權利變遷視角下中國銀行業反壟斷的基本邏輯

摘要：中國銀行業壟斷的法學歸因在于市場主體的權利異化。銀行業的權力干預在客觀上形成市場壁壘，并促成市場主體權利的權力化傾向。在金融市場化進程中，銀行業面臨縱向與橫向兩個維度的權利沖突，競爭者和消費者的權利均因壟斷面臨著不同程度的擠壓。銀行業的市場化發展應當立足于市場主體金融發展權利的重塑，在競爭者市場和消費者市場的二元結構之下，針對既有權利沖突探索“權利型”反壟斷規制供給。與此同時，權利語境下規制目標的“實體”與“聚焦”也有利于反壟斷規制有效介入銀行業市場化進程，緩和權力沖突。

關鍵詞：銀行業壟斷；金融市場化；反壟斷規制；權利；權力

中圖分類號：D922.281 文獻標志碼：A 文章編號：1008-5831（2018）02-0108-11

一、緣起：回歸權利本質的銀行業反壟斷

后危機時代，對“大到不能倒”問題的處置引發國內外學界對銀行業反壟斷規制尺度的廣泛熱議，“商業銀行的‘大到不能倒’不僅擾亂正常市場競爭秩序，并且易引發系統性金融風險”[1]。然而，區別于國外商業銀行高度市場化后的結構型壟斷，中國銀行業從壟斷走向競爭過程中的主體壟斷行為更加值得關注?！熬湍壳爸袊闆r來看，中國金融監管的主要目標有兩個，一個是針對系統性風險對金融機構進行的審慎監管，另一個是針對金融市場存在的不公平競爭、欺詐行為，保護投資者和金融消費者權益的市場行為監管”[2]。近年來，有關銀行業“亂收費”、商業銀行“暴利”，以及“四大行”協同行為的輿論爭議此起彼伏，伴隨《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）的實施，社會民眾對銀行業壟斷的感性認知急需得到反壟斷規制的理性反饋。筆者曾在另文中指出，“反壟斷法適用于銀行業的障礙伴隨市場化進程的推進而逐漸消弭”[3]，但既有反壟斷規制無法有效介入銀行業市場的重要原因在于缺乏明確的規制導向。《反壟斷法》確立的市場競爭、消費者福利和社會公共利益的宏觀規制導向并未賦予銀行業反壟斷規制充分的獨立性和權威性，反而因其與金融監管的目標重合而造成介入空間的擠壓與排斥。明確規制運作的微觀導向是銀行業反壟斷規制開展的必要條件。

依照法權理論的核心觀點，“權利與權力的矛盾是社會法律生活中的基本矛盾”[4]，二者從沖突走向互動主導著法律現象的發展和法律問題的解決。反壟斷法與反壟斷規制素以市場競爭機制維護為己任，推崇市場競爭效果的經濟學分析。反壟斷規制在本質上是一種權力運作，其法律屬性不應過多讓步于經濟學分析，應當如同消費者權益保護、反不正當競爭、產品質量等市場秩序規制手段一般，逐漸樹立權利的規制導向。從競爭秩序到主體權利，反壟斷規制目標的落地有利于行業規制實踐，尤其是壟斷行業規制實踐的開展?！爱敶罅康膫€體有權創立組織來開展廣泛的經濟、政治和社會活動時，一個權利開放秩序才算確立”[5]。銀行業主體因其特有的行業性質先天地享有具有權力內嵌的經營權利，壟斷地位的形成抑或銀行業壟斷問題的出現很大程度上源于既有金融機構權利的權力化塑造。在社會轉型過程中，銀行業市場面臨著來自“社會基層”和“弱勢領域”極為明顯的權利沖擊。在巨大的主體權利訴求面前，作為市場競爭秩序規制權力代表的反壟斷規制如何回應成為一個較為關鍵性的問題。

二、溯源：銀行業主體的權利預設與壟斷演化

不同于一般行業市場主體權利的普遍性，銀行業市場主體因其行業的管制屬性而具有較為特殊的權利表征。在中國銀行業發展初期，金融管制與金融監管的雙重作用為國有商業銀行增添權力內涵，確立市場壟斷地位。

