新時代檢察機關法律監督的新內涵

張本才

各位領導、各位嘉賓、同志們：

按照議程安排，我結合學習、領會習近平新時代中國特色社會主義思想尤其是政法思想和張軍檢察長關于“講政治、顧大局、謀發展、重自強”新要求的認識，結合上海檢察工作實際，就新時代檢察機關法律監督、檢察權運行相關問題，談點個人思考和認識，和大家作個匯報和交流。

任何一項有蓬勃生命力的法律制度必然具有與時俱進的品質，必須具有與所處時代相適應的新內涵。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位。檢察機關經歷司法體制改革、國家監察體制改革、黨和國家機構改革等一系列重大改革，檢察機關法律監督職能發生重大調整，檢察工作面臨前所未有的機遇和挑戰。新任務、新形勢要求我們以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，積極回應人民需要，以辦案為中心強化新時代法律監督，深化法律監督新內涵，努力擁抱新時代、開啟新征程、實現新作為。

一、新時代檢察機關法律監督的新理念

黨的十九大將習近平新時代中國特色社會主義思想確立為我們黨的行動指南，實現了黨的指導思想的又一次與時俱進。習近平新時代中國特色社會主義思想為我們做好新時代政法工作提供了根本遵循。理念一新天地寬，學懂弄通做實習近平新時代中國特色社會主義思想，首先要落實在檢察機關法律監督理念上，以黨的創新理論引領法律監督理念更新升級，將會成為推動新時代檢察事業發展的科學行動指南。

一是講政治與抓業務有機結合的理念。習近平總書記指出，每一種法治形態背后都有一套政治理論，每一種法治模式當中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場。檢察機關作為政法機關，首先是政治機關，必須始終把講政治擺在第一位。檢察理論研究和檢察實踐要旗幟鮮明講政治，堅持黨的絕對領導，堅定不移走中國特色社會主義檢察道路。講政治不是說空話、喊口號，離不開具體業務。檢察工作是政治性極強的業務工作，也是業務性極強的政治工作。一些深層次的法律制度建設本身就是政治問題。檢察機關作為黨和人民的刀把子，所有的業務問題都緊密關聯國家安全觀，關聯人民群眾獲得感、幸福感、安全感。要善于運用政治思維政治智慧，把講政治融入到具體業務工作的每一個環節，落實到各項檢察業務工作。

二是以辦案為中心、辦案與監督相統一的理念。隨著司法責任制改革不斷深入，司法辦案在檢察工作的中心地位更加突出。檢察權不能離開辦案單獨存在。離開辦案，監督就是空中樓閣。檢察機關的法律監督職能說到底要在辦案中實現，案件辦不好，監督必然要落空。因而要堅持以辦案為中心強化新時代法律監督，在辦案中監督、在監督中辦案的工作思路。

三是政治效果、社會效果和法律效果統一的理念。堅持黨對政法工作的絕對領導，堅持以人民為中心的發展思想，堅持中國特色社會主義法治道路，不是空洞的，不能就案辦案，特別是辦理重大案件、熱點案件要有政治智慧、法律智慧，著重講效果。要領會好、運用好習近平新時代中國特色社會主義思想，實現政治效果、社會效果、法律效果的有機統一，讓執法司法活動既有力度，也有溫度。

四是協調發展、充分發展的理念。憲法和法律賦予檢察機關審查逮捕、審查提起公訴、訴訟監督、提起公益訴訟4個方面主要職能是協調發展的整體，這些職能內在統一于檢察機關的法律監督屬性。要全面辦理各類案件，同時在刑事檢察中注重確保各項監督職能的協調充分發展。通過全面辦案解決辦案和履職的不平衡不充分問題，以全面辦案實現檢察工作全面發展、隊伍建設全面加強。

