中國農村公共服務供給研究進展

謝正峰 孟召麗

摘要：通過對文獻梳理，把中國農村公共服務供給研究分為3個階段，分別是萌芽階段、成長階段和深化階段。研究內容主要包括農村公共服務供給制度體制研究，農村公共服務供給存在的問題、原因及對策研究，農村公共服務的供給模式研究和供給機制研究。最后對農村公共服務研究的特點進行了總結，并對未來的研究進行了展望。

關鍵詞：農村;公共服務供給;階段劃分;研究進展

中圖分類號：F323.89? ? ? ? 文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2018）23-0005-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.23.001? ? ? ? ? ?開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

農村公共服務是指為滿足農業、農村發展或農民生產、生活共同所需而提供的公共產品和服務，具有非競爭性和非排他性[1]。農村公共服務影響著農村居民的生產生活，關系到農村的發展，但是長期以來中國農村公共服務供給存在諸多問題。為此，2013年以后中國中央政府提出要推進城鄉基本公共服務均等化，提升農村公共服務水平。基于理論和現實的需要，農村公共服務供給日益得到學者們的關注。本研究通過對中國農村公共服務供給相關研究的梳理，試圖為以后的研究提供理論借鑒。

1? 中國農村公共服務供給研究的階段劃分

根據不同時期研究內容的差異，可以將農村公共服務供給研究分為3個階段。

1.1? 萌芽階段（2000—2005年）

本階段對農村公共服務的研究剛剛興起，研究成果非常少，研究對象主要為農村公共衛生服務。從研究內容上來看，主要探討了農村公共衛生服務的成本、政策、服務體系以及存在的問題等。個別學者也提到農村公共服務體系改革[2]和農村公共服務供給渠道拓寬問題[3]。但總體來看，本階段的農村公共服務供給研究還沒有得到足夠重視。

1.2? 成長階段（2006—2010年）

2005年中國共產黨十六屆五中全會提出建設社會主義新農村，其中就包括要大力發展農村公共事業。從此，學者們對農村公共服務的研究內容擴展，研究成果相比以前明顯增多。相關研究主要有農村公共服務制度存在的問題及對策[4-7]、農村公共服務供給創新[8，9]、新農村建設中的農村公共服務供給問題[10，11]。此階段的研究對中國農村公共服務供給進行了全面反思，并開啟了面向農村發展的農村公共服務供給研究。

1.3? 深化階段（2011年以后）

隨著中國社會經濟發展水平不斷提高，“工業反哺農業，城市支持農村”方針提上國家發展日程，新農村建設、美麗鄉村建設、精準扶貧等國家政策在逐步實施，農村公共服務需求增加。新的形勢對農村公共服務供給提出新的要求。本階段的研究主要有城鄉公共服務的均等化問題、新型城鎮化建設對農村公共服務供給的影響、供給側改革對農村公共服務的影響、農村公共服務供給新的模式和機制探索[12-14]。

從上述階段劃分可知，中國農村公共服務供給的研究受到國家政策的重要影響，在各個時期國家都有不同的農村發展目標和任務，這也引導著農村公共服務研究的發展方向。

2? 中國農村公共服務的研究內容

2.1? 農村公共服務供給制度

1）農村公共服務供給制度的變遷。呂新發[15]討論了中國農村基本公共服務的強制性制度變遷的內因和外因以及變遷的趨勢。從中國長期歷史來看，農村基本公共服務供給制度變遷可分為4個階段：第一階段，古代與近代;第二階段，新中國成立初期到改革開放前的人民公社時期;第三階段，改革開放到稅費改革前的家庭承包責任制時期;第四階段，稅費改革以后[16]。新中國建立以來，中國農村公共服務供給制度可先后分為計劃經濟時期、農村經濟改革初期和新農村建設3個時期[17]。

2）農村公共服務供給制度的構成和分類。汪杰貴等[18]認為，農村公共服務供給制度應當涵蓋農村公共服務的供給主體結構、供給決策制度、供給籌資制度、提供制度、生產制度和分配制度等6個方面。林耘[19]根據農村公共服務提供者和生產者的不同，將農村公共服務供給制度分為4種基本類型，公共服務提供者和生產者都是公共部門的政府直接供給方式;公共服務提供者和生產者均為私人部門的純粹市場供給方式;提供者是公共部門、而生產者是私人部門的政府間接供給方式，如合同外包、特許經營和憑單制等;生產者是公共部門、提供者是私人部門的政府出售方式。

