科技社團(tuán)參與社會治理的體制機(jī)制研究

李雙榮　郗永勤

[摘 要]當(dāng)前，我國各項領(lǐng)域改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，改革的全面深化便是要不斷完善和發(fā)展中國特色社會主義、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在此時代背景下，科技社團(tuán)參與社會治理不僅十分必要，而且切實可行。當(dāng)前我國科技社團(tuán)參與社會治理面臨著一些問題，包括相關(guān)制度未成體系、有效激勵較為缺乏、自身能力儲備不足、內(nèi)部結(jié)構(gòu)不夠完善以及精力分配有失均衡等問題。為此，需要加快科技社團(tuán)參與社會治理的體制機(jī)制建設(shè)，著力構(gòu)建扎實有效的法律規(guī)范機(jī)制、激勵導(dǎo)向機(jī)制、培育支持機(jī)制、內(nèi)部治理機(jī)制以及監(jiān)督評估機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]科技社團(tuán) 社會治理 體制機(jī)制

近年來，我國積極尋求公共管理方式的轉(zhuǎn)變并出臺了相關(guān)的政策文件，例如黨的十八大提出要加快構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的管理體制[1]，黨的十八屆三中全會又提出要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[2]，特別強(qiáng)調(diào)要“加快轉(zhuǎn)變政府職能”，提出“凡是能由市場形成價格的都交給市場”“適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項交由社會組織承擔(dān)”的改革指導(dǎo)方針。黨的十九大報告明確提出，到本世紀(jì)中葉實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，給出了目標(biāo)實現(xiàn)的時間節(jié)點(diǎn)。這就意味著社會管理將由政府壟斷的單一主體管理模式向多元主體協(xié)同治理模式轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵內(nèi)容，就在于原先由政府掌握的部分職能開始向其他治理主體轉(zhuǎn)移，以學(xué)會、研究會等為代表的科技社團(tuán)是最為重要的政府轉(zhuǎn)移職能的主體之一，自然成為社會治理的重要主體之一。

科技社團(tuán)參與社會治理，主要內(nèi)容是承接政府轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)（包括決策咨詢、科技評價、項目評估、成果鑒定、課題研究、獎勵表彰、繼續(xù)教育、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定、職業(yè)資格認(rèn)定及職業(yè)培訓(xùn)等事項），此外還應(yīng)包括通過內(nèi)部治理強(qiáng)化民主協(xié)商和化解內(nèi)部矛盾、提供科技服務(wù)促進(jìn)民生改善和社會進(jìn)步等內(nèi)容。2015年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議通過了《中國科協(xié)所屬學(xué)會有序承接政府轉(zhuǎn)移職能擴(kuò)大試點(diǎn)工作實施方案》，這為科技社團(tuán)參與社會治理帶來了新的機(jī)遇，但與此同時也應(yīng)看到我國科技社團(tuán)參與社會治理客觀上面臨著一些問題，如何構(gòu)建有效的體制機(jī)制來應(yīng)對這些問題，急需深入研究。

一、科技社團(tuán)參與社會治理的必要性與可行性

（一）必要性

1.彌補(bǔ)公共產(chǎn)品供給失靈的需要。社會組織的非營利性和公益性使其在公共物品供給上表現(xiàn)出獨(dú)特的優(yōu)勢，可以彌補(bǔ)政府和市場在公共物品供給上的失靈問題，從而實現(xiàn)公共物品的有效供給。

2.促進(jìn)政府轉(zhuǎn)型的需要。科技社團(tuán)必然成為政府職能轉(zhuǎn)移的重要接盤手，并成為全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變的有效支撐。

3.構(gòu)建新型政社關(guān)系的需要。構(gòu)建新型政社關(guān)系必然要求加快政府職能轉(zhuǎn)變，把適宜由社會組織提供的公共服務(wù)交由社會組織承擔(dān)。

4.完善現(xiàn)代國家治理體系的需要。在現(xiàn)代國家治理體系中，一方面，治理不再是政府一家唱獨(dú)角戲，而是將政府的“他治”、市場主體的“自治”、社會組織的“互治”結(jié)合起來，形成政府、市場與社會協(xié)同共治的“善治”模式；另一方面，治理也不再是政府自上而下的單向教練，而是國家、社會與市場各歸其位、各盡其責(zé)，雙向共治的良性互動。

