中小城市棚戶區(qū)改造的難點與對策探究

龔克應(yīng)

（普洱市瀾滄縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)技術(shù)服務(wù)中心 云南省普洱市 665699）

前言

棚戶區(qū)主要是指在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的國有土地中，房屋使用年限長、建筑密度大且基礎(chǔ)設(shè)施不完善的居住區(qū)域。中小城市的棚戶區(qū)房屋結(jié)構(gòu)大都是將簡易結(jié)構(gòu)、磚木結(jié)構(gòu)、磚混結(jié)構(gòu)為主，將石棉瓦或者油氈鋪在房頂形成的簡易房屋，這些房屋集中于城中村或城郊區(qū)，是房屋主占用空閑土地建造而成。棚戶區(qū)的存在對中小城市的發(fā)展造成了負面影響。

1 中小城市棚戶區(qū)改造的難點

中小城市的棚戶區(qū)在城市經(jīng)濟與社會發(fā)展方面有不利影響，當(dāng)?shù)卣块T需要貫徹落實相關(guān)政策法規(guī)，認(rèn)識到棚戶區(qū)改造在民生發(fā)展方面的重要作用，積極開展棚戶區(qū)改造工作，改善中小城市中困難群眾的居住狀況，保障社會的和諧問題。但是在實際的中小城市棚戶區(qū)改造工作開展過程中，受到資金、規(guī)劃等方面的影響，棚戶區(qū)改造面臨著如下難點：

（1）資金不足，中小城市的房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展不是很好，交易完成率普遍偏低，房產(chǎn)開發(fā)商可以應(yīng)用的流動資金較少，不滿足棚戶區(qū)改造工作的需求。再加上中小城市的經(jīng)濟增長速度逐年降低，使得地方政府部門可以用于棚戶區(qū)改造的資金減少，不利于棚戶區(qū)改造工作的順利開展。

（2）規(guī)劃不足，我國大部分中小城市的經(jīng)濟發(fā)展都比較緩慢，城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門開展的工作受到了一定的限制，使得中小城市的棚戶區(qū)改造項目缺乏完善的規(guī)劃，很多城市都是根據(jù)現(xiàn)有的資金狀況和棚戶區(qū)改造的緊急程度，在某一區(qū)域內(nèi)進行棚戶區(qū)改造，導(dǎo)致城市土地利用不完善，棚改后的小區(qū)很容易與城市的未來發(fā)展不協(xié)調(diào)。

（3）管理不足，中小城市在開展棚戶區(qū)改造工作時，普遍存在管理不足問題，使得棚戶區(qū)改造項目在設(shè)計規(guī)劃、施工建設(shè)及竣工驗收方面存在不足，棚戶區(qū)改造項目的建設(shè)質(zhì)量與效率受到影響，不利于棚戶區(qū)改造項目作用的發(fā)揮。

（4）社會問題，棚戶區(qū)居民的收入相對較低，難以支付起安置房的購買費用，有些棚戶區(qū)居民在改造后不得不搬到另外的棚戶區(qū)。由此可以看出，棚戶區(qū)改造難以全面改善棚戶區(qū)居民的生活條件。與此同時，有些開發(fā)企業(yè)及相關(guān)部門，為了解決資金，暗自降低經(jīng)濟補償標(biāo)準(zhǔn)，甚至在沒有簽署拆遷協(xié)議的情況下，強拆棚戶區(qū)住房，很容易引發(fā)集體上訪事件[1]。

2 中小城市棚戶區(qū)改造的對策

通過上述分析可知，中小城市棚戶區(qū)改造工作的開展受到了阻礙，需要相關(guān)部門團結(jié)協(xié)作，在貫徹落實相關(guān)政策法規(guī)的同時，建立完善的棚戶區(qū)改造規(guī)劃，保障棚戶區(qū)改造工作的有序開展，切實發(fā)揮出民生工程的重要作用。具體而言，中小城市的政府部門及城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門，可以從以下幾方面實現(xiàn)棚戶區(qū)的有效改造：

2.1 加大資金投入

為了保障棚戶區(qū)改造工作的有效開展，政府部門需要加大資金投入，拓寬棚戶區(qū)改造融資渠道，配合應(yīng)用銀行貸款、政府補助、社會資本投入等多種資金籌措方式，為棚戶區(qū)改造工作提供充足的資金。

從政府財政補助角度而言，在獲得中央政府以及省級資金補助的基礎(chǔ)上，各個縣（區(qū)）要按照所在城市的具體棚戶區(qū)改造規(guī)劃，明確棚戶區(qū)改造所需的資金，為棚戶區(qū)改造工作提供充足的資金。與此同時，城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門需要貫徹落實城市維護建設(shè)稅、土地出讓收入以及房地產(chǎn)開發(fā)稅收等政策法規(guī)，為棚戶區(qū)改造籌集更多的資金；從銀行貸款角度而言政府部門需要積極爭取農(nóng)發(fā)行以及國開行提供的棚改專項貸款；從社會資金籌集角度而言政府部門需要將貸款資金和社會資金進行配合應(yīng)用，通過委托代建以及政企共建的方式，吸引更多的有資質(zhì)房地產(chǎn)企業(yè)參與到棚戶區(qū)改造中，提升棚戶區(qū)改造的效率及質(zhì)量。比如，云南省普洱市瀾滄縣成立了瀾滄縣保障性住房投資建設(shè)管理有限公司進行融資，共同參與到棚戶區(qū)改造項目中，為棚戶區(qū)改造提供了資金和技術(shù)支持，該項目的改造開機儀式如圖1所示。

