治理時(shí)代背景下政府管理方式創(chuàng)新路徑研究

【摘 要】 文章論述了治理背景下的政府管理方式創(chuàng)新，闡述了政府管理基本手段的改革和創(chuàng)新，探索政府管理方式創(chuàng)新的路徑：積極探索柔性管理方式，實(shí)現(xiàn)方式柔性化;加強(qiáng)政府信息公開，確保管理透明化;加強(qiáng)市場、社會(huì)和公眾的參與，實(shí)現(xiàn)主體多元化。

【關(guān)鍵詞】 治理;政府管理方式;創(chuàng)新路徑

政府管理方式創(chuàng)新是政府改革（行政改革）的重要組成部分。決策科學(xué)詞典、政治學(xué)詞典、管理學(xué)詞典對行政改革的定義：行政改革（政府改革）是國家行政機(jī)關(guān)為適應(yīng)環(huán)境變化，提高行政效率，對原有不適用的行政體制及管理方式進(jìn)行的變革。由此可見，政府改革本身就包含了政府管理方式的變革。創(chuàng)新政府管理方式，是政府改革的應(yīng)有之義和重要組成部分，其重要性和轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政體制改革一樣重要。

一、治理背景下的政府管理方式創(chuàng)新

黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一全新的命題。從表面上看，“統(tǒng)治”與“治理”，“管理”與“治理”，都僅有一字之差，然而對政府管理的要求卻是不同的。

1、“統(tǒng)治”“管理”和“治理”之辨[1]

“統(tǒng)治”與“管理”相比較，共同點(diǎn)在于：其一，兩者的行政方法都帶有明顯的強(qiáng)制性。其二，兩者的權(quán)力運(yùn)行向度是一元的，即自上而下的。

“統(tǒng)治”“管理”和“治理”相比較，區(qū)別在于：其一，主體不同。統(tǒng)治和管理的主體是單一的，就是政府或其他國家公共權(quán)力;治理的主體是多元的，除了政府外，還包括企業(yè)組織、社會(huì)組織等。其二，權(quán)力的性質(zhì)不同。統(tǒng)治和管理是強(qiáng)制性的;治理可以是強(qiáng)制的，但更多是協(xié)商的。其三，運(yùn)作不同。統(tǒng)治和管理的權(quán)力運(yùn)行是自上而下的，是垂直的、單向的、剛性的。治理的權(quán)力運(yùn)行是“自上而下”與“自下而上”的雙向運(yùn)行，是扁平的、復(fù)合的、合作的、包容的。

2、治理背景下政府管理方式創(chuàng)新的方向

從統(tǒng)治到管理再到治理，它要求政治管理，從管制轉(zhuǎn)為服務(wù)，從為民做主轉(zhuǎn)為由民做主;從單向轉(zhuǎn)為互動(dòng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)重視與相對人的協(xié)調(diào)和溝通;從強(qiáng)制轉(zhuǎn)為合作，行政主體不應(yīng)強(qiáng)制行政相對人去服從行政決定，而應(yīng)當(dāng)樹立與他們合作的觀念，使他們能積極主動(dòng)、自覺自愿接受行政機(jī)關(guān)的行政決定;從封閉走向開放，要求政府是透明的，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

二、政府管理基本手段的改革和創(chuàng)新

政府管理方式從不同的角度有不同的分類，但各種方式的創(chuàng)新與變革都要落實(shí)到行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和法律手段這三種典型的方式中。

遵循“使市場在資源配置中起決定性作用”這一頂層設(shè)計(jì)，以及治理時(shí)代政府管理方式創(chuàng)新的方向，政府管理基本手段的創(chuàng)新就是要減少行政干預(yù)，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)和法律手段的運(yùn)用。

1、減少行政干預(yù)

以直接干預(yù)為特點(diǎn)的行政手段，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代全能政府模式的產(chǎn)物，與現(xiàn)代合作治理的發(fā)展趨勢背道而馳，與服務(wù)型政府的職能要求相去甚遠(yuǎn)。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，它的弊端越來越凸顯。它不利于發(fā)揮下級的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。在機(jī)構(gòu)龐大、層次繁多的情況下，還容易造成信息的拖延、失真。因此，要減少行政手段的運(yùn)用。

同時(shí)對于行政干預(yù)是減少而不是取消。因?yàn)樾姓侄胃咝А㈧`活，面對問題能快刀斬亂麻，迅速做出決斷。特別是在需要高度集中和適當(dāng)保密的領(lǐng)域，比如救災(zāi)、搶險(xiǎn)、戰(zhàn)爭動(dòng)員等方面，有獨(dú)特的優(yōu)勢。政府有效的行使行政手段，能夠及時(shí)克服來自社會(huì)不同利益群體的各種阻力，較快地解決矛盾，更好地維護(hù)正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。

