案件管理與檢察權內部制約

丁西超

隨著中國特色社會主義進入新時代，全面依法治國迎來新征程，對進一步健全完善檢察權運行機制，提供更多更實更好的“法治產品”“檢察產品”提出更高要求。適應新形勢新任務，不斷深化檢察機關案件管理工作，強化內部監督制約，對構建權責明晰制約有力運行高效的檢察權運行新機制具有重大意義。

一、深入推進案件管理機制改革是保障檢察權依法規范行使的必要舉措

檢察機關是國家的法律監督機關，承擔著維護國家法律統一正確實施的重要職責。長期以來，檢察機關在司法辦案管理方面，主要是采取以部門條線為主的“三級審批”模式。但隨著檢察工作深入發展，傳統的案件管理手段已難以完全滿足工作發展的需求。為此，高檢院黨組作出了全面推行案件管理機制改革的決策部署，在全國檢察機關成立專門案件管理部門，實施案件集中管理。黨的十八屆三中全會以來，根據中央統一部署，檢察機關全面推進司法責任制改革，不斷完善檢察權運行機制。司法責任制改革背景下，新的檢察權運行的突出特點是檢察官獨立行使檢察權，并對辦案質量終身負責。那么，在突出檢察官辦案主體地位同時，還需不需要案件管理部門的內部監督制約？在這個問題上，有的檢察人員還沒有做到正確對待，有的甚至對案件管理還抱有一定偏見和不理解。我們認為，保障檢察權依法正確行使，除了需要加強辦案部門和檢察官自我管理、自我約束之外，必須構建橫向的專門案件管理作為重要制度保障。

一是傳統以條線為主的部門管理，自成一體、獨立運作，“既當運動員又當裁判員”，存在重縱向輕橫向、重結果輕過程、重個案輕統籌等問題，容易產生監督的“真空”和“盲區”，難以做到客觀中立，不利于法律監督真正落到實處，不利于司法辦案質量提高，不利于檢察長把握全局進行宏觀決策。

二是“權力不受監督和制約，必然導致腐敗和濫用”，這是一條亙古不變的真理，檢察權也不例外。特別是在司法責任改革突出檢察官辦案獨立性、減少管理層級去行政化的情況下，尤其需要案件管理部門作為獨立的“第三人”加強對司法辦案的監督制約，確保“放權不放任、有權不任性。”

三是近年來案件管理機制改革實踐表明，案件管理部門大力加強業務信息化建設，充分依托信息化手段，全面履行流程監控、質量評查、統計分析、案件信息公開等職能，從程序、實體、訴訟權利保障等對檢察官辦案進行監督制約，在規范司法行為、提高辦案質量、促進司法公開公正等方面取得的成效是顯而易見的。

同時，我們也必須看到，紀檢監察、審判機關也在不斷加強案件監督管理工作，公安機關也正推行設立案件管理部門，充分說明加強案件集中管理是大勢所趨。

二、新形勢新任務要求必須進一步深化檢察案件管理工作

黨的十九大報告明確提出，要加強對權力運行的制約和監督，深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。隨著司法責任制改革、國家監察體制改革等重大改革深入推進，檢察機關進入了前所未遇的職能重大調整、工作轉型發展的關鍵時期，做大做強法律監督主責主業，推進檢察工作高質量發展成為必然，這為檢察機關案件管理工作帶來了新挑戰。特別是在檢察機關內設機構改革全面鋪開的新形勢下，實施“捕訴合一”在提高司法辦案效率的同時，進一步擴大了檢察官獨立辦案的職權，更加需要建立健全與機構改革相匹配的新型辦案監管機制，著力強化流程管理，加強質量管控，以確保檢察權依法規范公正高效運行。

最高人民檢察院張軍檢察長對案件管理工作高度重視，在視察高檢院案件管理工作時強調指出，“案件監督管理只能進一步加強、健全和完善，這是方向。只有這樣才能促進高檢院、檢察系統辦理的案件更加優質高效，更好地發揮憲法賦予的法律監督職能。如果內部管理松松垮垮，這里一個窟窿，那里一個問題，憑什么去監督別人？如果沒有嚴格、縝密、科學的案件監督管理，怎么可能發現辦案中實體、程序上的諸多問題？所以這項工作只能強化，這是沒有止境的。”張軍檢察長反復強調，要全面踐行“嚴管厚愛”的監督理念，充分運用政治智慧、法律智慧和監督智慧，創新管理方式，強化管理舉措，以新的理念促進案件管理工作取得新進展。要堅持以實現雙贏多贏共贏為目標，寓案管于服務中，敢于監督、善于監督，更加積極主動地履行自己的監督職責，倒逼和促進全體檢察人員提升素質能力。這為我們深化案件管理工作提供了根本遵循。

適應新形勢，新時期檢察機關案管工作應實現三個轉變：由原來注重對業務部門整體監督為主向對檢察官個體監督為主轉變，從以往事務性服務管理為主向專業性監督管理為主轉變，從傳統被動式提出問題向主動發現、預警、解決問題轉變。對照新要求，當前案管工作還存在不少差距和不足：一是案件管理工作點多線長面廣，各地重視程度不一，工作發展不平衡。特別是基層院人員配備不足，“事多人少”矛盾突出。“重服務輕監督”“重事務輕業務”等現象仍客觀存在，難以聚焦案件管理主責主業。二是素質能力還不完全適應，雙贏、共贏、多贏理念樹立得還不夠牢固，敢于監督、善于監督、規范監督方面做得不夠到位。三是信息化智能化手段有待完善。統一業務應用系統運行五年來在規范司法行為提高辦案質效等方面發揮了很好的作用，但隨著各項改革深入推進，需要進行升級完善，提高其科學化、智能化、人性化水平。案件監督管理信息化輔助手段也需進一步配套完善。