雖然對農村公共服務供給制度的研究成果不多，但從中也可看出，中國農村公共服務制度從構成上看，是由多種制度構成的綜合體;從變化上看，它是一個不斷演進的過程。

2.2? 農村公共服務供給體制的轉型與重構

鑒于農村公共需求增長同公共供給短缺低效之間的矛盾，謝來位[20]提出新農村建設中重構農村公共服務體制，包括財政資金保障體制、社會資本積聚體制、科學民主決策體制、公共服務合作體制和公共服務評價體制。陳文科等[21]提出在城鄉發展戰略轉型和新農村建設時期，客觀上需要重點解決現行城鄉二元公共服務供給體制中的突出矛盾，推動農村公共服務供給體制逐漸由工農分治、城鄉二元逐步向工農業和諧、城鄉一元轉變。在農村公共服務供給過程中引入市場競爭機制，構建政府主體與非政府主體之間和諧互動的平臺;明確政府職能，積極發揮調控作用，建立有效的政府監督體系，構建農村公共服務供給中服務者與被服務者之間和諧互動的平臺[22]。夏鋒[23]提出建立城鄉一體化的公共服務供給體制，變農村公共產品制度外供給為制度內供給，讓政府承擔起農村公共產品的供給責任。姜巖等[24]構建了包括決策結構、信息結構和動力結構的農村公共服務體制的研究框架。

由于中國農村公共服務供給的體制存在諸多問題，因此探討在城鄉一體化和新農村建設過程中農村公共服務供給體制的轉換和重構成為學者們研究的重點。

2.3? 農村公共服務供給存在的問題、原因及對策研究

1）傳統農村公共服務供給存在的問題。長期以來由政府單一供給存在的問題主要表現為供給與需求內容不匹配、供給方式不適當、供給機制過于單一、供給中重建設輕管護和重縣城輕鄉村[25]。鄉鎮政府作為最低層的政府，存在著財政拮據、縣鄉條塊分割、權事不一致的體制困境，管制與服務失衡的角色困境和服務意識不強、技能不足的能力困境[26]。另外還存在如下問題，農村公共服務的主體責任不清;農村最基本的公共服務嚴重不足;公共服務供給體制導致城鄉公共服務差距過大;農村公益性公共服務不公平[4]。中國農村公共服務嚴重短缺，具體包括與農業生產、農村發展及農民生活三方面相關的公共服務供給短缺[27]，如西部地區，農村公共服務的缺乏主要表現在基礎教育落后、基礎設施建設不足、醫療衛生資源嚴重短缺和社會保障水平低[28]。從供需結構來看，當前中國農村公共服務供給存在供需結構失衡、非均衡化與非對稱性、主體錯位與渠道單一等現實困境[9]。

2）傳統農村公共服務供給存在問題的原因。為了解決農村公共服務供給存在的問題，學者們對其原因進行了探討。楊鵬程[27]認為農村公共服務供給短缺主要在于公共服務城鄉供給分割、政府供給責任缺失和農村公共服務供給的機制不合理。曾小龍等[9]則認為問題主要根源于城鄉“二元”割裂的服務理念、自上而下的服務決策體制、單一格局的服務主體、對服務過程監督乏力以及服務方式不合理的制度安排。于慎澄[6]認為原因在于缺少有效的農民參與機制;地方政府公共服務職能界定不清;地方政府公共財政能力與公共服務職責不對稱;農村公共服務供給缺少長效籌資機制;供給激勵與約束機制不健全。陳世偉[7]認為“國家單方供給”造成農村公共服務所需資金嚴重不足、供給效率低下，主要原因在于政府職能定位不明確、市場力量參與不夠、社會力量的作用發揮不充分、農村社區和農民自身作用沒有得到充分發揮。農村公共服務的長期性供給短缺不僅是單純的政府財力問題，它在根本層面上還受制于公共政策過程中農民的失聲、無力和參與缺乏[29]。戚功生等[30]基于中西部三縣的調研數據資料，總結了農戶在農村公共服務供給和使用中成本負擔的表現及作用，指出農村公共服務的成本負擔影響了農村公共服務政策的總體效果。

