農村居家養老ＳＷＯＴ分析

郭劍平 崔昱瑾 尹越

摘要：隨著中國經濟發展水平的提高，在老齡化城鄉倒置和城鎮化快速推進的雙重背景下，農村養老需求不斷增加。但家庭結構的小型化，使傳統的家庭養老面臨嚴峻的挑戰，引起了農村地區對居家養老的探索與實踐。以南京市六合區為例，通過SWOT分析法探討農村居家養老模式自身的優勢與劣勢，并且分析了外部環境對農村居家養老模式帶來的機遇與挑戰。提出了有利于農村居家養老的發展戰略，提出促進資源整合，建立資源互補格局;充分發揮政府在農村居家養老服務中的主體地位;提高農村居家養老服務專業性與針對性;加強宣傳引導，增強農村老人對居家養老的認可度等建議。

關鍵詞：農村;居家養老;SWOT分析

中圖分類號：F323.89? ? ? ? 文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2018）23-0168-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.23.038? ? ? ? ? ?開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

南京市六合區是農業人口大區，截至2016年底，60歲及以上老年人口131 596人，其中城鎮31 390人，農村100 206人，老齡化城鄉倒置問題嚴重，農村地區養老服務需求日益增長。南京市“十三五”規劃提出：“要大力推進農村敬老院向區域性養老服務中心轉變，且2020年這一比率達到90%”。2016年發布《關于全面放開養老服務市場 提升養老服務質量的若干意見》提出“三個傾斜”的發展意見，表明農村居家養老服務將迎來新的“春天”。十九大報告指出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”在此基礎上，結合社會養老服務供需現狀，社會養老服務也體現出城鄉之間、不同模式之間、各模式內部發展不平衡的新特征。對此，應不斷完善農村居家養老服務發展，縮小城鄉差距，滿足農村老年人持續增長的養老服務需求。

經濟社會的發展、醫療技術的進步以及生活方式的改善，帶來壽命延長的同時，體弱者存活期也會延長，從而導致老年人群的殘障比增加[1]。家庭養老在中國老年事業中居于基礎地位，對中國養老事業的發展具有十分重要的作用[2]。但是，隨著城鎮化的推進，家庭養老的地位和功能不斷弱化[3]。與此同時，由于農村核心家庭、空巢家庭不斷增多，對農村家庭養老帶來巨大的挑戰[4]。因此，養老功能在家庭和社會之間的轉移成為一種歷史必然[5]。在現階段發展背景下，必須充分分析農村現實情況，探求新的養老模式。由于居家養老能實現老人在家養老的心愿，且與機構養老相比，具有低成本、高效益的優勢，使得對居家社區的需要持續增加[6]。張國平[7]提出對于大多數農村老年人而言，居家養老更能有效滿足他們的養老需求和養老意愿。但是，農村地區經濟社會發展水平落后，且社會空間布局分散，對居家養老服務有效供給和運行效率造成不利影響，農村居家養老的發展缺乏良好的外部環境[8]。同時，農村地區老年人觀念較為保守，生活壓力較大，這也不利于農村居家養老服務需求的挖掘。因此，本研究在現有研究的基礎上，運用SWOT分析法，以南京市六合區為例，對其現階段農村居家養老服務的內部因素和外部環境進行分析，從而制定出有效的發展戰略，推動農村居家養老的可持續發展。

1? 農村居家養老服務SWOT分析

SWOT分析法又稱態勢分析法或優劣勢分析法，是對系統內外部環境進行分析從而獲得戰略決策的方法[9]。本研究運用該分析方法，以南京市六合區為例，探討農村居家養老模式自身的優勢與劣勢，分析外部環境對農村居家養老模式帶來的機遇與挑戰，得出在城鎮化以及老齡化城鄉倒置的雙重背景下，對農村居家養老產生的影響。