（一）銀行業發展定位及其主體設定

銀行業鮮明的行業特征在于高度的金融管制與全方位的金融監管。金融業對社會發展的支柱作用使得作為金融業核心的銀行業成為支柱中的支柱，其基礎性作用不言而喻。一般而言，從壟斷角度來看國家對行業進行全面管制的動機包括兩個方面：一是自然壟斷行業屬性；二是關系國家經濟發展命脈的關鍵行業。早期銀行業的發展具備了一定的自然壟斷特征，但是伴隨經濟全球化與金融市場化進程的推進，銀行業已經遠遠擺脫了“自然壟斷”的束縛。因此，銀行業金融市場的基礎地位以及對國民經濟發展的重要影響使國家管制成為一種必然。除此之外，風險是銀行業發展中不可回避的關鍵性問題。金融行業與金融體系的脆弱性加之銀行業運轉過程中可能出現的諸如信用、流動性、經營管理等多層面的風險，使得金融監管成為銀行業發展之必需。金融危機之后，“由金融創新演化、擴散而致的復雜性助長了系統性風險……需要新型監管工具應對系統性風險來源”[6]。由此看來，銀行業主體的發展務必在一定的政府框架之下，其行為本身無時不受到市場監管主體的管理與控制。

中國銀行業市場主體變遷也呈現出政府主導的路徑依賴，中國銀行業主體的發展定位與設定集中體現在關于商業銀行的歷次改革之中。改革開放之后，中國逐漸由計劃經濟時代高度集中的中央銀行體制向二級銀行體制過渡，工、農、中、建四大行從央行分離出工商信貸儲蓄、農業金融業務、外匯業務和固定資產貸款中長期投資業務。四大行較為詳細的業務劃分使得相互之間并不存在實質上的競爭，雖然發展中經歷了自主經營權的加強，但是改革開放初期四大行仍然可以視為代理央行行使某一領域的管理職能。1993年以來，伴隨《國務院關于金融體制改革的決定》和《中華人民共和國商業銀行法》的出臺，逐步明確了四大行由業務分立的專設銀行過渡到擁有充分自主權的國有獨資商業銀行，并且明確提出了國有銀行改革的基本方向。在此階段，對商業銀行概念的正確把握是有效推進銀行業市場主體改革的一大關鍵要素。值得一提的是，1997年亞洲金融危機使“國有企業大面積陷入經營困境，致使國有商業銀行不良資產劇增，銀行脆弱的資產質量甚至影響到國家經濟和金融體系的安全”[7]，“銀行業不良貸款大幅上升與宏觀經濟結構失衡、產能過剩、增速下滑的基本面密切相關，而銀行業風控漏洞、過度授信、民間借貸也起了助推作用”[8]。商業銀行不良資產剝離以及相關資本金、資產質量和監督制度變革為后續的市場化改革奠定了基礎。從制度經濟學角度看，“2003年以前，商業銀行分工的淡化以及資產質量的變革重點在于技術型生產邊界的擴展，而股份制改革才是尋求結構性生產邊界的移動”[9]。2002年中央金融工作會議明確了國有商業銀行發展的現代企業思路。在國有商業銀行股份制改造之前，通過三家政策性銀行的設立剝離了國有商業銀行的政策性業務。2003年底，中國銀行和中國建設銀行率先進行股份制試點，隨后中國工商銀行和中國農業銀行陸續進行股份制改造。2009年伴隨著中國農業銀行掛牌，中國國有商業銀行股份制改革宣告完成。

從制度變遷看，產權制度的明晰、公司內部治理機制的建構，以及相關財務制度的變革使原有的國有商業銀行逐漸擺脫“國家干預”特征，成為獨立的、自主經營的銀行業市場主體，并且相互之間存在的有效競爭意味著銀行業市場初步建立。商業銀行整體的發展態勢逐漸由政府主導過渡到市場主導，市場化發展原則在實踐中得到確認。另外，除去國有商業銀行改革之外，政府也意識到市場主體多元化塑造的重要性。城市商業銀行的興建、農村金融機構改革的不斷推進，以及民營銀行準入的放開都證成了銀行業整體發展的市場化態勢。但是，在良好的發展勢頭面前，我們必須保持充分的冷靜，因為銀行業市場主體的權利并未從根本上得到實現。具體而言，首先，銀行業的市場化運作意味著銀行業金融管制的放松，放松管制是逐步減少權力對主體準入和權利實現的干涉，為市場新主體的出現和市場基本權利的享有提供足夠的自由空間。其次，在目前強監管導向下的銀行業市場，市場主體的權利仍然在很大程度上受到權力的影響。市場主體權利享有的區域、范圍和程度都必須在權力的既定框架之內，并且權力主體仍然擁有賦予、限制和終止主體權利的話語權。最后，在市場競爭中，壟斷行為的出現會使主體參與市場競爭的權利名存實亡，權力的缺位使主體權利不能得到充分的實現。