以上原因可以總結為3個方面。①服務主體單一。長期以來政府作為農村公共服務供給的惟一主體，存在其弊端，主要表現為政府供給責任缺失，地方政府公共服務職能界定不清，財政能力與公共服務職責不對等，政府財力不足，服務過程缺乏監督機制，供給效率低下。②公共服務供給的“城鄉二元結構”。主要表現為城鄉公共服務供給不均衡，沒有形成農村公共服務供給的長效機制。③非政府力量參與不夠。這些力量包括市場力量和農民都沒有得到發揮。

3）提高農村公共服務供給的對策。針對以上問題，學者們從不同角度提出了相應對策。①樹立“均等化”的服務理念。曾小龍[9]提出中國應該樹立“均等化”的服務理念，構建雙向互動的服務決策體制;營造“四位一體”的服務主體體系，建立健全對服務過程的監督制度，優化服務方式的制度安排。②提高農民的自主權。雷玉瓊等[31]通過對中國農村公共服務供需矛盾及其原因的分析，進而提出要解決當前農村公共服務的供需矛盾，根本點在于不斷提高農民的自主權利意識及需求表達能力，進而才能實現有關體制機制的轉變和供給機制的市場化。要鼓勵農民采取包括組織化在內的各種方式匯聚力量，全程參與相關政策過程，擴展農民的政策博弈分配份額[29]。③要加強鄉鎮政府的農村公共服務職能，就必須站在新農村建設、構建服務型鄉鎮政府、推進基本公共服務均等化、統籌城鄉發展的高度探尋出路，必須從深化財政體制改革，理清政府之間的公共服務權責關系，合理界定鄉鎮政府與市場、社會的關系，變革鄉鎮政府績效評估體系，完善農村公共服務的表達、決策、激勵與監管機制，加強鄉鎮政府人員的教育培訓等方面入手解決問題[26]。④從農村對公共服務的需求出發。對于經濟欠發達的地區來說，一定要從農村公共服務需求出發，建構科學有效的農村公共服務供給政策體系。農村公共服務的供給只有很好地滿足農村公共服務需求，才是有效的供給[32]。⑤發揮關系資本的作用。關系資本作為推動貧困鄉村公共服務提供的第五種力量或新的理論范疇被提出。一個村莊關系資本的效能激發離不開精英的作用和親緣關系的橋梁，通過公共服務提供機制創新活動，鄉村關系資本就能在被規則限定的范圍內體現其價值和張力，以化解貧困鄉村基本公共服務的供給窘境[33]。⑥供給順序優化。柳勁松[34]基于稅費改革后，農村地區有限的自有財力和上級轉移支付只能優先對農林水事、教育和公共安全加以扶持，而醫療衛生等基本公共服務的支持則相當薄弱，農村地區基本公共服務支出缺口仍然很大的狀況，提出從農民對上述三項主要基本公共服務需求的優先順序來看，農民對交通和教育的需求更大，而對醫療衛生服務的需求相對較小。劉蕾[35]認為應根據農村公共服務的不同需求，對農村公共服務進行供給優先順序的分配。

2.4? 農村公共服務供給的公平與效率問題

公平與效率是一對矛盾體。針對農村公共服務公平性方面表現的分配不公、“排他”失當、惠顧偏失和消費選擇待遇不公等問題[15]，有學者提出要加大農村公共服務的財政投入，建立健全公正公平和公開透明的公共投入分配制度，建立規范市場供給的權威性制度體系，建立健全惠顧“最少受惠者”的救濟補助制度，建立民主化的服務決策機制。鄭英寧等[36]利用數據包絡分析法研究了2006年全國28個省（自治區、直轄市）的農村公共服務效率，農村公共服務純技術效率水平和規模效率水平在全國均呈梯度變化特征，即東、西、中部地區的農村公共服務純技術效率依次遞減，東、中、西部地區的農村公共服務規模效率依次遞減。陳東平等[37]發現，一個集“資金傳導控制鏈”“政府與農民項目銜接橋”“政府公務員+專業志愿者+農民精英”項目組為一體的完善的公共政策框架對提高農村公共服務效率是非常有價值的。農村公共服務效率與公平之間存在非線性關系;城鎮化水平和市場化水平對農村公共服務效率的影響為正[38]。林萬龍[39]研究認為，農村公共服務的市場化可能帶來供給的效率提供，也有可能損害公平性，并提出了兼顧公平與效率的公共政策框架。針對農村公共投資不足、城鄉布局不合理以及效率低下問題，沙治慧等[40]提出要優化公共投資布局，構建科學合理的公共投資布局效率評價體系，是改善農村公共服務供給條件與配置結構的有效途徑。農村公共服務農民自主供給是當前典型的農民集體行動，鄉村社會資本有利于降低農民集體行動成本，提升農民集體行動效率[41]。

