對策

總體來看，改革開放以來的經濟持續快速增長，工業化城鎮化互動發展的實踐與探索為蘇北推進新型城鎮化奠定了堅實基礎，積累了豐富經驗。隨著國家新型城鎮化、長三角發展一體化、長江中國經濟新支撐帶等重大戰略的實施，蘇北推進新型城鎮化面臨著良好的發展機遇和廣闊空間。目前，我國經濟處于新常態，江蘇將進入“邁上新臺階、建設新江蘇”取得突破性進展的重要歷史階段，蘇北城鎮化將進入以提升質量為主的快速發展新時期。特定的內外部發展條件和環境，決定蘇北推進新型城鎮化必然要以深化體制機制改革根本動力、以有序推進農民市民化為首要任務、以產業轉型升級為重要支撐、以優化城鄉空間布局形態為基本方向、以促進城鄉可持續發展為基本要求，植根于蘇北區域資源稟賦的土壤和基礎，根據蘇北自然區位、資源稟賦、歷史文化傳承等要素特點，把握新趨勢，探索具有蘇北區域特色的新型城鎮化發展道路。

（一）科學制定城鎮發展規劃，構筑蘇北新型城鎮體系

城鎮發展規劃是城鎮建設和發展的藍圖，是推進城鎮化有序發展的重要前提和保障。蘇北各市要盡快與國家、省新型城鎮化與城鄉發展一體化規劃對接，確定各城鎮發展的增長邊界，切實構建以大城市（中心城市）為龍頭、以縣城小城市為骨干、以重點中心鎮和特色小城鎮為基礎，大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮體系。首先，大力發展中心城市。積極建設徐州、連云港、淮安、鹽城和宿遷蘇北五個中心城市，加快提升其城市首位度和城市綜合服務功能，進一步增強其中心城市的凝聚力和影響力，充分發揮其對蘇北城鎮化發展的帶動和引領作用。其次，高度提升發展小城鎮的戰略地位。小城鎮是城市與農村互相聯系的重要節點和橋梁，在推動新型城鎮化、轉移農村剩余勞動力等方面的地位舉足輕重，也是實現鄉村振興的最有力的突破口。蘇北地區現有小城鎮525個，小城鎮數量多，發展水平不高且發展不平衡，具有巨大的發展潛力和空間。根據蘇北實際，高度提升發展小城鎮的戰略地位，努力創建一批工業強鎮、區域重鎮、商貿旅游名鎮，打造一批商貿物流、休閑旅游、科技教育、民俗文化傳承等多元特色小鎮，使之成為吸引農民的“點”、聚集產業的“結”、區域發展的“極”、鄉村振興的“綱”，充分發揮小城鎮連接城市和農村的紐帶作用和促進鄉村振興的輻射帶動作用，推動農村產業發展與新型城鎮化相結合，以實現農民就地城鎮化。

（二）實施鄉村振興戰略，夯實蘇北新型城鎮化發展基礎

鄉村是蘇北農業、田園生態、傳統文化的重要載體和人口蓄水池。沒有蘇北鄉村的振興，就沒有蘇北農村農業現代化，就不可能順利推進蘇北新型城鎮化。應立足于蘇北農村發展的實際，全面貫徹落實鄉村振興戰略，以鄉村振興促進新型城鎮化，以新型城鎮化帶動鄉村振興，實現鄉村振興和新型城鎮化的良性互動和深度融合發展。首先，要以完善利益聯結機制為核心，以制度、技術和商業模式創新為動力，推進農村一、二、三產業交叉融合，加快發展根植于農業農村、由當地農民主辦、彰顯地域特色和鄉村價值的產業體系，推動鄉村產業全面振興。其次，要以推進新型城鎮化為抓手，堅持以城帶鄉，城鄉統籌，大力推進基礎設施向農村延伸，公共服務向農村覆蓋，逐步實現城鄉居民基本權益平等化，基本公共服務均等化，生產要素配置合理化，不斷提高城鄉發展一體化水平，促進農村居民城市融入。第三，通過加大農村基礎設施改造、村莊美化、村民教育以及宅基地活用、產業發展等途徑，深入發掘農業農村的生態涵養、休閑觀光、文化體驗、健康養老等多種功能和多重價值，培育農業農村新產業新業態，打造農村產業融合發展新載體新模式，推動鄉村資源全域化整合、多元化增值，推動鄉村經濟發展和社會轉型，提升鄉村價值，實現鄉村振興。第四，不斷優化鄉村營商環境，加大農村基礎設施和公用事業領域開放力度，吸引社會資本參與鄉村振興。

