“民辦院校辦學(xué)體制與發(fā)展政策研究”成果報(bào)告

全國(guó)教育科學(xué)規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室

該課題采取了文獻(xiàn)分析法、調(diào)查研究法、歷史研究法、比較研究法和政策分析法等研究方法，從回顧民辦院校辦學(xué)體制的起步和發(fā)展歷程入手，闡述了大學(xué)辦學(xué)體制的淵源和演變，剖析了世界高等教育辦學(xué)體制改革典型國(guó)家的發(fā)展案例和經(jīng)驗(yàn)，分析了我國(guó)民辦院校辦學(xué)體制的主要類別特征和政府政策在民辦院校發(fā)展中的重要作用，從中窺見(jiàn)民辦院校辦學(xué)體制發(fā)展的規(guī)律，并提出民辦院校未來(lái)發(fā)展的政策建議。研究發(fā)現(xiàn)，公私并行辦學(xué)體制是高等教育改革的基本規(guī)律；辦學(xué)體制改革是高等教育體制改革的關(guān)鍵；私立（民辦）院校辦學(xué)體制是國(guó)家文化的產(chǎn)物；我國(guó)民辦院校多樣化辦學(xué)體制格局已基本形成；政策的指引和創(chuàng)新決定民辦院校辦學(xué)體制改革。課題組建議：加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，加快建立完善民辦院校發(fā)展的國(guó)家制度；貫徹落實(shí)新法，制定完善系統(tǒng)全面的民辦院校發(fā)展政策；解決關(guān)鍵問(wèn)題，切實(shí)落實(shí)落地民辦院校發(fā)展的重點(diǎn)政策；著眼國(guó)家目標(biāo)，引導(dǎo)民辦院校改善管理提高辦學(xué)的質(zhì)量；實(shí)行共同治理，維護(hù)和保障民辦院校利益相關(guān)者的權(quán)益。加強(qiáng)政策協(xié)同，繼續(xù)創(chuàng)設(shè)民辦院校可持續(xù)發(fā)展的良好環(huán)境。

由浙江樹人學(xué)院徐緒卿研究員主持的國(guó)家社科基金教育學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目“民辦院校辦學(xué)體制與發(fā)展政策研究”（課題批準(zhǔn)號(hào)：AFA150012），日前通過(guò)了全國(guó)教育科學(xué)規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織的結(jié)題鑒定，現(xiàn)將成果報(bào)告如下。

一、研究?jī)?nèi)容與方法

（一）研究?jī)?nèi)容

課題從回顧民辦院校辦學(xué)體制的起步和發(fā)展歷程入手，闡述了大學(xué)辦學(xué)體制的淵源和演變，剖析了世界高等教育辦學(xué)體制改革典型國(guó)家的發(fā)展案例和經(jīng)驗(yàn)，分析了我國(guó)民辦院校辦學(xué)體制的主要類別特征和政府政策在民辦院校發(fā)展中的重要作用，從中窺見(jiàn)民辦院校辦學(xué)體制發(fā)展的規(guī)律，并提出民辦院校未來(lái)發(fā)展的政策建議。

（二）研究方法

由于各地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和教育發(fā)展的不均衡性，使得民辦院校辦學(xué)體制在不同的地區(qū)呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)，民辦院校在各地高等教育中擔(dān)當(dāng)不同的角色，形成民辦院校發(fā)展的區(qū)域特色。因此，對(duì)于民辦院校辦學(xué)體制與發(fā)展政策的研究，必須開展廣泛而有針對(duì)性的調(diào)查研究。課題組根據(jù)分工和研究計(jì)劃，在課題負(fù)責(zé)人帶領(lǐng)下，先后組織6批近40人次，對(duì)廣東、廣西、貴州、山東、湖北、云南、山西、上海、江蘇、內(nèi)蒙、寧夏、陜西、福建等15個(gè)省、自治區(qū)、直轄市以及浙江省的杭州、臺(tái)州、金華、衢州、湖州、紹興、寧波等地市共60多所民辦院校開展了調(diào)研工作，完成了相關(guān)調(diào)研報(bào)告10個(gè)，其中為相關(guān)部門提供的研究報(bào)告4個(gè)，1個(gè)獲得副省長(zhǎng)的批示。

1.比較研究

該課題在幾個(gè)層面開展了比較研究。一是回顧大學(xué)辦學(xué)體制的淵源（縱向比較），由此將辦學(xué)體制改革視為高等教育改革規(guī)律。該課題根據(jù)現(xiàn)有研究成果，將中世紀(jì)大學(xué)作為現(xiàn)代大學(xué)發(fā)展的直接源頭，并從研究中世紀(jì)大學(xué)的辦學(xué)體制開始，梳理分析大學(xué)辦學(xué)體制發(fā)展演變，從中探求和發(fā)現(xiàn)規(guī)律。課題組選擇部分國(guó)家和地區(qū)高等教育體制改革的狀況進(jìn)行分析研究，增加對(duì)大學(xué)辦學(xué)體制改革的理解。我國(guó)私立大學(xué)的發(fā)展時(shí)間較短，但是作為高等教育后發(fā)國(guó)家，私立大學(xué)與公立大學(xué)同時(shí)起步，私立大學(xué)也有過(guò)曾經(jīng)的輝煌。通過(guò)縱向、橫向的比較研究，從而探尋辦學(xué)體制改革的世界范圍高等教育體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)，值得借鑒。