（二）可行性

1.國外科技社團(tuán)參與社會治理的成功實踐提供了經(jīng)驗借鑒。社會組織在西方國家的社會治理中扮演著重要角色，歐美國家的科技社團(tuán)較多地承擔(dān)了原本屬于政府的部分職能[3]。

2.政府部門的簡政放權(quán)為科技社團(tuán)參與社會治理提供了可能。近年來政府權(quán)力的逐步外放，為科技社團(tuán)參與社會治理提供了有利契機(jī)。黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化民主協(xié)商，其中就包括社會組織協(xié)商的內(nèi)容，此外還提出要建立社會組織和民眾一起參與的環(huán)境治理體系。

3.我國科技社團(tuán)在參與社會治理方面已有了一定的探索。上世紀(jì)90年代的上海開啟了政府購買服務(wù)的先例[4]，而今國內(nèi)科技社團(tuán)等社會力量承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)的實踐正在不斷增多。

二、科技社團(tuán)參與社會治理面臨的問題分析

（一）科技社團(tuán)參與社會治理的相關(guān)制度未成體系

長期以來我國實行的是政府作為單一主體進(jìn)行社會管理的傳統(tǒng)模式，雖然近些年開始提倡社會治理，但由于起步較晚，相關(guān)的制度建設(shè)較為滯后，對于社會組織參與社會治理的制度建設(shè)有所不足。全國人大常委會委員長張德江在2013年召開的十二屆全國人大二次會議中指出，需要強(qiáng)化法治在社會治理中的作用。然而，目前國家層面有關(guān)政府購買服務(wù)的法律制度主要是2014年出臺的一份部門規(guī)章，即由財政部會同民政部、工商總局聯(lián)合發(fā)布的《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》[5]。對于科技社團(tuán)參與社會治理的相關(guān)規(guī)定更是極其缺乏，這就為科技社團(tuán)參與社會治理增加了不確定性和風(fēng)險，同時為科技社團(tuán)明確自身權(quán)責(zé)增加了實際難度。因而，亟待構(gòu)建形成有關(guān)科技社團(tuán)參與社會治理的系統(tǒng)、完善的制度體系，尤其是建立具有強(qiáng)制力的法律法規(guī)至關(guān)重要。

（二）科技社團(tuán)參與社會治理的有效激勵較為缺乏

科技社團(tuán)承接政府職能轉(zhuǎn)移的方式可以劃分為三大主要類型：第一種是兼顧或義務(wù)提供服務(wù)，例如自選課題開展研究形成政策建議后報送政府部門，或是按照政府部門要求義務(wù)提供有關(guān)服務(wù)。科技社團(tuán)在通過這種方式參與社會治理的過程中，由于缺乏必要的物質(zhì)回報，因而有效激勵不足，在考慮承接這一類型的政府職能轉(zhuǎn)移時態(tài)度相對審慎。第二種是承擔(dān)政府委托的科研項目。我國的科研經(jīng)費(fèi)管理制度較為僵化，導(dǎo)致對科研項目主持人及課題組成員的激勵作用存在一定的局限性。第三種是通過參加招投標(biāo)等途徑順利地成為政府購買服務(wù)的來源。在前兩種方式中，由于科技工作者創(chuàng)造的勞動價值與獲得的回報不對等甚至相差甚遠(yuǎn)，容易不同程度地影響科技社團(tuán)參與社會治理的積極性。