另外，行政手段的減少是一個(gè)逐漸縮減的過程。行政手段是行政機(jī)關(guān)借助行政權(quán)力來進(jìn)行管理的，減少行政干預(yù)，從某種意義上說也意味著“削權(quán)”，它的減少勢必是一個(gè)漸進(jìn)的過程。誠如著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉先生所說，“如果政府有很大的配置資源的權(quán)力、干預(yù)企業(yè)的權(quán)力，就會(huì)相應(yīng)產(chǎn)生一個(gè)尋租空間。所以，你要政府退出它應(yīng)該退出的領(lǐng)域……做起來就很難”。[2]

2、強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)、法律手段的運(yùn)用

經(jīng)濟(jì)手段、法律手段以間接調(diào)節(jié)為主，它們更符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用，能夠更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。比如要淘汰落后產(chǎn)能，最根本的是深化要素市場改革，特別是要理順資源、環(huán)境、土地等生產(chǎn)要素的價(jià)格，建立起充分反映市場供求、資源稀缺程度以及環(huán)境損害成本的價(jià)格形成機(jī)制，將資源環(huán)境成本真正內(nèi)部化，進(jìn)入企業(yè)的成本函數(shù)，由企業(yè)自己去買單，使落后產(chǎn)能無利可圖，解決落后產(chǎn)能賴以生存的深層次問題。這樣才能建立起淘汰落后產(chǎn)能的最基本、最有力和最長效的機(jī)制。

同時(shí)，市場經(jīng)濟(jì)也是法治經(jīng)濟(jì)，自然離不開法律手段的廣泛運(yùn)用。2016年國務(wù)院關(guān)于煤炭、鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的指導(dǎo)意見中，首次明確劃定了關(guān)停退出的范圍，設(shè)置了環(huán)保、能耗、質(zhì)量、安全、資源規(guī)模、經(jīng)營情況、稅費(fèi)繳納情況等多個(gè)紅線，就是期望通過法律、標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格實(shí)施，依法淘汰落后產(chǎn)能，跳出“產(chǎn)能越淘汰越多”的怪圈。

三、政府管理方式創(chuàng)新的路徑

遵循治理理念下政府管理從管制到服務(wù)，從單向到互動(dòng)，從強(qiáng)制到合作，從封閉到開放的方向要求，實(shí)現(xiàn)政府管理方式的創(chuàng)新，需要從以下幾個(gè)方面著力：

1、積極探索柔性管理方式，實(shí)現(xiàn)方式柔性化

柔性管理方式，是行政機(jī)關(guān)實(shí)施管理過程中以社會(huì)的共同價(jià)值原則和規(guī)范為基礎(chǔ)，運(yùn)用非強(qiáng)制性手段引導(dǎo)社會(huì)成員行為，以達(dá)到行政管理目的的行動(dòng)。比如行政指導(dǎo)，它就是一種“柔性管理”方式，是行政機(jī)關(guān)為謀求當(dāng)事人作出或不作出一定行為，以實(shí)現(xiàn)一定行政目的，在其職責(zé)范圍內(nèi)實(shí)施的不具有國家強(qiáng)制力的行為。如工商管理中行政處罰等傳統(tǒng)行政管理方式往往只是制止了一時(shí)的違法行為，難以治本，運(yùn)用行政指導(dǎo)，不僅能讓相對人知道違法，而且還能讓其知道因何違法、如何糾正，引導(dǎo)其正確開展經(jīng)營活動(dòng)，可以較好地預(yù)防違法行為的再次發(fā)生。

柔性行政管理方式日益受到人們的關(guān)注，廣泛被運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的管理與服務(wù)領(lǐng)域。同時(shí)在實(shí)際運(yùn)用過程中，也存在一些現(xiàn)實(shí)的矛盾和問題，需要不斷的發(fā)展完善，并不能完全替代傳統(tǒng)的行政管理方式。實(shí)踐中，該柔性的地方需要柔性，而該剛性的地方必須剛性，以“剛?cè)岵?jì)”的方式推進(jìn)政府管理。[3]

2、加強(qiáng)政府信息公開，確保管理透明化

政府信息公開側(cè)重的是政府權(quán)力運(yùn)行方式的改革和創(chuàng)新。加強(qiáng)政府信息公開，確保管理透明化：

第一，轉(zhuǎn)變思想觀念，提高政府的“透明意識”。全媒時(shí)代，加強(qiáng)政府信息公開是發(fā)展大勢。今天公眾獲取信息的欲望空前強(qiáng)烈，信息傳播的渠道空前多樣，公眾的權(quán)利意識、監(jiān)督意識越來越強(qiáng)，對政府信息公開提出了進(jìn)一步要求，在這種情勢下，“以公開為原則，以不公開為例外”的精神應(yīng)逐步成為各級政府部門的執(zhí)政理念。