（二）銀行業主體權利的壟斷演化

1.銀行業主體的權利屬性

銀行業主體權利“先天”地具備了權力內涵，具體表現在：第一，銀行業的國有屬性使其承擔了一定的政策性職能，這種政策職能具備權力內涵。從“大一統”到“二級制”，銀行業體制變化初期，四大國有銀行形成的動機正是在于央行業務的剝離以及對應領域投融資職能的分離。在股份制改造、三大政策性銀行分離四大國有銀行政策性職能之前，四大國有銀行在某種程度上等價于銀行業市場的行政機構，其更多代替央行既進行市場運作，又負有監督管理的義務。由此看來，政策性職能的早期賦予是對銀行業主體的一種權力配置。放眼社會經濟發展的宏觀環境，銀行業的特征在于金融業的基礎性，而在具體銀行業金融機構與相對人的個別交易中則更多表現為信貸資源配給的優勢地位。在發展早期，國有商業銀行從特征上更像是一種代替央行履行某一領域管理職能的行政機構，支撐起進行基礎信貸活動的是國家信用。在商業銀行的模式得到認可之后，國有商業銀行雖然具備了一定程度的獨立性，但是這種先天的信貸資源優勢依然得到了充分的發揮，個體交易中的信貸審批與配給的話語權和主動權使銀行業金融機構在資金融通并不發達的時期占據了優勢地位。從整體上看，個體優勢的集聚也使銀行業成為市場信貸發展中的關鍵一環，并且是掌握信貸審批權力的強勢一端。第二，銀行業市場較為嚴格的市場準入制度造就了主體權利的稀缺性?！八拇髧猩虡I銀行控制著整個市場，產品差異化小和政策壁壘仍是銀行業發展的障礙”[10]，嚴格的市場準入制度的設計確保了銀行業市場秩序的穩定，而與這種穩定相對應的代價在于市場的高度封閉。市場的封閉對于既有市場內的經營者無疑是一個利好的消息，當銀行牌照成為一種稀缺性資源，傳統銀行業金融機構客觀上就形成了對市場的整體獨占與分享。權利稀缺與社會巨大金融體量相比，“賣方市場”的形成客觀上同樣造就了銀行金融機構交易的優勢地位，銀行業金融機構不再擁有單純的市場主體權利，其權利作用體現在之于相對人不平等的“權力”效應。第三，信貸審批中的自由裁量成為銀行業金融機構市場運行中的權力源泉。信貸配給是銀行業金融機構的主要金融功能，也是其主要業務之一。信貸條件的設置首先源于行業法規的基礎性設置，其次源于銀行業金融機構的具體把握。雖然銀行業信貸審批的標準是客觀的，但是在具體實施的過程中具有很大程度的主觀性，從客觀條件到主觀評價，銀行業金融機構實際上是將信貸審批這種銀行業經營者的市場主體權利衍生為一種相對于交易人的權力。綜上所述，銀行業的主體權利因國有屬性、行業管制和信貸審批而具備了不同程度的權力傾向。

2.壟斷語境下銀行業主體權利的權力導向

市場壟斷地位的形成以及壟斷行為本身體現出一般權利的權力化傾向。在市場經濟中，每個市場個體都具有自由、平等發展自身的權利。然而，市場競爭意味著優勝劣汰，個別主體因其生產效率、技術研發等方面的優勢獲得了市場的壟斷地位，或者因行政授權而先天地享有市場壟斷地位。此時，原有普遍的、平等的權利伴隨主體市場價格與市場運轉話語權的享有而表現出極強的權力傾向。實際上，諸多壟斷行為得以實施的本身在于利益的驅動，而從法律角度看，無論是濫用市場支配地位、壟斷協議還是經營者集中，社會忌憚的實際上是權力化的權利——壟斷地位的獲得使其具備了操縱市場發展與排擠、限制競爭的權利。除此之外，這種權力化傾向不僅體現在橫向與縱向的市場競爭關系之中，還會表現在縱向管理關系之中，即權力化的權利會對市場規制權產生有利于自己的影響，最終造成規制失靈與規制俘獲，權利控制了權力。