1.1? 優勢

1.1.1? 貼合農村老年人的養老意愿? 農村居家養老使老年人居住在家中或熟悉的社區中享受養老服務。在傳統的倫理文化中，子女與父母之間是一種“反哺模式”，子女有贍養父母的義務，因此，居家養老符合傳統觀念。從老年人生活方式方面，居家養老保留了老年人的生活習慣、活動范圍、朋友圈子狀況，滿足了老年人適度社會化的需要;從老年人精神需求考慮，俗話說“知父母心者，莫若子女也”，子女在照顧父母的過程中有大量的感情投入，關心和愛護是發自肺腑的，使老人得到了精神上和情感上的滿足。同時，老人還能享受到機構提供的上門服務，促進養老服務的專業化，提升了養老服務質量。使老年人的物質生活水平和精神生活均得到了保障，符合了老年人的養老意愿。

1.1.2? 節約養老成本，擴大受益面? 居家養老是一種最經濟的公共消費和善用社會有限資源的辦法。在城鎮化背景下，帶來勞動人口大量遷移的同時，農村學齡兒童也大量減少。在這一背景下，鄉村學校被大量廢棄和閑置，據估算，到2010年有近70%的農村學校被撤并。這些廢棄閑置學校的有效利用，可以為農村居家養老的建設節省大量硬件設施的建設成本。農村居家養老機構大多是通過對當地農村婦女進行培訓，使其成為提供農村居家養老服務的閑時護工;還可利用當地村委會人員、退休干部等組建服務隊伍，節省了雇傭人力資源的成本。養老成本的降低，擴大了農村居家養老服務的受益面，從而更好地實現農村居家養老服務的社會福利最大化。

1.1.3? 促進多方面資源有效利用于居家養老服務? 農村地區既有支部活動室等硬件設施資源，又有各種形式的老年協會、社團等組織資源。目前，這些資源缺乏專業組織的運作，沒有依托具體的服務，形式主義嚴重，造成大量資源浪費。支部活動室除定期舉辦一些活動外，平時大多數時間處于閑置狀態。老年協會、社團的參與度低，由表1可知，現階段南京市六合區農村老年組織的參與度較低。因此，社區依托居家養老服務，加強專業化組織運作，在開展農村居家養老的過程中積極整合各方面資源，為居家養老服務提供一定的支持，不斷提高居家養老服務質量。

1.2? 劣勢

1.2.1? 農村老年人收入低制約居家養老服務發展? 農村老人普遍經濟困難，從全國來看，2014年中國農村老年人年人均收入達到7 621元，月收入為618元，而城鎮老年人年人均收入為23 930元，月收入為1 994元，是農村老年人收入的3.2倍，城鄉老年人收入水平差距大。第四次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查數據顯示，以南京市為例（圖1），在政府購買居家養老服務方面，農村與城鎮也存在較大差距，對一些生活極為困難的農村留守老人的政府購買服務也低于城鎮，不利于提高農村老年人的消費能力。因此，農村老年人收入渠道單一、儲蓄少、養老意識弱，再加上較為保守的消費觀念，限制了老人有效需求的發揮。

1.2.2? 農村現實條件加大了居家養老進一步發展的難度? 居家養老服務呈現出以城鎮為中心向四周逐漸減弱的趨勢，農村居家養老服務起點低、底子薄、規劃滯后，在偏遠的農村地區甚至是農村居家養老服務的盲區。與城市相比，農村基礎設施薄弱，公共服務配套設施資金短缺。現階段，農村富余勞動力呈現出向城鎮轉移就業的趨勢，農村居家養老專業人員嚴重缺乏。同時，農村居家養老服務還存在地域分散、服務半徑大、交通條件的阻礙等因素，增加了農村居家養老的建設成本和運營難度。農村老年人購買能力較弱及消費觀念也與城鎮存在較大差距，縮減了消費市場的空間。因此，居家養老難以吸引社會組織或企業運作，民間資源沒有充分調動，市場機制還未發揮有效作用，社會化程度低，農村居家養老服務內容與形式單一，缺乏專業性與針對性。

1.2.3? 政府扶持政策與資金的“缺位”與“錯位”? 在相關扶持政策方面，由于缺乏當地政府或聯合相關部門頒發的落地文件，許多優惠政策尚未落實。在扶持資金方面，在社會組織入駐發展初見成效后才予以扶持，政府與社會組織之間彼此試探，政府主導作用的發揮存在一定的滯后性，社會組織大多處于觀望狀態。同時，由于缺乏考核標準、居家養老服務具體實施方案及其他因素，致使省財政的直接撥款停滯在區級，補貼資金難以下放。南京市六合區銀杏樹老年人服務中心2014年建設以來，依托虛擬養老服務平臺，已經在雄州街道建立了7個居家養老服務站點，但建設和運營資金一直不到位，運營艱難。