第二，細(xì)化信息公開條例，完善信息公開管理機(jī)制。細(xì)化信息公開條例和條款，使其更具有可操作性。同時(shí)在技術(shù)層面加強(qiáng)系統(tǒng)培訓(xùn)，明確信息公開的內(nèi)容、載體、媒體和選擇時(shí)機(jī)等，完善信息公開管理機(jī)制。

第三，進(jìn)一步規(guī)范和拓寬政府信息公開平臺。規(guī)范政府網(wǎng)站：強(qiáng)化網(wǎng)站的信息服務(wù)功能;豐富網(wǎng)站內(nèi)容;加快網(wǎng)站信息更新的頻率和互動(dòng);加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)平臺的管理和保障;設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，對網(wǎng)站信息的公開性、準(zhǔn)確性和及時(shí)性進(jìn)行考核評估等等。將傳統(tǒng)媒體與網(wǎng)絡(luò)平臺相結(jié)合，建立起層次多樣、全方位傳播的信息公開渠道。

3、加強(qiáng)市場、社會(huì)和公眾的參與，實(shí)現(xiàn)主體多元化

政府管理方式創(chuàng)新要從單向走向互動(dòng)，由強(qiáng)制走向合作，實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化和主體的多元化，就要發(fā)揮市場、社會(huì)和公眾的參與作用。

（1）深化行政審批制度改革。深化行政審批制度改革的過程就是政府還權(quán)于市場、還權(quán)于社會(huì)的過程。行政審批作為政府管理的行政手段，也是創(chuàng)新政府管理方式的重要內(nèi)容。

第一，進(jìn)一步縮小行政審批的范圍。改革越往后越難。從先行地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，在頂層設(shè)計(jì)上，建立一個(gè)高規(guī)格的改革推動(dòng)機(jī)構(gòu)尤為重要。另外，這個(gè)機(jī)構(gòu)一定要主導(dǎo)和把握審批事項(xiàng)的清理、審核和實(shí)施過程，最大限度地瓦解和破除部門利益，使審批事項(xiàng)的清理精簡工作獲得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步。

第二，進(jìn)一步完善行政審批的方式。要深入推進(jìn)以“兩集中”“兩到位”為代表、以各地政務(wù)服務(wù)中心的建立為表現(xiàn)形式的相對集中行政審批權(quán)的改革。積極探索行政審批局的建立。

第三，進(jìn)一步規(guī)范行政審批的程序。一要公開審批流程。對每一項(xiàng)審批事項(xiàng)編制流程圖，并且通過網(wǎng)絡(luò)等方式向社會(huì)公開。二要優(yōu)化審批程序。進(jìn)一步簡化和規(guī)范行政審批程序，深化商事制度改革。

（2）加強(qiáng)對社會(huì)組織的培育和監(jiān)管。第一，在思想上要全面認(rèn)識社會(huì)組織的地位和作用。要從五位一體建設(shè)的高度認(rèn)識社會(huì)組織在社會(huì)建設(shè)、社會(huì)治理中的獨(dú)特作用。如果說政府與市場關(guān)系的調(diào)整，它的載體是非公企業(yè)的話，國家與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，它的載體就是社會(huì)組織。第二，培育社會(huì)組織。借用企業(yè)孵化園的理念，可以建立社會(huì)組織孵化園，為剛成立或?qū)嵙θ跣〉纳鐣?huì)組織提供免費(fèi)的場所、各種信息、免費(fèi)的培訓(xùn)、資金等全方位的支持，促進(jìn)社會(huì)組織盡快成長。

第三，加強(qiáng)對社會(huì)組織的監(jiān)管。對社會(huì)組織實(shí)行分類管理基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對社會(huì)組織的監(jiān)管。完善與社會(huì)組織相關(guān)的法律法規(guī)，尤其要盡快出臺《社會(huì)組織法》，依法對社會(huì)組織進(jìn)行規(guī)范和管理。引導(dǎo)社會(huì)組織增強(qiáng)自身能力，開展有序競爭。加強(qiáng)社會(huì)組織的黨建工作，通過黨組領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)組織把握方向，保證社會(huì)組織真正做公益的事情。另外，還要特別謹(jǐn)防境外勢力利用社會(huì)組織對我國的顛覆。

【注 釋】

[1] 楊慧.從統(tǒng)治到治理：公共管理的核心理念的變遷[J]. 湖北省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2006.6（3）.

[2] 笑蜀.中國還處在艱難轉(zhuǎn)型中——吳敬璉訪談錄[EB/OL].http：//www.infzm.com/content/48803.

[3] 石國亮.服務(wù)型政府[M].北京：國家行政學(xué)院出版社，2013.136.

【作者簡介】

沙玉霞（1979—）女，山東武城人，中共德州市委黨校（德州市行政學(xué)院）管理學(xué)教研部，講師，研究方向：公共政策，政府治理創(chuàng)新.