（三）科技社團(tuán)參與社會治理的自身能力儲備不足

科技社團(tuán)參與社會治理是對其原有職能的擴(kuò)展延伸，這就對科技社團(tuán)的能力建設(shè)提出了更高要求。整體而言，當(dāng)前我國科技社團(tuán)的建設(shè)發(fā)展成就顯著，涉及的學(xué)科領(lǐng)域較為全面，涵蓋的區(qū)域?qū)哟我埠茇S富，為科學(xué)普及和科技發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)，但就個體而言，不同科技社團(tuán)的發(fā)展水平參差不齊。作為政府部門，在選擇職能轉(zhuǎn)移的對象時應(yīng)高度關(guān)注對方是否有資質(zhì)條件、是否能負(fù)責(zé)以及是否能問責(zé)。然而，部分科技社團(tuán)由于組織規(guī)模較小、組織結(jié)構(gòu)不健全、專職人員所占比重偏低，且職業(yè)化水平不高以及高層次人才缺乏等原因[6]，導(dǎo)致政府不敢輕易向其轉(zhuǎn)移職能，進(jìn)而這些科技社團(tuán)在承接政府職能轉(zhuǎn)移方面難有突破，所以科技社團(tuán)在參與社會治理方面還需進(jìn)一步夯實能力儲備。endprint

（四）科技社團(tuán)參與社會治理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)尚不完善

科技社團(tuán)參與社會治理，需要在利益訴求傳達(dá)、社會矛盾化解等方面發(fā)揮積極作用。然而，很長一段時間內(nèi)我國科技社團(tuán)的內(nèi)部管理方式未能與國際接軌，或是主要依靠經(jīng)驗摸索，未能形成成熟的管理模式；或是受掛靠單位影響，行政化色彩濃厚。而且，大多科技社團(tuán)的負(fù)責(zé)人由掛靠單位具有一定行政級別的人員兼任，難以有精力和動力謀劃社團(tuán)的長遠(yuǎn)發(fā)展問題。科技社團(tuán)畢竟不同于政府部門，科技社團(tuán)作為黨領(lǐng)導(dǎo)下團(tuán)結(jié)和聯(lián)系科技工作者的社會組織，需要有較為暢通的溝通渠道和較為靈活的運(yùn)作機(jī)制，如果照搬政府部門的管理模式，將無法有效地發(fā)揮科技社團(tuán)的自身潛能。放眼國外，歐美國家的科技社團(tuán)之所以富有活力，很大程度上得益于較少的政府干預(yù)，政府不直接參加到科技社團(tuán)的內(nèi)部管理當(dāng)中。結(jié)合國外經(jīng)驗及科技社團(tuán)自身特點(diǎn)，我國科技社團(tuán)亟待通過深化改革形成科學(xué)合理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。

（五）科技社團(tuán)參與社會治理的評價監(jiān)督機(jī)制不完善

科技社團(tuán)參與社會治理過程中，部分科技社團(tuán)在承接政府轉(zhuǎn)移職能時，存在尋租或腐敗問題。其主要原因：一方面是政府與科技社團(tuán)之間存在信息不對稱，政府在轉(zhuǎn)移職能時沒有事先對科技社團(tuán)開展能力評估，導(dǎo)致部分科技社團(tuán)承接了超出其能力范圍的業(yè)務(wù)；另一方面，政府尚未建立完善的科技社團(tuán)履職過程的監(jiān)督與懲罰機(jī)制，導(dǎo)致部分科技社團(tuán)在承接政府轉(zhuǎn)移職能時，未能做到誠信、公平、透明，科技社團(tuán)尚難得到政府和社會公眾的高度認(rèn)可。

