換屆之年，如何開會？

全國人大常委會要在大會舉行之前一個月，將開會日期和建議會議討論的主要事項通知代表。

第一階段的會議由上一屆委員長主持，當常務主席產生后，改由常務主席主持會議的第二階段，決定其他事項。

南方周末記者 張笛揚

2018年全國“兩會”即將拉開序幕。其間將選舉產生新一屆國家主席，此外全國人大常委會、國務院、中央軍委、最高法、最高檢以及全國政協的新一屆領導人也將產生。

因有“換屆選舉”，每屆人大和政協“一次會議”的會前準備以及日程安排，都與非換屆之年有所不同，今年召開的十三屆全國人大一次會議，和全國政協十三屆一次會議，也不例外。

由于要修憲，今年人代會的程序還會多出一些不同。

這次三中全會 為何“提前”？

2月26日到28日，離“兩會”召開還剩下不到十天時間，十九屆三中全會在北京召開，會議的一個重要議題是，討論新一屆國家機構領導人員和新一屆全國政協領導的建議人選。

在每屆人大一次會議前夕，召開二中全會討論人事問題已是多年的慣例。這一做法最晚始于1988年召開的十三屆二中全會，一直延續到十八屆二中全會，形成了“二中全會定班子”的說法。

隨著本次三中全會的召開，慣例已被打破。

這次召開三中全會的時間，實際是往屆二中全會的召開時間。而往年一般于黨代會次年2月下旬（1998年之前是3月初）召開的二中全會，在今年也被“提前”到1月18日召開。

因此，探討十九屆三中全會“提前召開”的原因，應先觀察十九屆二中全會召開的時間節點。

十九屆二中全會為期兩天，通過了《中共中央關于修改憲法部分內容的建議》，這將是現行“82憲法”制定后的第五次修訂，前四次修訂發生在1988年、1993年、1999年和2004年。

1988年、1993年、1999年全國人代會召開之前，也都開過中央全會，不過會議公報中并沒有出現與修憲有關的內容。

但在2004年3月全國人大修憲之前，中共中央于2003年10月召開的十六屆三中全會就討論了修憲事宜，并決定向全國人大常委會提交。

循此例，今年在將修憲建議提交全國人大常委會之前，也召開了中央全會。只是為何要將近幾屆都在2月下旬召開的二中全會，提前到1月中旬？這要從全國人大議事規則中尋找答案。

根據議事規則，全國人大常委會要在人代會舉行之前一個月，將開會日期和建議會議討論的主要事項通知代表，并將準備提請會議審議的法律草案發給代表。而立法法也要求上大會的法律草案，須在大會召開前一個月送給代表。

由此不難從程序上理解為何今年要在1月召開十九屆二中全會，只有如此安排，才能確保這次會議通過的修憲建議能在大會召開前一個月發到代表手中。

修憲建議經中央全會討論后，還要由全國人大常委會通過才能發給代表，于是，全國人大常委會在今年1月29日又加開了一次會議，討論了中共中央的修憲建議，過去人大常委會會議按慣例一般都是在雙月下旬召開。

1月30日，加開的這次全國人大常委會閉幕，此時離3月5日只剩33天時間。之后將修憲建議發到新一屆代表手中，緊趕慢趕算是達到了“提前一個月”的要求。

由于過去都是臨近“兩會”召開時才討論人事安排，今年1月召開的十九屆二中全會并沒有討論人事問題，此次在“兩會”前夕召開三中全會加以討論，也是程序的需要。

提前一年啟動換屆準備

每屆人大和政協的一次會議召開之前，新一屆人大和政協還沒有產生，準備工作都由上屆人大和政協完成，并提前一年啟動。

以即將開幕的十三屆全國人大一次會議為例，早在2017年3月召開的十二屆全國人大五次會議，也即這屆人大最后一次會議上，關于十三屆全國人大一次會議的準備工作就已啟動。

當年3月8日，十二屆全國人大常委會副委員長兼秘書長王晨，向大會作了關于第十三屆全國人大代表名額和選舉問題的決定（草案）的說明。

其后在3月15日舉行的十二屆全國人大五次會議的閉幕會上，上述決定得以表決通過，明確了十三屆全國人大代表不超過3000人，并確定婦女代表、基層代表、農民工代表的比例要比上屆有所提高，黨政領導干部代表的比例比上屆要有所降低。

2017年12月，各省相繼啟動了十三屆全國人大代表的遴選工作，一個月之后，由各省級人代會正式選出。之后由2018年1月28日召開的十二屆全國人大常委會第三十二次會議，確定十三屆全國人大一次會議的開幕日期。