2.對(duì)策研究

該課題為應(yīng)用研究。根據(jù)課題的內(nèi)容安排，對(duì)策研究主要體現(xiàn)在政策建議方面。該課題研究期間，恰值我國(guó)《民辦教育促進(jìn)法修正案》審議通過(guò)頒布，這一重大事件給予我們研究很好的機(jī)遇，使得我們的研究更有針對(duì)性和現(xiàn)實(shí)抓手，我們把研究的內(nèi)容及時(shí)調(diào)整到《民辦教育促進(jìn)法》新法頒布實(shí)施上來(lái)，積極參與貫徹落實(shí)《民辦教育促進(jìn)法修正案》的相關(guān)工作，加深了對(duì)民辦院校辦學(xué)體制相關(guān)政策的理解和把握，就民辦院校辦學(xué)體制與發(fā)展政策提出了意見(jiàn)和建議。同時(shí)，將研究成果應(yīng)用于承擔(dān)地方政府貫徹落實(shí)《民辦教育促進(jìn)法》系列政策的制定。發(fā)揮團(tuán)隊(duì)和研究?jī)?yōu)勢(shì)，我們主要承擔(dān)了浙江省貫徹落實(shí)《民辦教育促進(jìn)法修正案》系列文件的起草和論證組織工作，就浙江省貫徹落實(shí)《民辦教育促進(jìn)法修正案》提出了意見(jiàn)建議。

該課題研究過(guò)程中我們主要采取了文獻(xiàn)分析法、調(diào)查研究法、歷史研究法、比較研究法和政策分析法等。

二、研究結(jié)論與對(duì)策

（一）研究結(jié)論

1.公私并行辦學(xué)體制是高等教育改革的基本規(guī)律

高等教育辦學(xué)體制的改革有一個(gè)進(jìn)程。在高等教育先發(fā)國(guó)家，私立院校先行發(fā)展。現(xiàn)代高等教育發(fā)源于中世紀(jì)的大學(xué)，辦學(xué)體制都是清一色的非政府舉辦，按照今天比較公認(rèn)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，都應(yīng)是屬于私立的。嚴(yán)格意義上的公立大學(xué)直至17 世紀(jì)末18世紀(jì)初才產(chǎn)生，距中世紀(jì)大學(xué)的誕生已經(jīng)過(guò)去數(shù)百年。而在高等教育后發(fā)國(guó)家，私立大學(xué)與公立大學(xué)并行起步和發(fā)展。無(wú)論高等教育先發(fā)還是后發(fā)國(guó)家，世界范圍而言，私立大學(xué)都曾經(jīng)遭受限制、排斥和禁止等政策，并被政府政策牢牢控制著發(fā)展的規(guī)模、層次和速度等等。提到私立大學(xué)，人們都仰慕美國(guó)。但是研究表明，美國(guó)在建國(guó)以后發(fā)展高等教育的進(jìn)程中，也有人多次提議將私立大學(xué)收歸國(guó)（州）立。在達(dá)特茅斯案判決以后，這一動(dòng)議被徹底否決，隨后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期里，一些州政府和議會(huì)削減甚至中斷了對(duì)私立大學(xué)的資助，改而舉辦州立大學(xué)。在歐洲，在世俗國(guó)家政權(quán)日益強(qiáng)大的過(guò)程中，拿破侖公開將中世紀(jì)大學(xué)改為帝國(guó)大學(xué)，還有許多隱性操作控制私立院校的例子枚不勝舉。日本曾經(jīng)仿效美國(guó)的做法，將大學(xué)區(qū)分為帝國(guó)大學(xué)和私立院校，采取歧視性的政策，私立院校長(zhǎng)期得不到大力發(fā)展。在一些實(shí)行社會(huì)主義制度的國(guó)家，由于對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制和所有制之間以及意識(shí)形態(tài)方面的片面認(rèn)識(shí)，私立大學(xué)被視作異端，幾乎全部退出國(guó)家高等教育系統(tǒng)，許多國(guó)家建立了純而又純的公辦高等教育系統(tǒng)。