三、科技社團(tuán)參與社會治理的體制機(jī)制的構(gòu)建

（一）建立法律規(guī)范機(jī)制，實現(xiàn)科技社團(tuán)參與社會治理進(jìn)程的制度化

科技社團(tuán)參與社會治理是全面深化改革的一項重要舉措，而全面深化改革又要以全面依法治國作為堅實保障，因此要建立健全有關(guān)科技社團(tuán)的法律法規(guī)體系，用法律形式明確規(guī)定非政府組織的性質(zhì)、 宗旨、地位、組織形式、經(jīng)費(fèi)來源、權(quán)利和義務(wù)等，使非政府組織的生存和發(fā)展合法化、規(guī)范化、科學(xué)化，使其日常活動有法可依，有章可循，從而為非政府組織的發(fā)展和壯大提供法律空間。當(dāng)前，我國亟需加快《社會團(tuán)體登記管理條例》的修訂進(jìn)程。自2016年8月民政部發(fā)布《社會團(tuán)體登記管理條例》（修訂草案征求意見稿）以來，我國尚未確定并公布最終的條例文本，科技社團(tuán)在登記管理方面只能依據(jù)零散的國務(wù)院的規(guī)定。在修訂完成《社會團(tuán)體登記管理條例》等相關(guān)行政法規(guī)之后，需要再研究制定《社會組織法》，從而在法律上明確社會組織與政府之間的職能邊界，對政府職能轉(zhuǎn)移過程中的購買程序、可能涉及的利益主體、違反法律應(yīng)受到的懲罰等方面都做出明確的規(guī)定，為進(jìn)一步推進(jìn)政社分開提供法律依據(jù)，為科技社團(tuán)參與社會治理更好地保駕護(hù)航。此外，有必要對現(xiàn)行的部門規(guī)章《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》進(jìn)行修訂，升格形成《政府購買服務(wù)管理條例》，并予以發(fā)布實施，明確科技社團(tuán)可以介入的公共領(lǐng)域范圍、政府購買公共服務(wù)的法定程序、服務(wù)對象與購買內(nèi)容，并“正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”。

（二）健全激勵導(dǎo)向機(jī)制，激發(fā)科技社團(tuán)參與社會治理的動力源

充分借鑒國外科技社團(tuán)運(yùn)作的先進(jìn)經(jīng)驗，減少政府部門對科技社團(tuán)的實際干預(yù)，賦予科技社團(tuán)自主的人事權(quán)、財務(wù)權(quán)及決策權(quán)，使科技社團(tuán)受政府部門指派義務(wù)，提供服務(wù)的現(xiàn)象減少，從而使科技工作者的人力資源投入能夠更好地得到補(bǔ)償。探索改革科研經(jīng)費(fèi)管理制度，將不夠科學(xué)的部分規(guī)定予以修訂。例如，按照一般規(guī)定，課題組臨時聘用的人員通過參與課題研究可以領(lǐng)取勞務(wù)費(fèi)，然而課題組固定成員中卻只有無工資性收入的人員能夠領(lǐng)取，其他成員雖然也有付出腦力及體力勞動，卻無法享受相應(yīng)的報酬，如能修訂諸如此類的管理規(guī)定，將有利于更好地調(diào)動科技工作者的積極性[7]。推廣政府購買服務(wù)的常見方式，例如公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)以及競爭性談判等方式，以招投標(biāo)制度作為有力依托，為科技社團(tuán)參與社會治理提供有效激勵。

（三）完善培育支持機(jī)制，提升科技社團(tuán)參與社會治理的綜合能力

政府部門應(yīng)當(dāng)加大對科技社團(tuán)的資金投入，并建立專項資金用于購買科技社團(tuán)服務(wù)，為進(jìn)一步向科技社團(tuán)轉(zhuǎn)移職能創(chuàng)造有利條件，推動科技社團(tuán)增強(qiáng)業(yè)務(wù)能力和積累有益經(jīng)驗。政府應(yīng)鼓勵金融機(jī)構(gòu)對符合條件的科技社團(tuán)給予信貸支持，對社會組織舉辦的社會急需、前景較好和規(guī)模較大的公共服務(wù)予以貼息支持，積極鼓勵社會各界向社會組織提供資金捐贈，從而不斷拓寬科技社團(tuán)的融資渠道，降低科技社團(tuán)的資金壓力，使其能有更多資金用于集聚和培育優(yōu)秀人才，增強(qiáng)在承接政府職能轉(zhuǎn)移方面的能力儲備。科協(xié)組織作為科技工作者之家，需要以推進(jìn)學(xué)會有序承接政府轉(zhuǎn)移職能領(lǐng)導(dǎo)小組為統(tǒng)領(lǐng)，對于實力偏弱的所屬學(xué)會進(jìn)行精準(zhǔn)幫扶，摸清其發(fā)展?fàn)顩r及面臨困難，借鑒優(yōu)秀學(xué)會的組織建設(shè)經(jīng)驗，有針對性地指導(dǎo)其加強(qiáng)能力建設(shè)和突破發(fā)展瓶頸，爭取早日入選承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)的社會組織目錄。加強(qiáng)與政府部門的溝通交流，不斷提升所屬學(xué)會承接政府職能轉(zhuǎn)移的規(guī)模及成效。