2.5? 農村公共服務的供給模式

姜巖等[42]針對農村公共服務供給模式存在的弊端和缺陷，認為中國政府提供農村公共服務過程中選擇的模式應為“多中心治理”的供給模式、“教育優先”的增長模式、“社會性公共服務為主體”的支出模式、“廣覆蓋、低水平、基本公共服務均等化”的消費模式。方堃等[43]認為，隨著中國農村公共服務從“國家單方供給”到“社會協同治理”的轉變，未來中國縣域農村公共服務是以農民需求為導向，政府主導、市場運作為基礎，多中心治理主體互動合作的協同治理模式。對于民間組織如何參與提供農村公共服務，史傳林[44]認為，可以通過政策參與模式、資源動員模式、項目合作模式、志愿服務模式、社區自助模式等不同模式進行供給。陳世偉[45]認為以農民需求為導向，政府為主導，市場運作為基礎，政府、企業、社會組織、農民自組織等多方合作治理的農村公共服務供給模式是中國未來農村公共服務供給機制創新的可行路徑。針對傳統的單一供給模式面臨著政府主導的供給模式的官僚化困境、自主供給模式的資源困境和委托供給模式的監督困境等問題，以及供給過程中的破碎化問題，汪錦軍[46]提出為農村公共服務供給構建一個多方合作和參與的治理框架。針對政府單一中心供給模式的失靈問題，吳業苗[47]提出一個以政府為主導地位的“一主多元”的供給模式;另一方面，還要構建一個與其供給模式相適應的綜合治理機制，包括競爭機制、參與機制、利益表達機制和分工機制等。針對農村公共服務的單純政府供給模式存在著決策機制不合理、籌資渠道單一、競爭機制缺失、供給結構失衡的制度缺陷，方建中[48]認為，單純政府供給模式轉向鼓勵農戶參與供給模式應成為一種理性選擇。為此，必須依托發達地區的經濟社會條件，調整多重影響因素，采取健全農戶參與供給的制度體系與運行機制，完善支撐農戶參與供給的鄉村治理，培育能強化農戶參與合作供給的社會資本等有針對性的對策措施。構建以農民滿意為導向的農村公共服務多元化協同供給模式有其必要性。在界定此種模式概念及探索其構建必要性基礎上，汪杰貴等[1]進一步從多個方面探討了以農民滿意為導向的農村公共服務多元化協同供給模式。農村公共服務提供主體的單一性造成了鄉鎮政府公共服務的供給財力、供給方式、供給隊伍與供給要求處于矛盾狀態，造成了供給資金嚴重不足、供給中政府的低效率以及人員隊伍的低素質，任鵬等[49]提出需要充分發揮市場和第三部門的作用，構建一個職責明晰、渠道順暢、決策合理的多元公共服務供給體制。

綜上可知，學者們普遍認為，農村公共服務政府供給的單一模式存在各種弊端和不足，因此不斷探討新的供給模式。從供給主體來看，多主張由單一模式轉向多中心模式，包括以政府為主導，多方進行合作和參與。在選擇農村公共服務供給的內容時，應有先后次序，比如有人提出教育優先。在運作過程中，有人主張進行市場化運作。在供給導向上，多主張以農民需求和農民滿意度為導向。

2.6? 農村公共服務供給的機制

1）需求表達和汲取機制。面對日益增長的公共服務需求，艾醫衛等[50]提出建立需求表達機制和需求汲取機制。針對農民的利益表達機制缺失，胡志平[12]提出重構農民的利益表達機制與公共參與機制。王蔚等[51]認為，建立農民對公共服務需求的表達機制，應注重農民作為農村公共服務需求主體的作用，建立起以尊重農民個體權利基礎上的多樣的組織化公共服務需求表達機制。