（三）優化蘇北產業結構，構建產城融合新格局

產業發展是新型城鎮化的根本支撐。蘇北推進新型城鎮化必須依托蘇北資源稟賦和產業基礎，堅持新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化和綠色化“五化”同步發展，推動戰略性新興產業跨越發展、傳統產業轉型發展、服務業加速發展和農業提檔發展，形成以現代農業為基礎、先進制造業為主體、現代服務業為支撐的產業協調發展新格局，建立現代農業、現代制造業、現代服務業和高新技術產業之間的產業關聯，促進產城融合互動發展，為推進新型城鎮化提供強力支撐和永續動力。第一，大力發展現代農業。蘇北應充分發揮其區域優勢和特色，從蘇北是江蘇主要商品糧、優質棉基地和農副產品重點生產基地這一實際出發，按照高產、優質、高效、生態、安全的要求完善農業產業布局，轉變農業發展方式，推進農業結構戰略性調整，打造具有蘇北地域特色的現代農業產業體系，創建特色鮮明、優勢集聚、市場競爭力強的特色農產品優勢區和特色農業產業集群，加快形成以區域公用品牌、企業品牌、大宗農產品品牌、特色農產品品牌為核心的農業品牌格局。依托現代農業產業園、農業科技園區、農產品加工園、農村產業融合發展示范園等，打造農村產業融合發展的平臺載體，促進農業內部融合、延伸農業產業鏈、拓展農業多種功能、發展農業新型業態等多模式融合發展。第二，加快提升傳統產業。加大改造提升傳統產業力度，推動產業鏈向兩頭延伸、價值鏈向高端攀升，提升傳統產業對城鎮化的支撐能力。例如徐州要著力推動工程機械主機、關鍵零部件等高端化發展，進一步鞏固中國工程機械之都地位，打造成具有國際競爭力的工程機械和專業車輛制造基地。第三，積極發展戰略性新興產業。堅持高端引領，培育發展新能源、新材料、高端裝備制造、生物技術和新醫藥、物聯網等高新技術產業和戰略性新興產業，推進人才、技術、資本等生產要素向戰略性新興產業集聚，全力打造新興產業集群，促進戰略性新興產業跨越式發展，搶占新興產業發展的制高點，打造一批新的經濟增長點。第四，全面發展現代服務業。重點發展科技服務、現代金融、現代物流、商務服務、物聯網服務、云計算服務、電子商務、軟件和服務外包等現代服務業，積極構建以服務經濟為主體的現代服務業體系，建設一批特色鮮明的現代服務業集聚區，推進商務服務業專業化、特色化、集群化發展，實現產城深度互動融合發展。

（四）深化機制體制創新，打造蘇北新型城鎮化發展新引擎

要推進蘇北新型城鎮化的健康發展，就必須統籌推進體制機制改革和創新，建立符合新型城鎮化發展的體制機制，以改革的紅利釋放發展的動力和潛力。核心是變革戶籍制度與土地管理制度。第一，改革戶籍制度。戶籍制度上粘附的過多福利固化城鄉利益區隔，其改革的難點就是如何把粘附在戶籍上的福利功能從戶籍制度中剝離出來，還原戶籍的人口登記管理功能。為此應全面實施外來人口居住證制度，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口有序實現市民化;按照大城市適度放開、中小城市基本放開、小城鎮全面放開的要求，全面放開建制鎮和小城市落戶限制。第二，改革土地管理制度。在我國，農村土地不僅具有生產要素功能，還承擔著重要的保障功能，改革的難點是如何剝離依附在土地上的保障功能，核心是如何解決農業轉移人口市民化后的社保、住房等問題。為此，改革傳統的土地集體所有制，以土地股份合作制這種新型集體所有制予以替代，推動資源變資產、資金變股金、農民變股東;推進承包地“三權”分置改革，使承包權變成真正的用益物權，可轉讓、抵押、繼承等，農業轉移人口市民化后可不放棄土地相關權益，通過承包地出租或入股等形式將其所獲收益用于解決社保問題;推進宅基地“三權”分置改革，保障農民宅基地的資格權和房屋財產權，使其可轉讓與繼承，允許農民宅基地指標在蘇北區域范圍內隨農民工的流動而流動，進城落戶農民可通過宅基地資格權或使用權轉讓獲得收益來解決城鎮住房所需的資金問題;探索具體用地項目公共利益認定機制，完善征地補償標準，建立被征地農民長遠生計的多元保障機制。第三，實現城鄉公共服務均等化。積極適應蘇北新型城鎮化發展需要，圍繞服務人的需求，促進人的全面發展，創新公共服務模式，增加公共服務供給，均衡配置公共資源，實現城鄉公共服務均等化。

（五）構建徐州都市圈，培育蘇北經濟新增長極

徐州都市圈作為江蘇三大都市圈之一，是21世紀初江蘇省為促進蘇北城鎮化發展而做出的戰略規劃，其中徐州憑借其所處重要地理位置和綜合經濟實力，成為徐州都市圈的中心城市。構建徐州都市圈，有利于促進蘇北區域間和城市間在功能建設、基礎設施、環境保護等方面的協調和協作，充分發揮徐州交通樞紐、物流、金融等方面功能，充分發揮徐州都市圈的聚集功能、擴散效應和輻射帶動作用，實現資源優化配置，推動蘇北新型城鎮化集約高效發展。同時將連云港、淮安、鹽城和宿遷作為蘇北區域發展增長極進行培育，集中力量建設連云港、鹽城沿海中心城市，連云港市位于“一帶一路”交匯點，西聯“絲綢之路經濟帶”，東接“21世紀新海上絲綢之路經濟帶”，應高起點定位發展目標，強勢推進連云港港口建設與區域經濟發展，使之成為“一帶一路”經濟帶的重要地標。加大沿海開發力度，提升沿海地區發展水平，發揮沿海增長極的“極化效應”與“擴散效應”。凝心聚力地推進宿遷、淮安的城市化進程，形成以沿海港口為牽引，以蘇北中心城市為中心，輻射沿海與蘇北腹地的互動發展空間格局，在更大范圍和更高層次上引領蘇北城鎮化發展。

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