壟斷的形成可以從權利與權力的博弈關系中尋求解讀，銀行業壟斷本身也不例外。首先，權利的集聚是銀行業壟斷形成的關鍵要素。銀行業主體市場權利類型和權利數量的疊加都會對主體市場壟斷地位的形成產生至關重要的影響。銀行業主體權利類型的豐富有助于市場話語權的形成，最終形成市場支配地位，而權利數量的疊加表現在壟斷協議的權利一致排外以及經營者集中過程中權利合一。無論權利集聚的方式為何，最后的效果都體現在銀行業經營者對于市場的控制能力。其次，銀行業市場的長時間壟斷促成了銀行業利益集團的形成，規制俘獲可能性的增加使得主體權利與規制權力不斷“融合”。最后，商業銀行股份制改革之后，銀行業經營者獨立性的增強并未減弱權利的權力化傾向。雖然股份制改造之后，產權的明晰使得形式上政府干預與銀行發展相分離，但是國有控股屬性以及四大行居于中國銀行業市場的重要地位使得政府與其之間仍保持著千絲萬縷的聯系。如果說政策性職能是一種權力配置，那么政策性職能的剝離并沒有伴隨權力同步剔除，究其根本原因在于銀行業市場競爭機制的缺位。從權利結構看，一方面市場主體的稀缺造成的競爭匱乏，根本上權力與權利之間沒有形成良性的沖突和制約；另一方面，規制權力本身也沒有對新主體權利的實質享有提供有效的制度空間。傳統市場權力與權利對新市場主體的雙重排斥使得銀行業市場競爭機制未從根本上建立。

三、衍生：銀行業市場的權利沖突與壟斷歸責

在社會變遷和權利訴求面前，“金融監管往往是被動的”[11]?！爸袊D型秩序的形成不僅僅是制度供給問題，同樣是國家在轉型時期的特殊角色和職能界定問題”[12]。銀行業的改革與發展正是對經濟轉型的有力支撐以及對社會轉型理念的回應，并且從根本上對政治轉型提出了一定的變革需求。“如果缺乏普遍性法律和與生俱來的權利這一類概念，多元利益集團沒有必要產生用法治解決社會秩序問題的愿望”[13]。在轉型與銀行業發展的聯動變化中，權利作為法律制度的重要一環，構成了既有銀行業市場發展沖擊的主要元素。

（一）社會轉型下的銀行業市場

社會轉型無論其解讀路徑為何，具體作用范圍為何，從制度角度來看都意味著一定范圍內制度的自我調整與自我完善。社會轉型需要社會治理和社會文化的制度化構建，經濟轉型同樣需要市場化和法治化的制度銜接。對于處在社會轉型期的銀行業而言，銀行業市場化是其最為關鍵同樣也是最為明確的歷史任務，而銀行業市場化本身可以理解為是對社會轉型理念的一種吸收和融合?！艾F代金融理念的變革對于我們如何形成對金融市場和機構的監管產生深遠的影響”[14]。開放、民主和法治社會轉型賦予中國社會制度調試的指導理念，在此理念下，金融業尤其是銀行業的開放、民主和法治建設都彰顯其歷史和現實的特殊性。開放是社會轉型期銀行業市場化的一種表象要求，開放意味著市場準入的降低，更多的主體可以參與到原有封閉市場的發展之中。市場參與性的增強有利于豐富市場主體結構，促進市場競爭機制的完善。民主之于銀行業既表現在主體多元化后市場主體發展機會的同等享有，又表現在社會基層金融需求的一體滿足。壟斷結構與壟斷行為意味著發展權利和發展機會的不平等，無疑是金融民主的對立面。因此，銀行業民主需要建立在市場壟斷行為規制的基礎之上。而對壟斷行為的規制，對于銀行業開放與民主保障的應有之義具有金融的法治化意義。無論是反壟斷規制還是行業規制，它們都是法治化框架下對銀行業市場競爭機制調節與維護的規制工具。綜上所述，社會轉型下的銀行業市場需要通過法治化手段的運用，不斷促進市場的開放與民主。

進一步講，社會轉型對銀行業發展的影響不僅僅停留于理念的輸送，還表現在微觀的發展表達，我們認為這一表達集中體現于市場主體的權利訴求。有學者研究指出，發達國家社會轉型的共性在于“從私法到公法的法治發展重心的轉移、國家輔助角色的認可、國家權力格局的均衡以及公共服務行政導向確立等四個方面”[15]。從中我們不難發現，權力的調整構成了社會轉型制度調整的核心內容，而無論是國家角色輔助還是公共行政服務導向，權力變化的維度在于對市場發展規律的尊重以及對主體權利的保護。權利與權力之間的關系處理構成了轉型期制度變化的主旋律，銀行業也不例外。轉型期銀行業市場權利與權力的博弈體現在既有市場主體的權利完善、新進市場主體的權利保護，以及權力自身的完善與調試方面。毋庸置疑，銀行業的穩定與發展離不開權力的有效規制，轉型期多元主體的多元權利訴求為銀行業規制權力設定了完善的目標向度。從市場主體到市場權利，從市場權利到市場規制，市場主體多元權利的實現程度決定了轉型期銀行業市場的發展態勢。