1.3? 存在的機遇

1.3.1? 農村高齡空巢老人問題突出加大居家養老需求? 隨著城鎮化進程的推進，人口流動頻率不斷提高，導致了農村地區的留守老人增多。據統計，2016年六合區祖孫二代留守老人5 216人，其中城鎮460人，農村4 756人，農村祖孫二代留守老人是城鎮的10倍之多。據六合區民政局有關調查顯示，“我國農村空巢老人生活中存在困難的項目包括：去醫院看病占34.3%、買菜占12.5%、購買生活用品占18.7%、洗衣服占17.1%、打掃衛生占13.9%。”受制于種種現實因素，無人照料的農村留守老人還要承擔繁重的田間勞動并養育子孫，形成了較大的養老服務需求，推動農村居家養老服務的發展。

1.3.2? 農村居家養老的家庭經濟保障功能增強? 在城鎮化背景下，歷史上“父母在，不遠游”的傳統觀念逐步消失，子女離開父母到異地尋找就業機會已經成了一種十分普遍的現象，家庭收入結構發生了變化，工資性收入所占比重不斷提高。2016年南京市六合區農村居民人均工資性收入較2002年增長了391.6%，年均增長12.0%，工資性收入占可支配收入的比重維持在較高水平，以外出務工收入為主的工資性收入穩定上升使家庭整體收入增加（圖2）。將養老功能分割為養老經濟功能與服務功能，部分家庭經濟保障功能提升，但養老服務功能弱化，且服務弱化是一個普遍規律，這也為農村居家養老服務的發展提供了很好的條件。

1.3.3? 統籌城鄉發展理念與共享經濟有利于農村居家養老的發展? 在城鄉二元結構導致的城鄉發展不平衡的大背景下，推動了城鄉一體化發展戰略與城鄉共享發展理念的提出。在相關政策的引導下，將城鎮的發展經驗推廣到農村中去，為農村居家養老服務提供管理經驗的借鑒，推動城鄉居家養老服務體系一體化建設。同時，建立城鄉之間結對幫助機制，加強城鎮居家養老服務機構對農村的指導與帶動作用。例如，目前江寧“三槐養老”建立了類似于“社會組織孵化器”的培訓基地，通過以老帶新、跨區域培育管理層的方式為初建養老服務組織進行培訓，傳授經驗和管理方法，促進了養老資源的交流共享。

1.4? 面臨的挑戰

1.4.1? 農村老年人養老的社會化、市場化觀念滯后? 一些老年人受“養兒防老”觀念的影響，認為養老的任務就應該落在家庭成員身上。因此，大多數老人更傾向于在家庭中養老。除此之外，最重要的一點是老人不愿意花錢，在農村地區，家庭資源長期以來向子代傾斜，作為老人處處為孩子著想，平時省吃儉用，家中積蓄大多用來給兒子結婚建房，子代又繼續為下一代積累財富。這導致農村大多數老人缺乏一定的儲蓄，處在貧困的境況，這也在一定程度上制約了農村居家養老服務的開展。

1.4.2? ?現有居家養老服務難以滿足農村老人醫療護理服務需求? 隨著經濟社會發展以及醫療技術水平的提高，在帶來老年人壽命延長的同時，也導致了老年人群的殘障比增加。據第六次人口普查資料顯示（圖3），隨著年齡的增長，農村自評為健康的老年人下降明顯，失能、失智的老年人數目不斷增加。同時，由于長時間從事重體力勞動、又缺乏體檢等預防性觀念，農村老年人的健康狀況與城市相比較差，農村老人存在“潛在的”醫療服務需求，但是農村醫療資源相對缺乏、供給缺位，不利于農村居家養老服務項目和服務內容的拓展。

