瀘縣宅基地改革試點解讀

車文斌

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是深化農(nóng)村改革，有效盤活“沉睡”資產(chǎn)，激活農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展資金而繞不開的一道坎。作為2015年以來，國家首批33個農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的試點縣之一，四川省瀘縣走過了一段“摸著石頭過河”的艱辛歷程，而探索宅基地入市路徑，正是其試點需要破解的難題。

如今，經(jīng)過兩年多來的探索，瀘縣試點已初見成效。2017年12月16—17日，全國“深化農(nóng)村土地改革實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”研討會在瀘縣召開，來自全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會、農(nóng)業(yè)部、國土資源部、住建部、清華大學、中國社科院、四川大學等單位的代表，基于瀘縣試點樣本，重點對農(nóng)村宅基地制度改革展開探討。

宅基地為什么要入市

作為首批試點縣，瀘縣擔起的重任是探索宅基地入市。

宅基地為什么要入市？有沒有必要入市？這些命題都是全新的。首先，全縣對農(nóng)村宅基地進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計，摸清宅基地家底。

2015年，瀘縣109萬總?cè)丝冢?3萬是農(nóng)村人口，占比接近90%，農(nóng)村宅基地總面積超過24萬畝，戶均占地400多平方米，遠遠超過規(guī)定面積。同時，作為川南農(nóng)村一個較為偏遠的縣，“空心村”問題十分突出，隨處可見破舊的老宅，土地缺少規(guī)劃，管理粗放，導致土地的大量浪費和閑置。依照我國現(xiàn)行法律法規(guī)，宅基地應當一戶一宅。經(jīng)過摸底，共有4萬多宗閑置宅基地，面積3.23萬畝，其中一戶多宅22000余戶，面積1.81萬畝，相當于三個行政村耕地面積的總和。

一方面，務工潮形成的“空心村”問題導致農(nóng)村在退化，農(nóng)房在破敗，人氣在減弱。另一方面，隨著城市化取得極大發(fā)展之后，農(nóng)村發(fā)展不足的短板急需彌補，需要大量的資金，如何盤活“沉睡”資產(chǎn)就成了亟待破解的難題。

瀘縣首先向“一戶多宅”開刀。瀘縣制定了農(nóng)村宅基地有償退出管理暫行辦法和農(nóng)村宅基地有償退出房屋拆遷補償安置指導意見，實行“法定無償、節(jié)約有獎、超占有償、退出補償”和“規(guī)劃引領、總量管控、有償調(diào)劑、村民自治”。

村民們騰退宅基地后，需要一大筆補償金。這筆補償金從何而來？按照瀘縣3.23萬畝閑置宅基地全部騰退計算，補償金就需要約50億元資金，單純依靠財政投入，地方政府顯然無力承擔。因而，宅基地入市便成為必然選擇，既可盤活“沉睡”資產(chǎn)，又可引入活水，解決宅基地騰退的補償金，還會帶來鄉(xiāng)村振興所急需的大量資金。

宅基地入市，瀘縣怎么做

2017年12月28日至29日召開的中央農(nóng)村工作會議，就深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作了部署，尤其提出必須大力推進體制機制創(chuàng)新，強化鄉(xiāng)村振興制度性供給，“激活主體、激活要素、激活市場”。而瀘縣的試點，探索的正是宅基地相關的機制創(chuàng)新等問題，尤其是在“激活”二字上下功夫。

瀘縣按“退宅騰地-拆舊復耕-土地入市”的鏈條，一步一步穩(wěn)妥地推進試點。

退宅騰地最難。瀘縣國土資源局副局長熊健說：“要讓農(nóng)民把房子和地退出來，真是比登天還難?！睘o縣按讓多占地者付出成本，對少占地者給予補償?shù)霓k法，無論是一宅還是多宅，退出后政府都會按照相應標準給予補貼，最高每平方米補償450元。如今，田壩村已有57戶“一戶多宅”的農(nóng)戶自愿退出宅基地，領取了補償金共計74.91萬元。目前，全縣消除一戶多宅6500余戶，騰退一戶一宅空閑宅基地1200余戶，拆除違法占地800余戶，新增耕地6300余畝。