（二）銀行業市場縱向權利沖突及其歸責

縱向與橫向一般而言是作為反壟斷法行為類型之一的壟斷協議的行為細分，它是根據壟斷行為作用力范圍的不同進行的劃分。銀行業作為提供金融產品和服務的市場同樣存在縱橫之分，其中縱向指代的是垂直關系下作為交易雙方的銀行業金融機構與作為交易相對人的金融消費者之間的關系鏈接。從銀行業市場的發展看，銀行業金融機構作為市場的中堅力量，其金融中介、信貸供給作用得到了發揮，并且銀行業市場形成了一種金融機構導向下的監管模式與發展模式的構建。毫不夸張地講，銀行業金融機構是規制者出于穩定監管思路唯一在乎的，同樣也是作為規制實踐靶心的市場主體。如此一來就意味著作為市場交易人，乃至市場福利最終買單人的金融消費者成為被遺忘的主體角色。在此，我們需要對縱向權利沖突意義下的金融消費者進行廣義的理解：一方面它是指狹義上的金融消費者，即作為金融商品與服務交易相對人的消費者主體；另一方面，也可以表示既有金融排斥下弱勢金融領域未能得到平等金融服務的小微金融需求群體。無論是否處于具體的金融交易之中，他們都因市場壟斷行為與市場壟斷結構的存在而受到了權力的排擠。

金融危機以來，世界范圍內關于金融消費者市場角色的認知促進了金融消費者權利的明晰，與此同時各國監管機構紛紛將金融消費者作為與銀行業金融機構地位相同的市場主體給予必要的制度保護?！爸袊M者面臨的嚴重的信息失靈問題急需解決，這需要借助于公權的力量建立和完善相關的制度體系”[16]。從投資者到消費者，普遍意義消費者權利的金融市場類推成為一個發展的共識。在金融消費者保護浪潮下，普惠金融秉承金融民主之理念也成為了金融消費者“為權利而斗爭”的代表。普惠金融要求金融作為一種社會公共服務應當平等為社會群眾所享有，普惠金融尤其重視農村金融與小微金融領域的金融需求滿足，并且通過微型金融機構的實踐實現對小微金融領域的特殊機構供給。我們認為，普惠金融的邏輯起點在于弱勢金融領域市場對主體權利的排斥與漠視，而其極力拓展之核心在于市場主體平等金融服務權之實現。因此，對于處于社會轉型期的中國而言，無論是自身發展問題應對，還是國際發展經驗吸收，金融消費者保護與弱勢金融需求供給都是亟待解決的問題，兩者從被遺忘到被發現，對銀行業市場主體角色的認可意味著需要對相關基本權利進行有效的制度保護。

在某種意義上，銀行業市場一直存在著縱向交易關系，但是這種交易關系因銀行業穩定的強勢邏輯而沒有得到行業規制機構足夠的重視，行業規制重心一直在于銀行業金融機構的主體資格與市場風險。轉型期銀行業市場縱向權利沖突表現在：第一，新主體的權利漠視符合壟斷狀態下銀行業金融機構的效率原則。以金融消費者為代表的市場新主體權利漠視的原因包括金融排斥和規制缺位等方面，但是一個有力的解釋在于金融消費者的權利漠視是市場壟斷下較為“常規”的后果表現，并且弱勢領域的主體排斥符合市場主體盈利最大化的經營效率要求，而銀行業市場壟斷輔之信貸資源優勢衍生出銀行業金融機構的市場交易優勢，金融機構之外主體權利的限制存在更大的可能性。第二，新主體的權利漠視與傳統主體的權利充分實現無法使市場實現權利的雙贏。在銀行業壟斷狀態下，我們仍然可以在短期內實現銀行業市場的穩定乃至市場效率的提升。但是就長期而言，縱向主體間的權利沖突勢必會對銀行業市場發展產生制約，金融消費者權利保護不足會造成金融市場風險的社會傳導，弱勢金融領域的照顧不周同樣會引發尖銳的社會問題。第三，新主體的權利訴求無法得到滿足意味著銀行業市場權利結構需要調整。市場壟斷為銀行業市場帶來了穩定的權利結構，但這種權利結構隨著新主體的加入，權利的新訴求受到縱向沖擊。權利的平等享有與共同實現是社會轉型對銀行業市場發展的一大寄托。