1.4.3? 農村居家養老服務缺乏專業性與針對性? 農村地區地域廣，老人多，養老服務發展的條件千差萬別。不同區、不同街道以及不同社區，老人間差別很大，社區自身的資源更不同。如南京市六合區雄州街道和冶山街道，雖同處于六合區，但在經濟發展水平、交通狀況、養老服務資源等方面存在較大差距，老年人對養老服務的需求也不同（表2）。目前，農村養老服務的開展大多通過借鑒其他地區的固定發展模式，不注重有效整合當地人力、醫療、企業資源和其他資金支持，忽視當地自身的特殊性，農村居家養老服務的開展未形成區域特色，居家養老服務缺乏針對性。

2? 促進農村居家養老發展的戰略措施

農村居家養老服務是為了服務農村居家老人，本研究從內、外部環境客觀地對農村居家養老模式進行分析之后得出SWOT矩陣分析圖（圖4）。

農村居家養老一定程度上解決了農村家庭養老服務功能弱化的困難，同時又解決了機構養老存在的一些問題，是一種適合農村老年人實際情況的新型養老模式。基于SWOT分析法，選擇S-O（優勢-機遇）策略，發揮農村居家養老模式的內部優勢（S），利用現階段農村居家養老服務發展的外部機遇（O），提出促進農村居家養老發展的戰略措施。

2.1? 促進整合資源，建立資源互補格局

2.1.1? 整合優勢養老資源? 在養老資源方面，農村地區許多敬老院設施不達標，無法開展居家養老服務，但受“先期投入大，回報周期長”的影響，社會組織注入的積極性不高，因此，應加強政府資金扶持，加快推進敬老院轉型升級，為農村居家養老服務的發展提供一定的機構支持;與此同時，結合當地實際，加強社區街道的組織引導，將各種形式的老年協會、社團等組織資源利用起來，依托一定的專業服務，利用長期閑置的支部活動室等硬件設施資源，積極開展居家養老服務。

2.1.2? 整合利用社區醫療資源? 充分發揮社區中介作用，加強社區衛生機構與居家養老機構之間的合作，積極開展定點定期醫療保健服務，提高社區醫療衛生資源的利用效率，為農村居家老年人提供醫療與健康管理服務，滿足其日益增長的醫療衛生需求。通過社區的溝通與引導，2016年10月六合區古棠社區聯合銀杏樹居家養老服務中心、六合區圣愛醫院舉辦了各類義診活動，滿足社區居民的醫療健康的需求，提高了社區居民的醫療保健意識。

2.1.3? 整合其他社會資源? 南京市六合區有較好的工業基礎，有多個工業園區，企業資源豐富，可以通過企業捐助，定向扶持一個村莊，為農村地區居家養老服務的發展提供經濟支持。同時，有市級以上現代農業園6個，農業資源豐富，可以從農村老年人的實際出發，為農村有工作能力和工作意愿的老年人提供工作機會。除此之外，還可有效利用當地村委會人員形成居家養老服務組織隊伍，依靠老干部的管理能力、村內威望及熟悉村內具體情況的天然優勢，為組織發展建言獻策、提高工作效率并發揮余熱，豐富晚年生活。

2.2? 充分發揮政府在農村居家養老服務中的主體地位

2.2.1? 加強政府政策的引導? 農村居家養老是一項社會福利事業，政府必須發揮其主導作用，不斷加強財政支持和相關政策的引導，豐富居家養老服務內容，擴大服務對象范圍，將那些“夾心層老人”經考核評估后納入政府購買范疇。與此同時，鼓勵敬老院公建民營轉型，通過與市場簽訂合同，達成二者的合作契約關系，確保明確各自職責，二者優勢互補。使老人始終處于被服務對象的中心地位，既有政府為養老院的公益性提供保障，又有社會組織提供專業化服務，從而進一步推進農村居家養老服務的社會化進程，不斷提高養老服務的質量與水平，實現政府、市場與老人之間的良性互動。

2.2.2? 提高資金扶持的精準性? 在資金投入時，應充分考慮農村實際情況，對農村的政策補貼力度要大，減少資金下發渠道。同時，要兼顧扶持方式延續性，確定合理方案，從補供方向補需方轉變，避免組織對政府的依賴及市場重設施建設輕服務建設的導向，推動養老服務質量的不斷提高。從而吸引更多的醫療機構的加入，在不斷推進其社會化進程的同時，提高其專業化水平。南京市六合區對進入該區具有一定規模的專業組織，注冊運營均在1年以上、入駐運營2個及2個以上居家養老服務中心，對每入駐運營1個社區居家養老服務中心，年服務10 000人次以上（以平臺刷卡記錄為準）、社會效果好、經第三方評估完成協議的服務項目，區財政給予3萬元資金補貼。