拆舊復耕環(huán)節(jié)，瀘縣的探索也可圈可點。

退出宅基地的農(nóng)民可以在瀘縣范圍內(nèi)自由選擇居住地。瀘縣規(guī)劃新建一批聚集點、社區(qū)，將水、電、路、氣、通訊等基礎設施建好，提供給退出戶。2016年，全縣新改擴建新村聚居點35個，建成幸福美麗新村50個。

瀘縣規(guī)定，宅基地退出后必須復耕。配合土地整治，農(nóng)田連片質(zhì)量提高，為規(guī)?；?jīng)營打下基礎。目前，僅田壩村已建成國家級高產(chǎn)示范田2000畝，發(fā)展起了無花果基地、藕鰍養(yǎng)殖水產(chǎn)觀光園、三角梅種植基地等特色產(chǎn)業(yè)，逐步建成了區(qū)域特色鮮明、基礎設施完善、龍頭企業(yè)帶動、輻射效應明顯的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范園。

土地入市是激活“沉睡”資產(chǎn)的關鍵。2016年9月，瀘縣新增農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市兩項試點。瀘縣節(jié)余的宅基地指標轉(zhuǎn)化為集體建設用地入市。2017年初，4宗共83畝農(nóng)村宅基地退出節(jié)余指標成功拍賣。得勝鎮(zhèn)將40畝建設用地指標賣給了喻寺鎮(zhèn)譚壩村，總價312萬元，將建設生豬交易平臺和冷鏈物流項目。

全縣現(xiàn)有存量集體經(jīng)營性建設用地195處4100余畝，按起拍底價每畝15萬元測算，通過入市集體經(jīng)濟組織可獲得收入6億余元。222個推進改革試點的村，通過宅基地退出后的節(jié)余指標流轉(zhuǎn)，村集體平均收益超過100萬元。

瀘縣經(jīng)驗有哪些

“完善承包地‘三權(quán)分置制度，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策”，就2018年的農(nóng)村工作，中央提出了體制機制創(chuàng)新和兩個“完善”。那么，瀘縣兩年多的試點，又探索出了哪些經(jīng)驗？

瀘縣試點樣本全國研討會上，四川大學經(jīng)濟學院教授韓立達說，宅基地的改革，很有價值和必要，這對農(nóng)民和農(nóng)村發(fā)展來說，都是有好處的。國土資源部中國土地勘測規(guī)劃院研究員姚麗表示，“宅基地的改革，是當下農(nóng)村最難的一項改革。”

那么，瀘縣試點探索出了哪些經(jīng)驗？

一是始終堅持黨的領導，政府主導深化農(nóng)村改革，釋放改革紅利。試點中，瀘縣黨政高度重視，統(tǒng)一部署，制定了一整套標準。如政府統(tǒng)一收購、土地競價交易，在效益分配上，將節(jié)余土地指標收入按“1：2：2：5”比例進行科學分配，強化村集體的作用等。

二是盤活土地資源，加強土地流轉(zhuǎn)，培育產(chǎn)業(yè)龍頭。政府圍繞龍頭企業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展成立土地股份合作社、勞務合作社，通過土地規(guī)模流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)招商引資，從而有效激活各方面要素，盤活閑置資產(chǎn)。目前，全縣已成功引進四川巨星集團、瀘州新大地、劉氏泡菜等市級以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)40個，流轉(zhuǎn)土地20.3萬畝，發(fā)展龍眼產(chǎn)業(yè)基地14萬畝，蔬菜種植基地5.2萬畝，觀光農(nóng)業(yè)園區(qū)8個。endprint

