請正面回答問題

“火藥味”在追問環節出現。“好幾次答不上來，在場的人都笑了。”現場多次出現住建局領導回答問題避重就輕，被反復提問的情況。

提問的常委會組成人員“自選動作”變多了，“這次很明顯自選動作多于規定動作，有的可能根據回答調整了問題的角度。”

過去啟動質詢有一些阻力，“主要在于觀念上的問題，大家在場面上都抱著以和為貴的心愿”。

專題詢問和質詢是人大的法定監督方式。自人大監督法施行，全國人大的專題詢問自2010年啟動后越來越制度化，應詢級別也越來越高，本屆人大期間，國務院副總理還到會應詢，但專題質詢卻較少動用。就在全國人代會召開前夕，昆明市人大常委會做出了一次難得的地方探索。

南方周末記者 張笛揚

發自昆明

“在工地揚塵管理中，昆明市住房與城鄉建設局所承擔的主要職責是什么？你們覺得履職到位了沒有？”

“我想……沒到位。”

這是昆明市人大常委會城鄉建設委員會副主任委員柳偉，與昆明市住建局局長李彤的一段對話。對話發生在2018年2月11日，當天，昆明市人大常委會就建筑工地揚塵治理不力對昆明市住建局開展質詢。

質詢事出有因。昆明市人大常委會辦公廳提供給南方周末記者的資料顯示，2017年，昆明市環境空氣質量在全國74個重點城市排名中，下降至第12位。這是2014年以來，昆明首次跌出前十。

昆明市人大常委會介紹，此次質詢是他們組織開展的首次質詢。

專題詢問和質詢是人大的法定監督方式。自人大監督法施行，全國人大的專題詢問于2010年啟動，之后越來越制度化，應詢級別也越來越高，本屆人大期間，國務院副總理還到會應詢。

質詢指的是人大對被質詢機關的工作不清楚、不理解、不滿意之處提出質問，要求被質詢機關作出澄清解釋，以指出存在問題和不足，讓被質詢機關明確職責所在。在實際操作中，各級人大較少動用這一方式。

而現在，就在全國人代會召開前夕，昆明市人大常委會的質詢提供了一次難得的地方探索。

現場有“火藥味”

“現場火藥味很濃，場面幾度尷尬。”在現場全程觀摩了質詢會的周琪（化名）告訴南方周末記者。

影響空氣質量排名最主要的兩項指標為可吸入顆粒物和二氧化氮，其中，可吸入顆粒物主要產生來源為揚塵。昆明市人大常委會的25名組成人員分析后指出，造成可吸入顆粒物指標偏高的主要原因在于，昆明市住建局在城市揚塵治理工作中措施落實不到位、管理責任落實不到位。為此，這25名組成人員在昆明市第十四屆人大常委會第八次會議期間聯名提出了質詢案，柳偉則是發起質詢案的領銜人。

質詢會安排在昆明市人大常委會的小禮堂，總共持續了一個半小時左右。會場主席臺上，坐著市人大常委會主任拉瑪·興高和幾位副主任，臺下前排就坐的則是聯名發起質詢案的其他常委會組成人員，列席到會的還有昆明市兩位副市長、市環保局等六個有監督治理揚塵職責的機關單位主要負責人、昆明六城區政府分管領導、區住建局主要負責人等。

被質詢的昆明市住建局班子全體成員被安排坐在了臺下的側面，同時面向主席臺和發起質詢案的人大常委會組成人員。質詢會由昆明市人大常委會副主任戚永宏主持，會議開始后，由領銜聯署發起質詢的柳偉宣讀質詢案。

隨后，昆明市住建局局長李彤就被質詢的內容作出答復。李彤簡要回答了住建局履行建筑工地揚塵防治管理職責情況、建筑工地“六個百分之百”管理要求落實情況、制度建設和執行情況、長效管理機制建立情況等。

“火藥味”在追問環節開始出現。整個質詢會，共有5名常委會組成人員發出追問。追問的時候，由常委會組成人員舉手，主持人點名后起立發問，包括坐在主席臺上的昆明市人大常委會常務副主任金志偉追問時也是如此。

“好幾次答不上來，在場的人都笑了。”周琪向南方周末記者介紹，追問過程中，現場多次出現了住建局相關領導回答問題時避重就輕，答不對題，被追問人反復提問的情況。金志偉首先發起追問，“‘六個百分之百怎么達到？什么時候能達到？”