（三）銀行業市場橫向權利沖突及其歸責

銀行業市場的橫向權利沖突主要發生在市場平層競爭關系之中。社會轉型期，銀行業市場的開放與民主會在短時間內形成主體數量的堆積。但是銀行業市場經營者數量的攀升并不意味著市場主體多元化的確立。以新型農村金融機構的發展為例，2006年國家開始推行新型農村金融機構政策，重點推進村鎮銀行、小額貸款公司，以及農村信用互助社三類新型農村金融機構。“低準入”原則下，村鎮銀行與小額貸款公司的數量在短時間內得到了攀升，而數量攀升除解決了一定農村金融供給問題外，也出現了諸多機構數量非理性增長引發的資源配置低下[17]。因此，從主體數量化到主體多元化，一個關鍵的環節在于新舊主體間能否從權利的形式平等過渡到實質平等。市場準入管制的放開在新舊主體之間形成了市場主體進入和經營的權利平等，新主體可以自由地進入市場，參與到市場競爭之中。然而，權利的形式平等并不意味著實質平等，以市場壟斷和監管失靈為代表的排斥行為阻礙著銀行業經營者實質權利的享有，并最終造成權利的實質性磨滅?？梢哉f，一定環境供給的缺乏使得權利不具備實現的條件：一方面監管執法能否在新舊主體之間保持統一，決定了權利享有的監管環境供給；另一方面壟斷行為規制是否得當意味著權利享有是否具備應有的市場競爭環境。

從實踐發展看，學界與銀行業界關于中小銀行和民營銀行的發展都主張一種個性化路線，即不直接與大型銀行展開業務競爭，重點開拓被大型銀行忽視的領域和群體?；诖朔N原則，小微企業、農村金融，以及產品創新成為中小銀行和民營銀行發展的關鍵。在民營銀行準入限制放開之后，新進成立的幾家民營銀行均宣稱不會與大銀行展開業務爭奪，重點推進互聯網領域和小微領域的信貸發展。新進銀行的低姿態和對競爭的回避態度從表面上表現出銀行業市場并不存在形式上的橫向權利沖突，但是我們認為這種發展的回避恰恰表明了現有銀行業市場橫向沖突的激烈。中國商業銀行從業務經營和發展角度來講普遍具有同質化的特征，商業銀行發展中的個性化不足是造成局部市場競爭過度和部分市場無人問津的主要原因。新進主體的業務回避實際上是權利作用范圍的一種回避，避免因競爭與既得利益集團產生權利沖突，壓縮自身在市場中的生存空間。因此，發展中的權利回避表明銀行業市場競爭機制并不健全。除此之外，既有市場中的權利集聚也會對新主體的權利實現產生困境。一方面，既有權利集聚表現在基礎設施占有下的排斥行為，例如中國銀聯對新進主體的封閉與高準入條件設置會使新主體的發展產生實質上的權利受限；另一方面，新主體的后發劣勢同樣不利于權利的有效實現，表現在資金鏈條的不穩定、公司內部治理機制的不完善，以及民間資本的體制排斥等方面。民間資本缺乏實質性地參與銀行業的發展直接導致了銀行業市場的金融牌照停留于“內部分享”，無法真正實現市場的廣泛參與。造成民間資本信任危機的主要原因在于監管政策的尺度控制，而造成主體排斥的主要原因正是銀行業市場的壟斷行為。需要明確的是，市場的競爭不意味著權利沖突的必然性，而是在法定框架內權利的法定實現。權利實質平等下的權利沖突是市場競爭優勝劣汰的表現，而實質平等條件的建立需要對壟斷行為與壟斷問題進行有效的預防。另外我們也應當注意到，在關于銀行業市場競爭與穩定的諸多考量因素中，我們應當對權利的實現程度進行充分的評估。

四、變革：銀行業市場的權利重塑與壟斷破解

金融市場發展和金融監管變革的整體趨勢都表現出鮮明的權利導向，權利路徑可以成為金融市場可持續發展的有效依托。銀行業市場在縱向和橫向上，競爭者市場和消費者市場具備不同的權利結構。在這兩個市場之中，銀行業壟斷問題的破解需要不同的權利思維、不同的規制目標，以及不同的規制方法應用。

（一）金融發展的權利導向

銀行業市場的壟斷問題尋求權利導向的解決路徑并非空穴來風，它實際上是對金融市場發展過程中的權利導向趨勢的吸收與回應。放眼全球，主要發達國家已經陸續經過金融市場化進程的改造，發展中國家同時正在接受金融市場化進程的洗禮。在金融市場化進程之中，金融法治化作為一個高層次的目標與金融市場化發展的保證越來越得到各國的重視，通過金融法治建設為金融市場化發展保駕護航成為各國政府發展的依歸。金融法治化的合理內涵不僅在于金融市場宏觀法律規范與法律體系的完善，更在于市場主體權利的具體實現，亦即通過市場主體權利的維護實現金融市場發展的秩序維持。從目前全球金融發展看，金融監管和普惠金融是較為集中體現金融發展權利導向的現實趨勢：一方面金融監管在金融危機時面臨著基于主體權利導向的調試；另一方面普惠金融也以小微金融主體市場權利的實現為基準形成了一系列針對性完善措施。