2）多方參與機制。逐步建立起政府為主體的民間組織、私人等多渠道、多形式、多層次的多元化供給格局[4]。農村公共服務除了具有一般公共品的屬性外，還具有自身的特殊屬性——地域性、分散性、多層次性等，屬性的多重性決定了農村公共服務供給主體不是單一的[52]。艾醫衛等[50]主張構建由政府、市場、社會和農民多元主體協同參與的農村公共服務多元供給機制，以形成“政府主導、市場優化、社會協同、農民參與”的農村公共服務供給格局。依據農村公共服務的不同層次和屬性，有提出構建政府、市場、社會、農民自身等主體多元參與的機制[7，45]。鼓勵鄉村社會組織化程度的提高，增強民間力量，構建“多中心”的治理體系[53]。在明確公共服務供給中政府的主體地位和主導作用的同時，引導與提高農民合作的方式與水平[54]。任鵬等[49]提出要充分發揮市場和第三部門的作用，構建一個職責明晰、渠道順暢、決策合理的多元公共服務供給體制。農村社會組織是鄉鎮政府和村委會等農村公共服務傳統供給主體的重要補充[55]。

3）供給機制的完善和優化。李秀忠[4]提出完善農村公共服務機制的思路，包括強調政府在農村公共服務的主體地位;完善各種公共服務體系;改革農村公共服務供給決策機制;分發揮各種公共服務供給模式的作用，逐步建立起政府為主體的民間組織、私人等多渠道、多形式、多層次的多元化供給格局。完善農村公共服務的供給機制，引入招標購買、委托代理，業務外包、許可經營等供給方式，為社會組織供給公共服務營建空間。為此，需要完善有關社會組織的法律法規，優化農村公共服務的供給機制，營建農村社會組織參與公共服務供給的空間與環境和拓展農村社會組織資金來源等政策選擇，來促進農村社會組織發展，提升農村社會管理與服務[56]。胡元聰等[57]建議從供給的基本理念、核心目標、制度安排和監督保障等方面進行完善。傳統的“七站八所”無法承載農村公共服務職責，需要視本地的具體實際靈活地采取不同供給方式[58]。張衛靜[59]認為，國家城鄉二元發展戰略及高度集權的行政管理體制、財政體制，是農村公共服務落后的歷史與體制淵源;構建以政府為主導的公共服務科學決策機制、構建反映農民利益需求的公共服務表達機制、構建政府為主導的農村公共服務多元供給主體機制、建立以農村公共服務為核心指標的考核機制。

3? 結論與展望

3.1? 結論

1）中國農村公共服務供給從政府單方面供給向多方供給轉變。在當今社會經濟環境下，由政府單一供給農村公共服務的傳統觀點被學者們否定，政府主導下的多方參與供給模式被提出。學者們認為農民作為農村公共服務的需求者，其需求和滿意度應得到有效表達。

2）農村公共服務的供給制度在不斷變遷。無論從長期歷史來看，還是從建國以來的發展來看，農村公共服務的供給制度都在不斷演進。農村公共服務供給制度結構復雜、類型多樣，形成了農村公共服務供給制度綜合體。

3）農村公共服務供給的多學科研究。對農村公共服務的研究受到多學科關注，主要有社會學、經濟學和管理學等。

3.2? 研究展望

1）加強農村公共服務供給的理論研究。中國學者對農村公共服務供給的研究主要是針對實踐中存在的問題及相應對策的探討，基礎理論方面研究顯得不足。為此，應加強相關理論的研究。

2）加強新形勢下農村公共服務供給研究。隨著中國社會經濟發展，農村發展問題日益得到政府和學界的重視，三農問題是關系國計民生的根本性問題，振興農村、實現農村現代化已經提上國家發展日程。研究如何在新形勢下進行農村公共服務供給具有重要的理論和實踐意義。

3）加強跨學科研究。農村公共服務供給是一個綜合的系統問題，涉及到經濟、管理、政策、地理等不同學科，只有進行跨學科研究，才能真正認識問題的發展規律。

4）加強農村公共服務供給的定量研究。目前對農村公共服務的研究以定性討論為主，定量分析缺乏。利用數理統計、數學建模等手段對農村公共服務供給的規模、效率、政策等進行定量分析，有利于相關研究的深入發展。

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