五是監督者與被監督者雙贏多贏共贏的理念。法律監督作為防錯、糾錯的程序性機制和制度性安排，多數情況下不具有終局性實體決定權。檢察機關要在國家治理體系中發揮更大的作用不能靠“單打獨斗”。在辦案中既要講法律智慧也要講政治智慧，要建立、建設監督與被監督的良性、積極關系。與此同時，執法司法機關要樹立、養成共同的執法司法理念，充分認識法律監督的目就是要維護法律權威、推動法律執行好，監督者和被監督者有著共同的價值追求，沒有你贏我輸。只有監督者和被監督者的雙贏，才會有社會公正、人民利益的多贏，才能贏得人民群眾對政法工作的信賴。

六是職能一體化與隊伍專業化相統一的理念。以往實踐中檢察機關法律監督有“偏軟偏弱”的問題，其中法律監督職能按照訴訟階段和案件類型縱橫分割，訴訟和訴訟監督、監督和制約職能沒有有效銜接、形成合力。因而要改變用訴訟程序上的“專門化”代替辦案“專業化”的習慣思維，推動檢察職能的相對集約化行使，在專業素能的“畫像”上逐步用檢察官一元化形象取代“訴訟階段承辦人”的形象。

二、新時代檢察機關法律監督的新定位

在我國，檢察權運行的本質就是履行法律監督職責，法律監督是貫穿于各項法律監督職能的一條主線。黨的十八大以來，上海勇為“改革開放先行者、創新發展排頭兵”，在全面深化改革、優化營商環境、創造人民群眾高品質生活等方面走在全國前列。上海市檢察機關積極探索法律監督的新定位，為法律監督工作在新時代展現新作為、取得新突破提供了上海實踐和上海方案。

一是為經濟社會高質量發展提供檢察保障。“五個中心”新定位體現了中央對上海發展的新要求，服務保障“五個中心”建設，優化營商法治環境是上海市檢察機關的重大使命任務。上海市檢察機關聚焦服務和保障“一帶一路”建設，制定《涉自貿區刑事案件法律適用指導意見》，深化自貿檢察理論創新和制度創新機制。聚焦服務保障金融中心建設，堅持案件辦理和風險防控同步推進，連續五年發布《上海金融檢察白皮書》，建立捕訴研防一體化工作機制，建立全國首個金融從業人員法律服務與犯罪預防工作基地。聚焦服務保障有全球影響力的科技創新中心建設，在全國率先建立刑事案件知識產權權利人告知制度，首創刑事、民事、行政“三合一”辦案模式，建立服務保障科創中心建設統一平臺，進一步深化綜合性法律服務。積極參與長江經濟帶發展戰略，加強與蘇浙皖三省檢察機關的深度對接，推進跨行政區劃改革，探索長三角檢察機關公益訴訟一體化協作新機制，更好服務國家發展大局。

二是努力滿足人民群眾對美好生活的更高需要。上海市檢察機關積極開展民生檢察實踐，全力滿足市民對高品質生活的高標準需求。積極推進平安上海建設，堅決守住安全穩定底線，嚴懲群眾反映強烈的犯罪，重點打擊“套路貸”、電信網絡詐騙、侵害公民個人信息等侵害民生民利的犯罪活動，參與醫療行業、電商領域公民個人信息保護，提升人民日常生活安全感。堅決守護城市“綠水青山”和市民“舌尖上的安全”，探索破壞環境資源和危害食品藥品安全案件集中管轄，加強“兩法銜接”工作機制，與公安機關、環保、食藥監等監管部門細化案件移送標準和程序，進一步增強執法合力。加強特殊群體司法保護，嚴厲打擊性侵、虐待未成年人犯罪，對涉罪未成年人堅持少捕慎訴，在全國率先建立未成年人檢察社會服務體系、未成年被害人“一站式”取證等特殊保護制度；出臺加強老年人司法保護的意見，建立專辦快辦、督促和解、法律援助等辦案機制，依法從嚴辦理欺老虐老騙老案件。