但是，現(xiàn)代社會(huì)總是向前發(fā)展的。單一的辦學(xué)體制，既不可能支撐大學(xué)滿足現(xiàn)代社會(huì)需求的發(fā)展，也不符合提高效率的社會(huì)指向。相對(duì)單一的公立高等教育系統(tǒng)而言，私立大學(xué)還是具有無(wú)可替代的重大作用和強(qiáng)大生命力。上個(gè)世紀(jì)中后期，世界高等教育的發(fā)展進(jìn)入一個(gè)需求強(qiáng)烈驅(qū)動(dòng)的時(shí)代，一方面，世界各國(guó)都將發(fā)展知識(shí)經(jīng)濟(jì)作為重點(diǎn)，加大科技創(chuàng)新力度，積極發(fā)展知識(shí)密集性經(jīng)濟(jì)，這就需要大批高素質(zhì)的人才，對(duì)高等教育發(fā)展提出更快更高的要求。另一方面，政府財(cái)政性經(jīng)費(fèi)的拮據(jù)和高等教育需求的強(qiáng)烈反差，單一的經(jīng)費(fèi)來(lái)源難以承擔(dān)大批高素質(zhì)人才培養(yǎng)的重任。在經(jīng)過(guò)一系列的認(rèn)識(shí)和反思以后，世界各國(guó)政府不約而同地采取了同樣的措施：推進(jìn)高等教育辦學(xué)體制改革，積極發(fā)展私立大學(xué)，廣泛吸納社會(huì)力量參與舉辦私立（民辦）院校，解決高等教育經(jīng)費(fèi)不足和推進(jìn)高等教育大眾化、滿足社會(huì)接受高等教育的巨大需求。從上個(gè)世紀(jì)中后期開始，在多種因素的推動(dòng)下，私立大學(xué)的蓬勃興起成為自現(xiàn)代大學(xué)產(chǎn)生以來(lái)最為壯觀、最為強(qiáng)勁、最具突破的普遍現(xiàn)象。發(fā)展私立大學(xué)甚至成為一場(chǎng)席卷全球波瀾壯闊的革命，成為世界高等教育發(fā)展和改革中一道亮麗的風(fēng)景。從此，私立大學(xué)重新成為高等教育的重要組成部分，昂首走入高等教育體系的中心。有的國(guó)家、地區(qū)私立院校在校生比例達(dá)到70%以上，占據(jù)高等教育的大部江山，或者引領(lǐng)國(guó)家高等教育的發(fā)展。私立院校的發(fā)展大大豐富了高等教育的資源，促進(jìn)了教育公平，擴(kuò)大了高等教育的培養(yǎng)能力。許多國(guó)家在深化辦學(xué)體制改革、發(fā)展私立大學(xué)的過(guò)程中，出臺(tái)了適合本國(guó)高等教育發(fā)展的政策，鼓勵(lì)私立大學(xué)辦學(xué)體制大膽創(chuàng)新，出現(xiàn)了美國(guó)模式（私立大學(xué)精英化）、日本和韓國(guó)模式（非營(yíng)利私立大學(xué)成為高等教育的主流）、印度模式（獨(dú)立學(xué)院為主）、拉美模式（教會(huì)大學(xué)為主）、馬來(lái)西亞模式（外國(guó)學(xué)院）等等，形成世界私立大學(xué)園地中百花齊放、百舸爭(zhēng)流的院校生態(tài)。 在我國(guó)，由于寬泛的“社會(huì)力量”口徑準(zhǔn)許，使得民辦院校的辦學(xué)體制更加多樣多元，調(diào)動(dòng)各種社會(huì)力量，官方吸納社會(huì)資源為發(fā)展教育所用，適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義初級(jí)階段舉辦全世界最大的教育和高等教育的實(shí)際，滿足13億人民多樣化的發(fā)展需要，為實(shí)現(xiàn)從人口大國(guó)向人力資源大國(guó)的轉(zhuǎn)變，為全面建設(shè)小康社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)提供各級(jí)各類人才支撐服務(wù)。并且隨著辦學(xué)體制改革的不斷深入，辦學(xué)體制的模式不斷創(chuàng)新，內(nèi)涵不斷豐富，治理多元多樣，極大地促進(jìn)了高等教育的繁榮。