從金融監管變革中的權利導向看?！懊绹鴶凳陙?，政策制定者和專業人士一直鼓吹金融創新利好的毋庸置疑……當然許多金融創新在近年來也為消費者和社會帶來了福利”[18]，但是金融創新的肆意和金融監管的疏忽最終導致了金融危機的爆發。金融危機之后，美國《多德-弗蘭克法案》的出臺可以較為集中地體現出監管措施的變革方向[19]，我們可以將擴大監管權力、設立消費者金融保護局，以及“沃克爾規則”采納解讀為“一個核心與兩個方向”：首先，“一個核心”是指以金融監管權力的擴大為核心，強調金融發展過程中金融監管機構主觀能動性的全面發揮。其次，“兩個方向”是金融監管機構監管權力變革的主要方向，同時也是其對金融市場著力改善的方式，即金融消費者權利保護與金融機構權利限制。金融消費者權利保護主要體現在專門性金融消費者保護機構，即消費者金融保護局的設立，而金融機構的權利限制體現在針對“大到不能倒”問題解決的分拆與內部監控措施，以及“沃爾克規則”投機性交易與金融衍生品交易的嚴格管制。從追求的規制效果看，金融監管變革立足于金融消費者權利的保護與實現和作為市場主體的金融機構的權利限制。通過縱向關系中主體權利的平衡，實現金融市場秩序的調控。

從普惠金融發展中的權利導向看，普惠金融理念的全球實踐最早源于2005年聯合國關于微型信貸活動的推廣，普惠金融理念的核心可以從字面上理解為金融服務的普遍惠及，即任何人都可以平等接受金融服務。因此，我們可以講，普惠金融無論是理念還是實踐，市場主體金融參與權的實現是其不變的核心。從具體時間看，普惠金融主要立足于小微個體金融服務的對口扶持，通過小額貸款活動的開展，擴大金融機構的物理覆蓋以解決金融市場弱勢領域與弱勢群體的金融服務供給不足問題。金融危機發生之后，普惠金融理念更是伴隨金融消費者保護的世界浪潮取得了前所未有的發展。從權利實現角度看，普惠金融實際上是將金融消費者的權利內容給予了充分的擴展與補充，使其不僅僅局限于既有金融市場交易中主體平等交易權能的實現，更重要的在于社會群眾對于金融服務的普遍接受，尤其是小微領域與農村金融領域。進言之，普惠金融將以農民金融權和小微金融權為核心的金融參與權滲入既往以平等交易權為主的金融消費者保護之中。

綜上所述，無論是金融機構還是金融消費者，權利的賦予、限制與保護可以成為金融監管機構維護金融市場秩序所仰仗的規制方法。權利導向已經成為金融市場發展過程中不可逆的趨勢。

（二）銀行業市場的權利結構

銀行業市場的權利結構因銀行業主體的特殊性以及銀行業交易關系的特殊性而表現為縱向和橫向不同的權利關系。從宏觀看，我們可以在兩個場域探討銀行業市場的權利結構：競爭者市場與消費者市場。

銀行業競爭者市場的權利結構主要表現出一種橫向的競爭關系，市場主體的權利多表現為銀行業金融機構基本權利的享有和實現。一般而言，銀行業金融機構除了具備一般公司法人屬性之外，其權利內涵受到了諸多法律的限制，也就是說銀行業市場主體權利的享有具有鮮明的國家干預特征。從微觀看，《商業銀行法》第3條規定的銀行業金融機構的業務范圍均可以構成其市場主體基本權利的內容；而從宏觀看，這種法定權利體現在平等參與市場競爭的權利。在競爭者市場，銀行業金融機構的主體權利應當被主體所平等享有，這是一種必要的法定形式享有，而在發展的過程中，權利的沖突可以表現出銀行業市場優勝劣汰的規律，同樣也可以表現為某些主體權利集聚后對于新主體、競爭主體權利實現的抑制行為。另外，競爭者市場權利實現的一個重要因素在于行政權力的干涉，例如小額貸款公司這類銀行金融機構因行政權力設定先天地造成市場主體權利的不完善，我們暫且不討論行政權力的實質設定是否合理，但是這種事前的審批限制行為是具有合理性的。同時，行政權力干涉的不合理行為表現在通過促進一部分主體權利的充分實現，而造成了市場主體權利實現中的不平等，也就是濫用行政權力排除和限制競爭行為。因此對于競爭者市場的權利規制而言，主要規制方向在于現有市場以及未來市場主體多元化下的權利排斥行為。