三、充分發揮案件管理職能作用，服務構建權責明晰制約有力運行高效的檢察權運行新機制

當前，山東省檢察機關正全面開展以“捕訴合一”“擴大民事行政及公益訴訟監督”為軸心的內設機構改革試點，構建“1+5”案件監管體系，扎實履行案件管理職能。

（一）確立案件管理部門業務樞紐地位

山東省人民檢察院黨組高度重視案件管理工作，試點基層院均設立案件管理部，將具有監督管理屬性的案件管理、研究室、檢委辦、信息技術等部門進行機構人員優化整合，構建起權限職責明晰、運轉有序高效的案件監督管理體系。注重發揮業務樞紐作用，探索開展由案件管理部門對法律監督線索集中管理、統一分流和跟蹤督辦機制。研發法律監督線索分析平臺，通過對統一業務應用系統數據多維度智能分析，自動篩查可能存在的立案監督、遺漏罪行、抗訴及公益訴訟等監督線索，助力辦案檢察官提升法律監督效果。

（二）突出“五項”主業，加強檢察權運行內部監督制約

牢固樹立“嚴管厚愛”監管理念，確立“以服務為統領，做深做實做強監督，通過嚴格監管優化提升服務質效”的工作思路，推動形成全院、全員、全過程的案件質量效率監管大格局。

1.實施辦案流程監管“可視化”，把程序問題解決在初始狀態。樹立向前一步工作法，研發應用全省檢察機關流程監控系統，將各業務條線監控規則300余條嵌入檢察官辦案流程，對案件辦理中易疏漏、易出錯的事項和重點程序、關鍵節點強化規則指引，加強預警提醒，督促整改落實，著力推進流程監管由“糾錯式”向“可視化”轉變，形成案件管理部門與辦案檢察官的良性互動，切實防范司法不規范問題發生。

2.全面推進質量評查“常態化”，促進辦案質量不斷提升。依據最高人民檢察院案件質量評查辦法，制定山東省評查工作實施細則，積極探索案件管理部門檢察官獨立開展評查，構建“本院橫向評查為主、上級院縱向評查為輔”評查新模式。研發案件質量評查智能輔助系統，對于程序性、客觀性問題，由系統對照評查標準和電子卷宗進行自動評查，通過“三書比對”等輔助人工開展深度實體評查，實現案件質量評查“常態化”“案件化”辦理。

3.把業務分析作為新的增長點，提升案管部門服務發展能力。（1）強化數據質量管理。保證數據信息的準確、統一、安全、適用。（2）加強數據資源整合共享。每月向院領導、業務部門提供數據分析表，向下級院下發辦案情況通報，每季度制作統計分析報告，每半年研判司法辦案態勢，及時發現、解決存在的突出問題，推進檢察業務整體協調發展。（3）加強與辦案部門和上下級院協作配合，注重對重點部門重點問題的業務分析，圍繞黨委政府中心工作、社會關注熱點，結合檢察職能，分析研判經濟發展、社會穩定、懲治腐敗、生態文明建設、掃黑除惡等領域犯罪特點和規律，為領導決策和業務指導提供有價值的參考依據。

4.健全完善檢察業務考評和檢察官辦案業績評價體系，發揮正確引領作用。堅持以司法辦案為中心，更加注重法律監督質效的原則，修訂完善省院對市級院業務工作評價指標體系，構建以“辦案數量、辦案效率、辦案質量、訴訟監督效果、案件質量評查”五個維度的業務考評體系，充分發揮考核機制對強化法律監督工作的激勵推動作用。積極參與做好檢察官綜合業績評價工作，把辦案流程監控、案件質量評查等納入檢察官業績考核，載入個人司法業績檔案，為檢察官業績評定和退出員額提供基礎依據。

5.深入推進案件信息公開，切實以公開促公正。依托人民檢察院案件信息公開網和微信平臺，統籌做好案件程序性信息、重要案件信息和法律文書的公開發布工作。研發推行山東檢察律師服務平臺，實現公開數據遠程實時查詢，代理事項異地網上預約，辦案進展信息自動推送，更好地保障辯護人、訴訟代理人訴訟權利行使。落實“誰執法誰普法”，全面推行檢察宣告制度，對13類決定事項公開宣告，深化辦案釋法說理，真正以人民群眾看得見的方式實現公平正義。

完善案管工作的兩點建議：一是以檢察機關內設機構改革為契機，出臺加強和改進新時期案管工作實施意見，突出監督管理業務屬性，對案管機構設置、人員配備作出明確規定，對案管各項工作要求和程序進行清單式梳理，形成包括案件受理、流程監控、質量評查、數據分析研判等在內的案件管理標準體系。二是加快推進統一業務應用系統2.0版升級完善工作，為新形勢下司法辦案、強化監督工作提供新引擎。加強與公安部、最高人民法院的橫向溝通，推進建設跨部門政法共享平臺，實現電子卷宗、案件信息等數據資源互聯共享。