2.辦學(xué)體制改革是高等教育體制改革的關(guān)鍵

高等教育體制改革，包括高等教育辦學(xué)體制改革、宏觀管理體制改革、經(jīng)費(fèi)籌措體制改革、招生就業(yè)體制改革和內(nèi)部管理體制改革。在這五大改革中，辦學(xué)體制改革帶有基礎(chǔ)的、關(guān)鍵的性質(zhì)。我國(guó)從改革開放開始逐步深化教育體制改革。1985年中共中央下發(fā)了《關(guān)于教育體制改革的決定》，隨后整個(gè)教育體制改革全面展開。改革開放以來(lái)我國(guó)的高等教育改革始終是以管理體制改革作為龍頭來(lái)牽動(dòng),先后嘗試了宏觀管理體制、內(nèi)部管理體制、綜合改革等。然而,僅僅是從領(lǐng)導(dǎo)被領(lǐng)導(dǎo)、管理被管理的關(guān)系層面改革高等教育顯然難以達(dá)到目標(biāo)。由于辦學(xué)體制改革的敏感性沒(méi)有得到很好的解決，因而在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)教育體制改革的進(jìn)展并不順利，成效并不顯著，各項(xiàng)改革難以有效展開。從1978年到1997年的20年里，其中1993年國(guó)家教委還印發(fā)了《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》，但是全國(guó)范圍內(nèi)民辦普通院校僅僅批準(zhǔn)了6所，在校生不到2萬(wàn)人，在高等教育領(lǐng)域的影響幾乎為零。這樣的改革效果當(dāng)然不是政府和社會(huì)所期待的。我國(guó)民辦院校辦學(xué)體制改革的真正發(fā)展是在1999年全國(guó)第三次教育工作會(huì)議以后。會(huì)議前夕中共中央國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于深化教育體制改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》，將發(fā)展民辦教育作為“深化教育體制改革，實(shí)施素質(zhì)教育”創(chuàng)造的條件，極力推動(dòng)辦學(xué)體制改革，確立了“以政府辦學(xué)為主體，公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展的格局”的改革目標(biāo)，并提出了一系列具體舉措，從而大大推動(dòng)了民辦院校的發(fā)展和崛起。事實(shí)說(shuō)明，辦學(xué)體制改革是民辦院校成長(zhǎng)和發(fā)展的基礎(chǔ)。沒(méi)有辦學(xué)體制改革的基礎(chǔ)，教育體制改革就難以形成共識(shí)，改革也就難以展開并取得成效。

表2-1 2003-2007年四類院校對(duì)我國(guó)高等教育毛入學(xué)率的貢獻(xiàn)率 [2]

辦學(xué)體制改革既是教育體制改革的重要組成部分，更是深化高教體制改革的關(guān)鍵。鄔大光教授曾指出：“改革開放以來(lái)，我國(guó)的高等教育改革始終是以管理體制改革作為龍頭來(lái)牽動(dòng)的，先后嘗試了宏觀管理體制、內(nèi)部管理體制、綜合改革等。然而，如果僅僅是從領(lǐng)導(dǎo)被領(lǐng)導(dǎo)、管理被管理的關(guān)系層面改革高等教育顯然已經(jīng)不夠，它需要在更深更廣的層面上進(jìn)行。辦學(xué)體制是推動(dòng)管理體制改革的關(guān)鍵。在辦學(xué)體制沒(méi)有根本觸動(dòng)的狀態(tài)下，投資體制和管理體制以及政府與高校之間的關(guān)系是難以理順的。”“因?yàn)樵谵k學(xué)體制沒(méi)有根本觸動(dòng)的狀態(tài)下，政府教育主管部門之間以及政府與高校之間的關(guān)系是難以理順的。從這種意義上講，辦學(xué)體制改革是深化高等教育改革的突破口。”[3]

事實(shí)已經(jīng)證明，辦學(xué)體制的改革不僅僅能夠調(diào)動(dòng)社會(huì)舉辦高等教育的積極性，籌集更多的辦學(xué)資金，從而彌補(bǔ)政府辦學(xué)的資金不足，進(jìn)一步豐富辦學(xué)資源，滿足社會(huì)不斷增長(zhǎng)著的教育發(fā)展需求，而且還是激活整個(gè)社會(huì)高等教育競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)高等教育培養(yǎng)體制、管理體制改革，促進(jìn)大學(xué)辦學(xué)質(zhì)量和效率提高的強(qiáng)大動(dòng)力。由于私立（民辦）院校的參與和投入，才形成了高等教育多樣化的發(fā)展局面，才能夠滿足社會(huì)多樣化的就學(xué)需求。正因?yàn)槿绱耍澜缟辖^大多數(shù)國(guó)家的辦學(xué)體制，都呈現(xiàn)政府和社會(huì)力量并濟(jì)，公、私立院校并行發(fā)展的格局。