2.2.3? 精準考核確保權責到位? 加強民政和政府部門、衛生部門等協作，將基層居家養老服務項目作為街道或社區政府績效考核的內容，并加強對農村居家養老服務意識的轉變。將農村居家養老服務作為政府績效考評的內容，從對農村居家養老服務購買的效率與服務提供的質量兩方面進行考量。除此之外，還要考評轄區內居家養老服務組織數目以及服務內容落實情況等信息。從而保證考核標準的精準，促進組織的“活躍度”和可持續性發展，避免造成重硬件輕服務的“惡性競爭”。

2.3? 提高農村居家養老服務專業性與針對性

2.3.1? 加強社區委員會的配合，完善居家養老檔案? 社區配合社會組織開展老年人評估，為老年人建立電子檔案，做到“底數清、情況明”，為服務的開展提供了良好的信息保證，加強居家養老服務內容的多樣性和精準性，從而向老人提供更全面、更有針對性的養老服務。南京市六合區對年滿60周歲以上困難老人進行摸底調查，同時，對符合條件的獨居、空巢及高齡老年人提供一定的尊老金補貼待遇。

2.3.2? 充分發揮居家社區養老服務協會的中介力量? 居家社區養老服務協會是重要的中介力量，為社會組織、企業入駐街道社區發揮重要的信息、溝通、甄選、考核、監督的平臺功能。同時，充分調動社會力量，可以參考日本地域福祉計劃制度，積極調動群眾參與力量，帶動農村老年協會的作用，促進居家養老服務對象拓展、功能提升、質量優化、制度完善等多方面進一步提升，為農村居家養老服務規范化管理提供依據。

2.3.3? 推動有針對性的居家養老服務的開展? 結合社區委員會提供的老年人電子信息檔案，借助居家社區養老服務協會的平臺功能，依據農村老年人的特點，明確不同居家養老服務項目需求的強度，深入研究老年人養老需求現狀。從滿足老年人最迫切、最重要的需求出發，制定符合當地實際情況的居家養老服務規劃，豐富農村居家養老服務的內容與形式，提高農村居家養老服務的針對性。

2.4? 加強宣傳引導，增強農村老人對居家養老的認可度

2.4.1? 加大對農村居家養老服務的宣傳? 采取不同的形式，進村入戶，加大宣傳。針對農村老年人對宣傳內容的理解能力及接收能力較差的現實問題，應采取恰當的宣傳方式，例如將居家養老服務的典型案例編成農村老年人喜聞樂見的戲劇形式，宣傳居家養老在養老模式中的基礎性作用，加強農村老年人對居家養老服務的認知。除此之外，還要對農村老年人的消費觀念進行引導，逐步轉變農村老年人的消費觀念和消費行為，積極提倡“花錢買服務”的消費理念，為農村居家養老服務的發展拓展更大的空間。

2.4.2? 引導居家養老服務體驗式消費? 通過為農村老年人提供免費的體驗式居家養老服務，能吸引更多老人參與其中，使老人對居家養老服務有更全面的認識。讓老人切實感受到居家養老服務的好處，真正增強老年人對居家養老服務在心理上的認同感。同時，也有利于加強與老人之間的溝通、了解老人的需求，促進農村居家養老服務的不斷發展與完善。

3? 小結

在城鎮化背景之下，隨著人口老齡化程度的不斷加深以及家庭結構的日益小型化，農村居家養老成為一種“適合國情，符合民意”的養老模式。應認真分析中國農村居家養老發展的內部因素和外部環境，充分挖掘農村居家養老的發展優勢，利用有利的發展機會，不斷改善其發展過程中體現出來的劣勢，規避可能存在的威脅，從而制定合理的農村居家養老發展戰略，不斷提高農村居家養老服務質量，促進農村居家養老的可持續發展。

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