（四）優(yōu)化內(nèi)部治理機(jī)制，理順科技社團(tuán)與政府部門之間的關(guān)系

科技社團(tuán)作為社團(tuán)法人，應(yīng)當(dāng)按照政社分開的要求，積極去行政化，形成獨(dú)立自主的法人治理結(jié)構(gòu)，依托包括理事長（會長）、副理事長（副會長）、秘書長等在內(nèi)的科技社團(tuán)負(fù)責(zé)人及辦事機(jī)構(gòu)，組織會員（代表）大會、理事會（常務(wù)理事會）以及監(jiān)事或監(jiān)事會，使科技社團(tuán)的個人會員及單位會員都能有較為通暢的利益表達(dá)渠道，有效增進(jìn)溝通交流及化解矛盾。通過內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的改革，形成權(quán)責(zé)明確、自治自律的中國特色社會主義科技社團(tuán)，推進(jìn)科技社團(tuán)實體化、職業(yè)化、規(guī)范化運(yùn)行，深度激發(fā)創(chuàng)新活力。此外，科技社團(tuán)還應(yīng)強(qiáng)化信息公開力度，定期向政府部門、科協(xié)組織及社會公眾披露自身的組織建設(shè)狀況和業(yè)務(wù)工作動態(tài)等信息，增進(jìn)有關(guān)各方對自身的了解，穩(wěn)步提升自身的公信力，為更好地參與社會治理奠定堅實的群眾基礎(chǔ)。

（五）強(qiáng)化監(jiān)督評估機(jī)制，確保科技社團(tuán)參與社會治理的質(zhì)量endprint

加強(qiáng)科技社團(tuán)資質(zhì)認(rèn)定，建立分類管理標(biāo)準(zhǔn)。在選擇承接轉(zhuǎn)移職能和購買公共服務(wù)時，應(yīng)從具備資質(zhì)的科技社團(tuán)中擇優(yōu)選擇，未列入具備承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)資質(zhì)的社團(tuán)不能承接。因此，應(yīng)當(dāng)制定科技社團(tuán)等級評估標(biāo)準(zhǔn)體系，各地政府應(yīng)結(jié)合實際，參照民政部制定的社會組織評估指標(biāo)體系，建立有針對性的科技社團(tuán)承接政府轉(zhuǎn)移職能能力的評估指標(biāo)體系及實施細(xì)則，并按照科技社團(tuán)等級確定具體可承接的政府轉(zhuǎn)移職能。同時，建立常態(tài)化的承接效果評估和監(jiān)督機(jī)制，積極引入第三方機(jī)構(gòu)和社會公眾評估，對其承接政府職能運(yùn)作過程的事前、事中、事后實現(xiàn)全過程監(jiān)管。出臺承接效果評估的配套文件，明確評估的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、評估范圍、時間安排、評估步驟及評估結(jié)果應(yīng)用等，加強(qiáng)對科技社團(tuán)承接政府轉(zhuǎn)移職能運(yùn)行效果的評估，確保科技社團(tuán)承接政府轉(zhuǎn)移職能的質(zhì)量。

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[Abstract]Nowadays reform in various fields has come into deep water area， which needs to consistently perfect and develop socialism with Chinese characteristics and push forward the modernization of national governance system and governance ability. In this background of the era， its not only quite necessary but also really practical for scientific and technological societies to participate in social governance. Right now scientific and technological societies participating in social governance is faced with some problems， including that relevant institution hasnt constituted a system， effective motivation is relatively rare， capacity reserve of themselves is insufficient， internal structure is imperfect， the distribution of energy is unbalanced， and so on. Therefore， we need to accelerate the construction of system and mechanism for scientific and technological societies participating in social governance， which requires us to make efforts to construct solid and effective mechanism of legal discipline， incentive guide， breeding and support， internal governance， supervision and evaluation.

[Key words]scientific and technological societies；social governance；system and mechanismendprint