3.私立（民辦）院校辦學(xué)體制是國(guó)家文化的產(chǎn)物

民辦院校的發(fā)展進(jìn)程、發(fā)展階段、發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展績(jī)效，與社會(huì)主義初級(jí)階段的國(guó)情密切相關(guān)，與高等教育發(fā)展的歷史和傳統(tǒng)文化密切相關(guān)，與政府的認(rèn)識(shí)、決策和相關(guān)政策的制定、執(zhí)行密切相關(guān)。從實(shí)現(xiàn)高等教育大眾化和普及化、有限的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)與日益增長(zhǎng)的社會(huì)對(duì)高等教育發(fā)展的需求之間的矛盾、逐步放開公民對(duì)教育的選擇權(quán)、公辦與民辦高校的自由競(jìng)爭(zhēng)生態(tài)建設(shè)和民辦高等教育存在的優(yōu)勢(shì)等因素看，民辦院校的發(fā)展是國(guó)家高等教育發(fā)展的必須。自改革開放以后才逐漸探索實(shí)施民辦院校的辦學(xué)體制，憑借國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)快速發(fā)展的環(huán)境，突破體制障礙，大膽探索創(chuàng)新，短短的時(shí)間內(nèi)民辦院校發(fā)展崛起，成為國(guó)家高等教育體系的重要組成部分。我國(guó)民辦院校發(fā)展的規(guī)模，已經(jīng)接近或達(dá)到美國(guó)私立大學(xué)的占比，這一成績(jī)十分喜人，來(lái)之不易。扎根于中國(guó)大地的民辦院校，必然以中國(guó)的國(guó)情為自身發(fā)展壯大的土壤，吸取中國(guó)燦爛文化的營(yíng)養(yǎng)，立足于服務(wù)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的偉大實(shí)踐。不僅如此，民辦院校的發(fā)展，以先行者、改革者的姿態(tài)，探索高等教育改革之路，推動(dòng)了國(guó)家辦學(xué)體制的改革，順應(yīng)了世界高等教育發(fā)展主流，創(chuàng)新了高等教育的舉辦體制，積累了生動(dòng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)躋身世界高等教育大國(guó)，進(jìn)而建設(shè)高等教育強(qiáng)國(guó)提供了機(jī)會(huì)、信心和可能。

潘懋元教授曾經(jīng)指出，“民辦學(xué)校，實(shí)質(zhì)上相當(dāng)于私立學(xué)校，但范圍寬窄有所不同”。[4]這一觀點(diǎn)從辦學(xué)的管理上說(shuō)是準(zhǔn)確的。但是，由于社會(huì)所有制結(jié)構(gòu)不同，我國(guó)民辦院校呈現(xiàn)更加多元多樣的態(tài)勢(shì)。在國(guó)外以私有制為主的國(guó)家中，私立院校的非政府舉辦主要是指私法人和教會(huì)舉辦。但是在我國(guó)的相關(guān)規(guī)定中，“民辦”并不單單是私法人舉辦，甚至不排斥國(guó)有資產(chǎn)參與舉辦。事實(shí)上我國(guó)民辦院校在起步和發(fā)展過(guò)程中，確實(shí)有大量的“國(guó)有”“公有”資產(chǎn)存在。一些“民主黨派”和“社會(huì)團(tuán)體”的資金來(lái)源都是國(guó)家財(cái)政撥款，參與辦學(xué)所投入的資金至少具有“公有”性質(zhì)。也就是說(shuō)，我國(guó)“民辦”院校是不一定“私有”的。

與政府給予民辦院校的財(cái)政支持不同，這里討論的是“國(guó)有”資產(chǎn)、“公有”資產(chǎn)直接參與舉辦民辦院校，導(dǎo)致部分民辦院校資產(chǎn)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“非私”性質(zhì)，使得民辦院校的產(chǎn)權(quán)劃分、治理結(jié)構(gòu)和利益相關(guān)權(quán)益更加復(fù)雜，由此給問(wèn)題性質(zhì)的確定、政策的制定和院校治理帶來(lái)更多的難度。這是我國(guó)民辦院校與政府、社會(huì)關(guān)系難以厘清的原因所在，也是我國(guó)民辦院校與國(guó)外私立院校顯著不同的特點(diǎn)之一，特別需要研究者給予高度關(guān)注。至于說(shuō)由于民辦（私立）院校辦學(xué)體制的“國(guó)家特色”而引發(fā)政策的變化和差異，那就更多更復(fù)雜了。

4.我國(guó)民辦院校多樣化辦學(xué)體制格局已基本形成

我國(guó)高等教育辦學(xué)體制改革是從改革開放以后起步的。民辦院校的發(fā)展是伴隨著高等教育辦學(xué)體制改革而興起的。尤其是1999年以后，隨著國(guó)家積極發(fā)展高等教育、實(shí)施高校擴(kuò)招決策的實(shí)施，民辦院校迎來(lái)快速發(fā)展期。學(xué)校數(shù)量快速增加，辦學(xué)規(guī)模迅速擴(kuò)大。短短幾年時(shí)間迅速占領(lǐng)高等教育相當(dāng)份額。截止2016年，全國(guó)民辦院校民辦高校742所（含獨(dú)立學(xué)院266所），約占全國(guó)普通高校總數(shù)2,596所的28.6%，基本達(dá)到三分天下有其一；在校生634.06萬(wàn)人，占全國(guó)普通高校在校生2,695.84 萬(wàn)人的23.52%，超過(guò)了美國(guó)私立大學(xué)在校生的比例，成為國(guó)家高等教育發(fā)展重要的增長(zhǎng)點(diǎn)，成為高等教育體制改革的重要力量，成為國(guó)家實(shí)現(xiàn)高等教育大眾化的重要支撐。