1998年之后，每年人代會的開幕日期已經固定在3月5日，雖然不是明文規定，但已約定俗成。

開幕的前一天，也就3月4日，還要舉行一個預備會議，選出大會的主席團和秘書長。預備會議后，主席團立馬就要召開第一次會議，這次會議一般由人大常委會委員長主持。

但在換屆之年，主席團第一次會議的不同階段就由不同的人主持。

第一階段的會議由上一屆委員長主持，當常務主席產生后，改由常務主席主持會議的第二階段，決定其他事項。

上一次換屆發生在2013年，當年3月4日上午，十二屆全國人大一次會議主席團第一次會議，先是由上一任委員長吳邦國主持，推選出主席團常務主席。

張德江、劉云山、李建國、王勝俊、陳昌智、嚴雋琪等6人被推選為常務主席后，吳邦國請他們到主席臺主持會議，并與走在最前面的張德江握手合影。

與另外5人一一握手致意后，吳邦國在張德江的陪同下走出會議廳。送走吳邦國，張德江回到主席臺，在他的主持下，主席團會議表決通過了十二屆全國人大一次會議的日程。張德江隨后當選為新一任委員長。

過去幾屆人大“一次會議”的主席團常務主席中，都會有一名分管黨務工作的中共中央書記處書記，由他向主席團對國家機構組成人員建議人選作出說明。2013年3月12日下午，在十二屆全國人大一次會議主席團第三次會議上作說明的就是時任中共中央政治局常委、書記處書記劉云山。

十二屆全國人大一次會議進行到第9天后，從2013年3月13日起，會議議程開始集中到換屆選舉上。每一場選舉，都要經過提名、醞釀和選舉三道程序，由于一些職位的候選人須由新當選的領導人進行提名，如國務院總理人選由國家主席提名、國務院副總理等人選要由總理提名，因此選舉需要分批次進行。

每屆政協一次會議期間，則由擔任政協大會主席團常務主席的中央統戰部長對政協領導人員人選作說明。

部分任職安排有規律

每屆人大、政協“一次會議”期間選出的國家機構和全國政協領導人員，在任職安排上已形成一定規律，尤其在正職的安排上相對固定。

1993年后，國家主席、國務院總理、全國人大常委會委員長和全國政協主席這四個職務，一直由中央政治局常委擔任。

全國人大常委會和全國政協的副職人選中，不同年份有所微調，但也能看出一定的規律，其中既有中共人士，也有民主黨派人士，還有幾個人口較多的少數民族人士。

最近幾屆，全國人大常委會排名第一的副委員長都是中共中央政治局委員，如八屆、九屆的田紀云，十屆、十一屆的王兆國，以及十二屆的李建國。

排名第一的全國政協副主席過去都是中共黨員，但黨內職務各屆并不一致，十屆的王忠禹不是中央委員會成員，十一屆的王剛是政治局委員，到了十二屆，擔任排名第一的副主席杜青林，則是書記處書記。

人大常委會和政協的副職中，一直都有人口較多的少數民族人士。

1983年以來，每屆人大常委會副委員長中，都有維吾爾族人士，2003到2013年，維吾爾族人中不僅有副委員長，還有政協副主席阿不來提·阿不都熱西提。

全國政協副主席中，一直有回族人士，現任全國政協副主席王正偉是回族，此次連任全國政協委員。

2003年之前，都有壯族人士擔任人大常委會副委員長，2003年換屆之后的黨和國家領導人中，壯族人士則一直出任政協副主席。

藏族人士中，一直既有全國人大常委會副委員長，也有政協副主席，從1965年開始到1993年，阿沛·阿旺晉美一直是副委員長，帕巴拉·格列朗杰一直是政協副主席。

1993年，帕巴拉·格列朗杰改任副委員長，阿沛·阿旺晉美則改任政協副主席，這一格局維持了10年。

2003年開始，兩人都任全國政協副主席，另一位藏族人士熱地擔任了十屆人大常委會副委員長。2009年，阿沛·阿旺晉美逝世后，帕巴拉·格列朗杰一直擔任政協副主席至今。

稍有例外的是，2008年選出的十一屆全國人大常委會副委員長中沒有藏族人。但2013年，又有藏族人向巴平措當選十二屆全國人大常委會副委員長。

今年，向巴平措沒再擔任新一屆全國人大代表，帕巴拉·格列朗杰則連任了全國政協委員。