圖1 瀾滄縣棚戶區(qū)改造項目開機儀式現(xiàn)場圖

2.2 制定完善的改造規(guī)劃

為了促進中小城市的全面城市化發(fā)展，城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門在開展棚戶區(qū)改造工作時，需要制定完善的棚戶區(qū)改造規(guī)劃，貫徹落實相關(guān)政策法規(guī)，在保障城市土地最大化利用的基礎(chǔ)上，進行棚戶區(qū)的改造及拆遷安置建設(shè)。首先，城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門和國土部門需要規(guī)范土地利用規(guī)劃體系，避免棚戶區(qū)改造中出現(xiàn)胡亂拆建現(xiàn)象，根據(jù)開發(fā)區(qū)以及城區(qū)的具體狀況，在棚戶區(qū)改造的同時，對棚戶區(qū)附近的低效用地進行再開發(fā)，將棚戶區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，促進中小城市的經(jīng)濟發(fā)展及社會發(fā)展。

然后，加強市場調(diào)研，城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門需要將市場導(dǎo)向作為棚戶區(qū)改造規(guī)劃制定的基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的棚戶區(qū)改造思維，根據(jù)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移方向，引導(dǎo)棚戶區(qū)居民在城鄉(xiāng)間進行有序流動，為棚戶區(qū)居民提供良好生活條件的同時，提供更多的就業(yè)機會，推動中小城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展[2]。

2.3 加強棚戶區(qū)改造的管理

通過上述分析可知，中小城市的政府部門需要加強對棚戶區(qū)改造的管理，邀請行業(yè)專家、被征遷人以及人大代表等社會各界人士作為棚戶區(qū)改造的監(jiān)督人員，共同組成監(jiān)督小組，對棚戶區(qū)改造規(guī)劃的設(shè)計、實施及驗收進行全面的管理，保障棚戶區(qū)改造工作的順利開展。

從棚戶區(qū)改造項目設(shè)計角度而言，監(jiān)督小組主要負責(zé)改造項目規(guī)劃內(nèi)容的論證工作，規(guī)劃人員需要參考監(jiān)督小組提供的意見，改進棚戶區(qū)改造項目的規(guī)劃，提升棚戶區(qū)改造項目規(guī)劃的前瞻性及可行性，為棚戶區(qū)改造工作的開展奠定良好的基礎(chǔ)；從棚戶區(qū)改造項目實施角度而言，監(jiān)督小組主要負責(zé)項目實施進度及建設(shè)質(zhì)量的監(jiān)督管理，安排工作人員定期去到施工現(xiàn)場，確保棚戶區(qū)改造中的各個環(huán)節(jié)有序開展，避免棚戶區(qū)改造后在物業(yè)管理或者產(chǎn)權(quán)辦理等方面出現(xiàn)問題；從棚戶區(qū)改造項目驗收角度而言，監(jiān)督小組需要改變傳統(tǒng)的驗收方式，將整體完工驗收轉(zhuǎn)變成分段驗收，在棚戶區(qū)改造主體施工的某一環(huán)節(jié)完成后，立即進行該環(huán)節(jié)的驗收，該環(huán)節(jié)驗收合格后才能夠開展下一環(huán)節(jié)的施工。這種驗收方式可以有效提高項目驗收效率及驗收質(zhì)量，避免棚戶區(qū)改造項目投入運行后對產(chǎn)權(quán)證辦理產(chǎn)生不利影響。

2.4 妥善安置棚戶區(qū)居民

為了避免棚戶區(qū)改造中出現(xiàn)社會問題，城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門在開展棚戶區(qū)改造相關(guān)工作時，需要妥善安置棚戶區(qū)群眾，制定完善的補償安置制度。一般來說，棚戶區(qū)改造的補償安置工作需要遵循產(chǎn)權(quán)調(diào)換、實物安置以及貨幣補償?shù)确椒ㄏ嗷ヅ浜系脑瓌t，根據(jù)棚戶區(qū)居民的意愿進行補償安置方式的選擇。在此基礎(chǔ)上，中小城市的城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門需要制定完善的安置補償方案，在方案中明確指出補償安置的方法、具體價格以及補償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。如果棚戶區(qū)居民的經(jīng)濟條件不支持其購買安置房，但是棚戶區(qū)的居民符合住房保障條件，可以優(yōu)先為這類棚戶區(qū)居民居租賃保障性住房，實現(xiàn)妥善安置棚戶區(qū)居民的目標(biāo)。

在傳統(tǒng)補償安置方法的基礎(chǔ)上，可以進行創(chuàng)新，在獲取棚戶區(qū)居民同意的基礎(chǔ)上，將傳統(tǒng)的經(jīng)濟補償轉(zhuǎn)變?yōu)榕飸魠^(qū)居民的養(yǎng)老保險或者社會保險，為棚戶區(qū)居民的基本生活提供社會保障；對于棚戶區(qū)中有創(chuàng)業(yè)意愿的居民，城市規(guī)劃部門可以為其提供低息投資或者無息貸款，為棚戶區(qū)居民提供創(chuàng)業(yè)支持，提升棚戶區(qū)居民的收入水平，促進中小城市的城市化發(fā)展[3]。

3 結(jié)論

綜上所述，中小城市棚戶區(qū)改造中存在資金不足、規(guī)劃不足、管理不足及社會問題等難點，需要采用有效措施保障棚戶區(qū)改造工作的順利開展。通過本文的分析可知，城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門需要貫徹落實相關(guān)政策法規(guī)，為棚戶區(qū)改造籌集更多的資金，做好棚戶區(qū)改造的規(guī)劃、管理及安置工作，提升棚戶區(qū)改造的效率，促進我國的城市化發(fā)展。