昆明市住建局副局長馬文瑜回答了這個問題，在一長串的答復后，金志偉再度起身，“請問李彤局長，這‘六個百分之百到底能做到還是不能做到？”

在質詢和追問下，一些平常難以擺上臺面的事不得已要“正面回答”。

馬文瑜在回答一位人大常委會委員的追問時坦言，“在面對來自轄區政府對GDP、建筑業產值有重要支撐的、有建成時限要求的重點工程項目，以及回遷安置房等社會維穩項目上，有一定壓力，不敢嚴管重罰。”

在被問起治理揚塵長效機制時，馬文瑜承認：住建局在昆明市“創文”期間重視治理，“創文”結束后就松懈了；天氣惡劣的時候亦重視治理，2017年4月昆明空氣污染嚴重時，主要監管了空氣質量監測點附近的在建工地。

追問結束后，聯名發起質詢的25名組成人員走出會場，到旁邊的會議室進行合議。劉義守（化名）是發起質詢的成員之一，他告訴南方周末記者，合議進行了近二十分鐘，大家對住建局的工作和應詢表現普遍感到不滿意。?下轉第2版

“認識不深刻，找的客觀原因多，自我反省的少了。”劉義守說。

質詢成員隨后回到會場，對住建局的答復情況進行投票。投票結果顯示，25人全票認為不滿意。

“我在懸崖邊上”

“主持人宣布投票結果時，李彤的臉色都變了。”周琪認為，住建局對這次質詢的力度估計不足、準備欠缺，在現場措手不及。 今年50歲的李彤是名擁有博士學歷的地方官員，2007年，經昆明市面向全國公開選聘人才后，從上海選聘到昆明工作。在昆明，李彤歷任市規劃局副局長、規劃局黨委書記，2011年調任五華區區長，2016年轉任市住建局局長。

昆明市人大常委會主任拉瑪·興高在質詢會結束前表示，“這次質詢，就是給市住建局主要和分管領導亮紅燈，給班子成員亮黃燈。同時，給市住建局分三個時間段進行整改，市人大常委會將在5月份、8月份分別聽取整改落實情況，年底集中進行一次評議。”拉瑪·興高說，“如果整改落實到位了，事情就過了，如果還是沒有明顯效果，我們將啟動相關程序進行處理。”

拉瑪·興高所說的“相關程序”，被主持人在最后總結時道破：如果年底（對住建局）的評議結果仍然不滿意，按照《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》第四十五條的規定，市人大常委會主任會議或市人大常委會五分之一以上的組成人員書面聯名，可以向常務委員會提出對監督法第四十四條所列國家工作人員的撤職案。

劉義守擔任了多年昆明市人大代表，“這么多年第一次聽到拉瑪主任說這么不客氣的話。”他還特別注意了在場兩位副市長的表情，“臉色也不好看。”

周琪還關注到了質詢會現場的一個細節，25名組成人員出去合議時，住建局的領導班子在座位上候著，而拉瑪·興高則在會場內轉悠，和人打招呼、握手，不過，“拉瑪·興高避開了住建局的席位，有意識地保持了距離。”

在劉義守看來，這次質詢會更大的意義來自于其產生的示范效應。據他了解，質詢會帶來的壓力不止在住建局一家身上，“這次質詢在全市的行政機關都引起了轟動，列席質詢會的其他政府部門負責人也會有所感觸。”

大會完了還有小會。多位到場人士告訴南方周末記者，在質詢會結束后，市人大常委會召集了住建局領導與列席質詢會的兩位副市長和環保局等6個單位的負責人，開了個閉門會議。

質詢給住建局帶來直接壓力。2月24日上午，南方周末記者來到昆明市住建局，當天該局領導辦公會議從早上持續到中午12點32分。會議結束前，工作人員已為他們點了15份盒飯送到會議室門口。

會議的主要內容就是部署建筑工地揚塵治理工作。“我現在就是在懸崖邊上，”在南方周末記者面前，成為昆明市首個被質詢單位負責人的李彤，語氣略顯激動地表示，“什么都別說了，現在就是埋頭干活。”

“自選動作變多了”

這次質詢的準備工作，實際上早在2017年10月就已開始。劉義守向南方周末記者介紹，在10月下旬的一次市人大常委會上，他在“質詢案”上簽了名。

彼時，昆明市在2017年環境空氣質量的城市排名還未出爐，常委會的部分成員已經注意到了住建局在揚塵監管上存在不到位的情況。昆明市人大常委會組成人員共有41人，“都是自愿的。”劉義守稱，在幾個人大常委會專職委員的號召下，最終有25人簽名聯署。