三是積極回應司法改革對法律監督提出的新課題。2017年中央批準授權上海先行先試開展司法體制綜合配套改革，上海市檢察機關在基本完成司法責任制改革四項重點任務的1.0版基礎上，壓茬拓展改革深度和廣度，細化分解出126項綜合配套改革任務，實現檢察改革2.0版的內涵升級。統籌內設機構改革和辦案組織建設，著力突出檢察官辦公室在科學化組織、扁平化管理、專業化辦案、精細化培養等方面優勢，突出檢察官主體地位，提升檢察官辦案質效。探索新型刑事訴訟監督機制，建立立體化全流程的刑事訴訟監督格局，強化民事行政檢察監督，全面推進檢察公益訴訟工作，深化特色檢察體制機制改革，延伸跨行政區劃檢察院的管轄“跨度”。加快構建新型司法監管機制，形成面向全員、全院、全過程的立體化、智能化監管體系。推進科技技術與檢察工作深度融合，推動政法數據深層次、全方位的互通共享。

三、新時代檢察機關法律監督的新作為

馬克思、恩格斯在《德意志意識形態》一文中指出，一切劃時代的體系的真正內容，都是產生這些的時代需要，就是要服務于、服從于時代。隨著中國特色社會主義進入新時代，檢察機關肩負全面依法治國更為繁重、更為艱巨的政治和社會使命、憲法和法律責任。檢察機關要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，把法律監督落實到辦案每個環節，在辦案每個環節體現法律監督新理念，在深化依法治國實踐中發揮不可替代的作用。

一是樹立中國特色社會主義檢察制度自信。將檢察機關確定為專門的國家法律監督機關，是我黨領導依法治國實踐的創舉，也是中國檢察制度的最鮮明的特征和最顯著優勢，經過長期實踐檢驗，得到人民群眾的廣泛認同。檢察機關的法律監督不必通過外國現成的檢察制度和訴訟制度框架來解釋論證，而是要牢固樹立“四個自信”，保持政治定力和戰略定力，以法律監督憲法地位為規范基礎，以黨領導下的檢察工作實踐為實證基礎，堅定不移探索、創新、踐行新時代中國特色社會主義檢察道路、檢察理論、檢察制度和檢察文化。

二是探索捕訴合一推動檢察職能集約化行使。上海市基層檢察院內設機構改革中，全面施行“捕訴合一”改革，檢察一部（普通刑事案件檢察部）、檢察二部（職務犯罪和商業犯罪檢察部）依據普通案件和特殊案件的案件類型劃分，推動刑事檢察職能一體化與隊伍專業化建設協同并進，做實檢察機關審前主導作用，促進大控方格局形成。在批準逮捕后督促公安機關繼續偵查，提供庭審所需證據材料；在不批準逮捕后開展不捕案件跟蹤監督，將區分不同不捕類型，重點監督不捕后繼續偵查、犯罪嫌疑人釋放、撤銷案件或偵查終止等工作落實。

三是加強訴訟監督專業化體系建設。建立專業化訴訟監督檢察官隊伍，強化檢察官的監督理念，牢固樹立訴訟監督的案件意識、規范意識和質效意識，讓檢察官成為辦理訴訟監督案件的主體，提高訴訟監督在業務考評中的權重比例，全面評價檢察官的工作實績；建立專門化訴訟監督辦案組織，探索設置檢察官辦公室作為辦理訴訟監督案件的最基本單位；建立專門化刑事訴訟監督機構，健全內外監督協作機制，搭建全市統一的監督線索收集、評估、流轉、處置平臺。

四是推動法律監督職能的程序法治化。上海市檢察機關著力開展檢察辦案制度探索，先后制定完善案件種類、辦案方式、案件承辦確定、檢察長直接辦案、辦案組織等制度機制，構建檢察官辦公室，探索建立重大刑事訴訟監督事項案件化辦理程序，確定126種案件類型和4種主要辦案方式，將所有辦案活動全面納入流程監控、質量評查和績效考核，扎實推進入額領導干部辦案規范化、常態化。同時逐步建立從受理、立案、審查、結案、提出法律監督意見到制發相關法律文書全過程程序化的辦理機制，建立一整套服務于辦案的配套制度，實現法律監督辦案工作的統一性、規范性、準確性。