銀行業消費者市場的權利結構主要表現出一種縱向的交易關系，權利結構的客體內容是金融消費者享受銀行業金融機構提供的金融產品與金融服務過程中的權利表現。金融消費者是銀行業市場不能被忽視的市場主體之一，作為金融商品與服務的最終接受者，處于銀行業市場縱向鏈條末端的金融消費者同樣具有一般消費者的弱勢特征，并且這種弱勢特征會因銀行業市場的專業性而逐漸加深。如何緩解銀行業市場縱向交易關系中的信息不對稱成為金融市場發展的重要議題。不同于競爭者市場突出的平權屬性，消費者市場多表現為權利與義務的對等性以及金融消費者權利的實現需要銀行業金融機構履行相應的法定義務，除此之外更需要金融監管機構履行保護職責。從權利表現看，消費者市場中金融消費者的權利包括了平等交易權和金融參與權兩大部分：前者主要表現在消費者一般法定權利的銀行業推導上，而后者則體現出在金融民主與金融市場化思潮下，弱勢金融群體的權利維護。

（三）銀行業壟斷問題破解的權利思維

壟斷問題本身表現出極為鮮明的權利邏輯，通過權利思維思考銀行業壟斷問題的破解可以為銀行業壟斷問題的反壟斷規制提供更多的思路。從權利思維看，銀行業壟斷問題的負外部性主要表現在競爭者市場中小銀行市場主體權利的實現不充分，以及消費者市場金融消費者權利的保護不足?！敖鹑诘哪康脑谟趯崿F分配的公正，在此過程中不應導致經濟運轉滯脹，也不應產生誤導性的惡性刺激因素”[20]。銀行業壟斷問題破解的權利邏輯主要通過競爭者市場和消費者市場規制目標的明確，主體沖突的緩和以及個性方法的使用，為反壟斷規制提供改進的方向。

從銀行業競爭者市場的反壟斷規制適用看。反壟斷規制應當著眼于因市場主體實施壟斷行為而引發的交易排斥行為上，反壟斷規制的核心權利導向在于市場主體經營自由權與平等參與市場競爭的權利。競爭者市場層面的根本意義在于賦予銀行業市場競爭參與者平等的法定框架下的發展權利。對于銀行業競爭者市場規制中的行業規制與反壟斷規制沖突，應當立足于協調機制的有效建立。競爭者市場是銀行業發展的核心市場，與此同時也是銀行業管制與監管措施所極力調控的市場層面，由此看來，行業規制作為一種核心規制與傳統規制具有充分的規制信息與規制經驗優勢。因此，反壟斷規制在銀行業競爭者市場的適用應當著眼于對行業規制的補充與配合，可以通過反壟斷規制恢復銀行業競爭市場應有的權利結構，而不能通過反壟斷規制的實施刻意建構新的市場權利結構。也就是說，銀行業市場權利結構的變動權在于行業規制結構，而權利結構的恢復權可以適當由反壟斷規制機構分享?；谠撜摂?，銀行業競爭者市場的反壟斷規制應當選擇較為緩和的規制方法，重在事后修補，而非全盤布控。

從銀行業消費者市場的反壟斷規制適用看。反壟斷規制應當著眼于銀行業金融機構壟斷行為引發的交易排斥與利益剝奪行為，反壟斷規制的核心權利導向在于金融市場的平等交易權和金融參與權。消費者保護與消費者福利的提升歷來是反壟斷法實施的重要目標之一，銀行業市場尤其是消費者市場的反壟斷規制應當樹立起維護金融消費者權利的理念。金融市場消費者的弱勢地位以及金融市場消費者權利實現不充分的嚴峻形勢使得無論是反壟斷規制還是行業規制，都應當及時調整規制措施，維護金融市場消費者的權利。從主體沖突看，金融危機之后金融消費者保護成為金融監管的主要變革趨勢之一，這種變革說明現有銀行業金融規制對金融消費者保護嚴重不足，因此作為一種可期待的規制方式的補充，我們可以將反壟斷規制與行業規制的沖突相擱置，并且賦予反壟斷規制機構充分的對因壟斷行為引發的金融消費者問題的處理與規制。也就是說，在金融消費者權益保護的既定目標面前，反壟斷規制與金融規制不存在傳統與新型、業內與業外規制的差別，基于自身規制的專業性，在不存在重復執法的前提下，實現對金融消費者權利有效、及時的保護。由此，從規制方法看，反壟斷規制應當采取強硬和傳統的措施，實現對銀行業市場金融消費者的保護。

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