課題研究對(duì)我國(guó)目前民辦院校的辦學(xué)體制進(jìn)行了細(xì)分。目前我國(guó)民辦院校辦學(xué)體制主要有 5 種：第一，個(gè)人舉辦，包括個(gè)人合伙舉辦。早期的民辦院校，無(wú)論是機(jī)構(gòu)還是普通教育，都是個(gè)人舉辦，或者說(shuō)私人舉辦。這與周邊的韓國(guó)、日本以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的私立大學(xué)不同，個(gè)人和機(jī)構(gòu)不需要注冊(cè)學(xué)校法人，就可以直接舉辦民辦學(xué)校。第二，機(jī)構(gòu)舉辦。分幾種情況。一種是帶有國(guó)有性質(zhì)的企事業(yè)單位，如民主黨派、國(guó)有企業(yè)或事業(yè)單位。早期的民辦學(xué)校甚至很多是政府退休老領(lǐng)導(dǎo)、老同志舉辦，掛靠或借用單位的一部分資源發(fā)起舉辦；另一種情況是上市公司或私人企業(yè)（集團(tuán)）舉辦，帶有濃厚的投資性質(zhì)，或者自身發(fā)展需要專門的人才培養(yǎng)。第三，混合舉辦。這里講的混合是指資產(chǎn)性質(zhì)。混合舉辦的內(nèi)涵是指既有國(guó)有成分（股份），也有個(gè)人成分。這在獨(dú)立學(xué)院舉辦體制方面尤其占多數(shù)。早期獨(dú)立設(shè)置的民辦院校中也不少。早期民辦院校創(chuàng)辦過(guò)程中，有的學(xué)校接受了政府的開辦費(fèi)或者基建撥款等，形成這部分產(chǎn)權(quán)的國(guó)有（公有）屬性。獨(dú)立學(xué)院是公辦院校與社會(huì)力量合作舉辦，學(xué)校資產(chǎn)既有國(guó)有的也有個(gè)人的，實(shí)行股份制辦學(xué)。第四，中外合作舉辦。隨著我國(guó)對(duì)外開放的不斷深化，教育合作出現(xiàn)多種形式，中外合作辦學(xué)是其中的一種形式。目前我國(guó)許多院校開展與國(guó)外高校合作辦學(xué)，得到政府的支持。第五種是多元舉辦。在一個(gè)學(xué)校里具有多元的投資，投資主體是由若干個(gè)性質(zhì)不同的投資者組成的多元結(jié)構(gòu)的聯(lián)合體。隨著辦學(xué)體制改革的不斷深化，這種辦學(xué)體制的院校會(huì)越來(lái)越多。

民辦院校的崛起和發(fā)展具有重大意義。一是我國(guó)社會(huì)文明發(fā)展、開放發(fā)展的重要體現(xiàn)，是我國(guó)辦學(xué)體制改革的重大成果；二是大大拓寬了高等教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道，籌集了巨額資金，一定程度上彌補(bǔ)了財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)不足，滿足了高等教育發(fā)展的需要；三是豐富了我國(guó)高等教育的品種，滿足了民眾多樣化的求學(xué)需求和社會(huì)多樣化的人才需求，為全面建設(shè)小康和建設(shè)社會(huì)主義提供人才保證和支撐；四是大大推動(dòng)了高等教育體制改革；五是為建設(shè)和諧社會(huì)和全面建成小康社會(huì)做出貢獻(xiàn)。

5.政策的指引和創(chuàng)新決定民辦院校辦學(xué)體制改革

我國(guó)民辦院校是在公辦院校獨(dú)占高等教育舞臺(tái)的背景下起步的，是在政策完全封閉的狀態(tài)下逐步崛起的，因此政策的開放和支持顯得格外重要。政策放多少，民辦院校就發(fā)展多少。經(jīng)常是民辦院校辦學(xué)的“越軌”和“突破”遭到政策的規(guī)制和制約，每一個(gè)政策的出臺(tái)都預(yù)示著民辦院校的發(fā)展或停頓。在與強(qiáng)大的政策博弈中，民辦院校的發(fā)展往往顯得很脆弱、很乏力、很無(wú)奈。政策成為民辦院校辦學(xué)體制深化改革、持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)大驅(qū)動(dòng)和關(guān)鍵因素。