五是推進法律監督調查職能的規范化運行。檢察機關在履行刑事、民事、行政訴訟監督以及提起公益訴訟時，可以對相關證據進行調查、收集、核實。但是，調查核實手段和方式有待進一步規范。當調查對象是司法工作人員的時候，調查權限應當具有較高剛性以及充分保障。如在刑事訴訟監督和民事行政審判活動違法監督中，檢察官應當有權要求辦案人員說明證據收集合法性、要求審判人員說明裁判理由、要求查閱偵查、審判全部案卷材料。還要將對司法工作人員違法行為調查與偵查緊密銜接，發現涉嫌職務犯罪線索的移送監察委，同時賦予檢察機關對偵查違法人員實質性處分的建議權，以及對審判人員錯案責任追究的建議權。推動法律監督調查和行政執法活動的有效銜接，在行政公益訴訟中借鑒刑事訴訟程序中要求公安機關提供法庭審判所必須證據材料的做法，要求行政機關提供公益訴訟必須的證據材料。在民事訴訟監督、民事公益訴訟中也要找準地區經濟社會發展大局著力點，爭取黨政機關理解支持，邀請人大代表、政協委員或人民監督員主持召集重大案件調查庭，要求其他組織、個人到庭就了解的案件事實說明情況。

六是加強行政領域法律監督探索。檢察機關在履職活動中發現行政機關有違法行使職權或者不行使職權的行為，有權督促其糾正。2018年上海市檢察機關對接行政機關的備案審查機制，探索對行政規范性文件監督的新路徑，將各級法院行政訴訟、檢察院行政訴訟監督及公益訴訟涉及規范性文件的審查，各級行政機關制定規范性文件和規范性文件合法性審查及備案審查等工作納入銜接審查范圍，行政機關和法院、檢察院之間可以就特定的規范性文件相互聽取對方的意見，進一步形成行政監督和司法監督的合力。上海市檢察機關還積極尋求行政執法監督領域新突破，先后建立“黃浦區行政檢察監督辦公室”“黃浦區行政執法與行政檢察信息共享平臺”和“徐匯區行政復議與行政檢察信息共享平臺”，依托與行政機關信息平臺的對接，有效獲取執法信息、執法動態、監督線索，梳理發現行政執法具有典型性、代表性或區域特殊性的問題，與相關行政執法機關共同分析存在的原因，完善相關預防制度。

七是深化智能化法律監督手段的應用。上海市檢察機關堅持把智能化建設作為重要支撐，豐富法律監督的有效手段，提高檢察工作現代化水平，參與研發應用刑事案件智能輔助辦案系統，把公檢法統一適用的證據標準嵌入辦案系統，提供規范性證據指引，統一證據的提取、固定、保全要求，引導辦案人員調查取證、排除非法證據，推廣數據化的監督標準。探索建立“適應司法責任制改革綜合數據利用平臺”，全面提升案件流程管理水平和績效考核質效。深化上海檢察大數據中心建設，加強內部數據資源整合，形成大數據驅動型的法律監督創新模式。加強跨單位、跨條線、跨部門的數據資源整合，打破法律監督與社會治理創新相銜接的信息壁壘。

今年是改革開放和檢察機關恢復重建40周年，也是司法體制綜合配套改革決勝之年，上海市檢察機關任務艱巨，使命光榮，我們將深入研究、創新謀劃、有力推進新時代檢察工作，講政治更堅定、顧大局更主動、謀發展更有為、重自強更扎實，按照中央對上海當好改革開放排頭兵、創新發展先行者的要求，緊跟高檢院各項工作部署，奮力答好新時代檢察工作創新發展的“上海答卷”！