劉義守透露，在聯署簽名時，市人大常委會還未確定啟動質詢這一監督形式。而最終的質詢會上，柳偉宣讀的質詢案中關于昆明市空氣質量排名下降的內容，也是后來添加的。

法律賦予人大的工作監督方式除了質詢，還有專題詢問。周琪參加過多次昆明市人大常委會組織的專題詢問會，他的感受是，“比起專題詢問，質詢更加真刀真槍一些。”

與散發火藥味的質詢相比，專題詢問在昆明市已經實現了常態化，自2013年首次啟動以來，每年定期舉行一到兩次。

劉義守多次參與專題詢問，也曾在專題詢問會上提過問題，他告訴南方周末記者，昆明市人大開專題詢問會的操作方式是，會提前安排好會上提問的人員，提的問題也在事先有分工。劉義守介紹，在專題詢問會開展前，市人大常委會會和被詢問的單位通氣，被詢單位可以提前做好準備。

不過，在專題詢問會的現場，除了安排好的問題外，也允許人大代表個人補充提問、現場發揮。

昆明市住建局一名領導告訴南方周末記者，在今年1月末，就收到了來自昆明市人大常委會的質詢案，要求局領導班子全部到現場回應質詢，之后，住建局進行了相關準備。

2月11日的質詢會上，劉義守未被安排發問。不過，根據現場幾次出現回答不上來的情況，劉義守的判斷是，提問的常委會組成人員的“自選動作”變多了，“這次很明顯自選動作多于規定動作，有的可能根據回答調整了問題的角度。”

質詢會現場金志偉的追問就是一個明顯的“自選動作”。金志偉本是第一個發問的常委會組成人員，在其他4位提問完后，金又起身追問，“我邊聽邊思考后，想到一些問題再問一下……”金志偉稱，住建局多多少少在客觀上找問題、把責任推到區里，他要求李彤“再回答一下”。

專題詢問逐步常態化

“專題詢問是了解情況、給出建議，質詢則更上了一個層次。”首次參與質詢會后，劉義守感觸頗深，“人大要通過質詢發揮監督作用，不能光任命官員不監督官員。”

劉義守分析，過去啟動質詢有一些阻力，“主要在于觀念上的問題，大家在場面上都抱著以和為貴的心愿。”而從李彤和馬文瑜的現場表現也能看出，不少官員的現場應對能力也有差距，很少經歷公開場合的現場問答，經驗不足。

自十一屆全國人大在2010年6月首次開展專題詢問以來，專題詢問已逐步實現常態化，在全國人大的“示范”下，地方人大也普遍定期開展專題詢問。本屆全國人大期間，專題詢問也有所突破，出席應詢的官員級別上升到了副總理。

2014年12月，國務院副總理馬凱代表國務院向全國人大常委會作關于統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況的報告，并到會回答詢問。這是全國人大常委會開展專題詢問以來，首次由國務院副總理到會應詢。

不過，全國人大還未啟動過質詢。南方周末記者梳理公開報道發現，昆明此次質詢，亦是近年來少見的嘗試。

事實上，地方層面早在上世紀80年代就出現過質詢案。

1989年5月，在湖南省七屆人大二次會議上，代表們就中央要求的清理整頓公司提出質詢案，副省長楊匯泉被罷免。

2000年1月，代表們在廣東省九屆人大三次會議上提起的質詢案，導致省環保局局長被免。

2009年，湖南省人大常委會對省政府部分直屬機構的違法收費和挪用財政資金的行為提出質詢案，湖南省人大常委會委員、湘潭大學法學院院長胡肖華是領銜者。

中國政法大學憲法學教授焦洪昌向南方周末記者分析稱，過去，人大發現政府工作存在問題，更多采用溝通、提建議的方式，未必質詢，“骨子里不是對抗思維”。而越到基層，行政面積小，人與人之間更熟悉，一旦啟動質詢程序，最后如果導致被質詢官員遭罷免或撤職，在地方上很難行得通。

質詢在昆明有望繼續，拉瑪·興高在質詢會上發言表示，就環保和揚塵治理問題，下一步要請昆明市主城六區人大也相應對相關部門進行質詢。

日前，拉瑪·興高當選第十三屆全國人大代表。昆明市人大常委會一名官員告訴南方周末記者，拉瑪·興高要求市人大常委會的相關部門總結開展質詢會的有關經驗。

（南方周末記者賀佳雯對本文亦有貢獻）