相對(duì)而言，我國(guó)辦學(xué)體制改革起步晚、歷史短。從制度而言，尚未形成成型、成熟的辦學(xué)體制。這是我們的短板。2016年11月7日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《民辦教育促進(jìn)法》修正案，決定加強(qiáng)黨的建設(shè)，實(shí)施分類管理。國(guó)務(wù)院以及相關(guān)部門圍繞分類管理，密集制定和下發(fā)相關(guān)配套文件，取得了較好的進(jìn)展。針對(duì)我國(guó)幅員廣大，各地區(qū)發(fā)展不平衡的實(shí)際，中央政府在貫徹落實(shí)立法的過(guò)程中，允許和要求各省市區(qū)政府制定地區(qū)配套政策，強(qiáng)化法律和政策落地機(jī)制，加快制度完善，提高政策績(jī)效，當(dāng)然這僅僅是開始。一個(gè)重大的政策改變，涉及到一系列政策體系的建設(shè)和完善，絕不是簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單幾個(gè)月甚至幾年就能完成的。隨著政策的調(diào)整和完善，更多的政策工具將得到運(yùn)用和綜合運(yùn)用。辦學(xué)體制越是多樣，教育事業(yè)越是繁榮，政策體系越是復(fù)雜。實(shí)行分類管理和差異性扶持政策，理論上講意味著民辦院校至少需要兩套以上的政策配套，或者更多，而目前的政策體系建設(shè)與實(shí)踐需要來(lái)說(shuō)差距仍很大。從另一個(gè)角度說(shuō)，根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，這些政策的執(zhí)行力和執(zhí)行率還有待觀察，還需要在實(shí)踐中探索和完善。公共政策的執(zhí)行效果往往會(huì)直接關(guān)系到政策目標(biāo)和公共利益的實(shí)現(xiàn)，如若效果不佳可能會(huì)降低政府的威信，損壞政府的形象，影響政府的公信力。現(xiàn)階段我國(guó)民辦院校發(fā)展正處于關(guān)鍵時(shí)期，需要政府能夠制定和實(shí)施有效的政策安排來(lái)解決問(wèn)題。

6.我國(guó)民辦院校辦學(xué)體制發(fā)展的政策應(yīng)該轉(zhuǎn)型

我國(guó)民辦院校內(nèi)部治理關(guān)系不順，需要政策規(guī)制。借鑒國(guó)外大部分國(guó)家私立院校實(shí)施董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)民辦院校也規(guī)定民辦院校實(shí)施理事會(huì)、董事會(huì)或其他形式的領(lǐng)導(dǎo)體制。這樣寬泛的規(guī)定無(wú)疑是為了適應(yīng)我國(guó)民辦院校多樣化的辦學(xué)體制，但是也帶來(lái)了政策執(zhí)行的隨意性和不確定性。同時(shí)，對(duì)于我國(guó)國(guó)情下民辦院校黨的領(lǐng)導(dǎo)體制問(wèn)題，盡管已有一些政策出臺(tái)指導(dǎo)，但是實(shí)踐中仍有許多模糊之處。諸如黨組織負(fù)責(zé)人的待遇和任職條件問(wèn)題、黨組織的實(shí)施機(jī)構(gòu)建設(shè)問(wèn)題、黨組織在決策中的地位問(wèn)題、校長(zhǎng)與黨組織在決策中的持續(xù)問(wèn)題等，在一些民辦院校中還難以自我解決。還有教職員工和學(xué)生以及社會(huì)中介在學(xué)校內(nèi)部治理中的參與度、參與路徑等體制機(jī)制問(wèn)題仍未落實(shí)。在分類管理的民辦院校中，教職工鮮有發(fā)言權(quán)和知情權(quán)，由此加劇了學(xué)校與教職工之間的矛盾，助長(zhǎng)了雇傭思想和情緒的蔓延。

（二）對(duì)策建議

針對(duì)我國(guó)民辦院校辦學(xué)體制中的新問(wèn)題，課題組提出了我國(guó)民辦院校辦學(xué)體制相關(guān)的發(fā)展政策建議。

1.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，加快建立完善民辦院校發(fā)展的國(guó)家制度

將民辦院校辦學(xué)體制上升為國(guó)家高等院校辦學(xué)體制的重要組成部分，堅(jiān)持多元化多樣化辦學(xué)體制共同發(fā)展的格局不動(dòng)搖。根據(jù)新時(shí)代國(guó)家對(duì)高等教育的新要求，人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)、特色和合適可選的高等教育的新期待，設(shè)計(jì)我國(guó)民辦院校長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的國(guó)家制度框架。

2.貫徹落實(shí)新法，制定完善系統(tǒng)全面的民辦院校發(fā)展政策

貫徹落實(shí)《民辦教育促進(jìn)法》，根據(jù)實(shí)行分類管理和差別化扶持政策的精神，全面系統(tǒng)完善民辦院校發(fā)展的制度和政策，推動(dòng)民辦院校發(fā)展進(jìn)入新的階段，是各地政府當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的一項(xiàng)重要工作。我國(guó)幅員遼闊，各地發(fā)展很不平衡，法律制定本身已經(jīng)考慮到這些情況，應(yīng)該根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，加大政策創(chuàng)新力度，制定好地方配套政策。在出臺(tái)地方政府政策中，需要明確政府導(dǎo)向和支持傾向，引導(dǎo)民辦院校走健康發(fā)展的路子。

3.解決關(guān)鍵問(wèn)題，切實(shí)落實(shí)落地民辦院校發(fā)展的重點(diǎn)政策

課題研究當(dāng)前需要落實(shí)民辦院校發(fā)展的重點(diǎn)政策：一是要進(jìn)一步落實(shí)落地產(chǎn)權(quán)政策。二是落實(shí)非營(yíng)利民辦院校的財(cái)政支持，在省級(jí)預(yù)算中適當(dāng)安排民辦院校扶持資金和專項(xiàng)資金，以解決民辦院校的實(shí)際問(wèn)題。三是落實(shí)民辦院校的辦學(xué)自主權(quán)，為民辦院校面向市場(chǎng)服務(wù)社會(huì)營(yíng)造寬松的環(huán)境。