三是多方下力，探索多種形式的土地經(jīng)營形式，尤其是采用項目入股的方式，實現(xiàn)強村富民。全縣按村級以財政投入形成資產(chǎn)股份量化后入股龍頭企業(yè)或?qū)I(yè)合作社，如福集鎮(zhèn)清華村2016年利用縣農(nóng)林局30萬元新技術新品種推廣項目，整合貧困戶易地搬遷集中安置基礎設施資金，入股瀘縣易農(nóng)達種養(yǎng)殖專業(yè)合作社，集中流轉(zhuǎn)土地150畝發(fā)展優(yōu)質(zhì)沙糖桔。瀘縣還在各行政村成立“村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司”，盤活集體資產(chǎn)，促進村集體和農(nóng)民增收。2016年，全縣共成立村級集體資產(chǎn)經(jīng)營管理公司251個，新增集體收入260萬元。

四是發(fā)展實體經(jīng)營，促進“三產(chǎn)融合”。結(jié)合幸福美麗新村建設、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展勢頭迅猛的特點，瀘縣在一些村集體組建農(nóng)業(yè)發(fā)展公司（專合社），興辦農(nóng)產(chǎn)品供應、市場賓館、旅游公司等實體經(jīng)濟，拓展村級集體經(jīng)濟發(fā)展空間。云錦鎮(zhèn)稻子村依托瀘州隆慶寨生態(tài)農(nóng)業(yè)有限公司建立生態(tài)食材配送中心，帶動當?shù)刎毨罕姂艟鍪?600元。

五是土地制度改革與鄉(xiāng)村綜合整治等結(jié)合，給鄉(xiāng)村振興注入新動能。如瀘縣龍橋文化生態(tài)園成功創(chuàng)建“中國美麗鄉(xiāng)村”和“全國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范點”后，借此契機，成立了“龍腦橋旅游發(fā)展公司”，園區(qū)集體經(jīng)濟年收入約40萬元。

六是機制方面大膽探索創(chuàng)新，制訂出宅基地改革的五個原則。原則一“總量管控、規(guī)劃引領”，以2016年末數(shù)據(jù)為基準，對鎮(zhèn)、村宅基地使用總量封頂固化，確保只減不增；原則二“取得無償、跨區(qū)有償”，本村申請，初次分配無償取得，縣域內(nèi)跨區(qū)域申請，以競價等方式有償取得；原則三“超占有償、節(jié)約有獎”，超占的，每年向村集體經(jīng)濟繳納有償使用費，超占100平方米及其以上的，強制拆除；原則四“退出有償、縣域調(diào)劑”，給予退出戶經(jīng)濟補償，引導退出戶到新型社區(qū)、幸福美麗新村、生態(tài)搬遷安置點、易地扶貧搬遷安置點和城鎮(zhèn)居住，宅基地退出復墾節(jié)余指標，在縣域內(nèi)競價調(diào)劑使用；原則五“層級管理、村民自治”，縣級國土部門利用宅基地管理信息平臺，實現(xiàn)網(wǎng)上批、用、管一體化，鎮(zhèn)級成立國土資源和村鎮(zhèn)建設辦公室，授權(quán)組建土地綜合執(zhí)法機構(gòu)，受權(quán)審批和監(jiān)管存量宅基地，村成立宅基地管理領導組、議事會、集體資產(chǎn)經(jīng)營管理有限責任公司等，進行自我管理。

“目前，瀘縣等試驗地區(qū)已經(jīng)在農(nóng)村宅基地的有償使用上做了一些探索，比如宅基地的有償退出等，這些做法值得肯定。”中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟研究室主任黨國英對瀘縣試點經(jīng)驗給予了肯定。

這些有益的探索和嘗試，正形成有價值的瀘縣經(jīng)驗，并將在國家戰(zhàn)略中，推動鄉(xiāng)村振興，縣域更大發(fā)展。

（圖片由瀘縣縣委宣傳部提供）endprint