4.著眼國(guó)家目標(biāo)，引導(dǎo)民辦院校改善管理提高辦學(xué)的質(zhì)量

在民辦院校內(nèi)部運(yùn)行方面，政策在以下幾個(gè)領(lǐng)域顯得急迫和重要：一是關(guān)于民辦院校內(nèi)部治理體制方面。要理順內(nèi)部關(guān)系，完善管理機(jī)制。本次《民辦教育促進(jìn)法》修法增加了“民辦學(xué)校黨建”的內(nèi)容，為民辦院校黨建工作指明方向，也為民辦院校黨組織參與治理提供依據(jù)。二是董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。國(guó)家相關(guān)文件規(guī)定民辦學(xué)校實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。民辦院校提升教學(xué)質(zhì)量，關(guān)鍵還需要有一支穩(wěn)定、善教和善于創(chuàng)新的教師隊(duì)伍，在這一方面當(dāng)下民辦院校距離很大。關(guān)鍵問(wèn)題還是要解決好教師的養(yǎng)老保險(xiǎn)和培訓(xùn)提高問(wèn)題，前者由于退休后待遇差距大而給教師工作帶來(lái)嚴(yán)重的后顧之憂，后者制約民辦院校教師隊(duì)伍的職業(yè)發(fā)展。這兩個(gè)問(wèn)題解決的主題應(yīng)該是政策，應(yīng)該引起重視下決心解決。

5.實(shí)行共同治理，維護(hù)和保障民辦院校利益相關(guān)者的權(quán)益

在民辦院校開展治理，從政府方面來(lái)說(shuō)，第一，要轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)變職能，從“管理政府”轉(zhuǎn)為“服務(wù)政府”，將主要職能和工作重點(diǎn)，從管理轉(zhuǎn)到服務(wù)上來(lái)，急民辦院校所急，想民辦院校所想，規(guī)范和支持并舉，政策和措施齊下，建設(shè)好民辦院校穩(wěn)定有序健康發(fā)展的大環(huán)境。第二，要運(yùn)用好政策工具，積極鼓勵(lì)社會(huì)力量對(duì)高等教育的投入，尊重和表彰出資辦學(xué)行為。第三，要落實(shí)好國(guó)家各項(xiàng)民辦院校發(fā)展政策，及時(shí)幫助解決發(fā)展運(yùn)行中的問(wèn)題，堅(jiān)持立德樹人、堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向，堅(jiān)持以人民為中心的理念。最后，適時(shí)對(duì)民辦院校辦學(xué)行為開展檢查，督促其依法辦學(xué)，規(guī)范辦學(xué)行為。與此同時(shí)，政府還要通過(guò)立法和政策引導(dǎo)，督促民辦院校建立和完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

6.加強(qiáng)政策協(xié)同，繼續(xù)創(chuàng)設(shè)民辦院校可持續(xù)發(fā)展良好環(huán)境

針對(duì)以往民辦教育相關(guān)法律和政策落實(shí)落地中長(zhǎng)期存在的部門間推諉和扯皮等問(wèn)題，本次《民辦教育促進(jìn)法》頒布以后，中共中央組織部、國(guó)家工商總局、人力資源和社會(huì)保障部、民政部等許多部門根據(jù)法律的要求，出臺(tái)了涉及學(xué)校黨建、分類登記、隊(duì)伍建設(shè)、物價(jià)收費(fèi)等具體問(wèn)題的政策，回應(yīng)了社會(huì)在分類管理以后帶來(lái)的疑慮。但是還很不夠。目前還有一些部門的相關(guān)政策尚留空白，如土地、財(cái)政、稅務(wù)等部門尚無(wú)相應(yīng)的政策，給法律貫徹落實(shí)帶來(lái)不確定因素。2017年8月5日，國(guó)務(wù)院專門批準(zhǔn)建立由教育部主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任召集人、相關(guān)成員單位負(fù)責(zé)同志為聯(lián)席會(huì)議成員的全國(guó)“民辦教育工作部際聯(lián)席會(huì)議制度”，范圍涵蓋15個(gè)單位，文件還確定了部際聯(lián)席會(huì)議的工作規(guī)則和機(jī)制，從而解決了多年來(lái)民辦院校發(fā)展政策難出臺(tái)、難實(shí)施、難落地的問(wèn)題。當(dāng)然，這僅僅是開始。下一步要進(jìn)一步落實(shí)工作機(jī)制，很好地發(fā)揮部際聯(lián)席會(huì)議制度的作用，協(xié)調(diào)相關(guān)部門共同糾正違法違規(guī)行為，規(guī)范辦學(xué)秩序，共同營(yíng)造民辦院校發(fā)展的良好環(huán)境。

注釋：

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