民事公益訴訟中檢察權運行機制

邵世星

從理論層面講，能夠成為檢察民事公益訴訟范圍的領域非常廣。因此，討論民事公益訴訟中檢察權的運行機制，必須對討論的范圍進行限縮。我這里想從法律規定的文本出發，對檢察民事公益訴訟中檢察權的運行談一點看法，提一點建議。

一、民事公益訴訟中檢察權的定位

檢察民事公益訴訟主要是兩條法律規定，一個是《民事訴訟法》第55條，還有一個是《英雄烈士保護法》第25條。《民事訴訟法》第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。”《英雄烈士保護法》第25條規定：“對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽的行為，英雄烈士的近親屬可以依法向人民法院提起訴訟。英雄烈士沒有近親屬或者近親屬不提起訴訟的，檢察機關依法對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽，損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟。負責英雄烈士保護工作的部門和其他有關部門在履行職責過程中發現第一款規定的行為，需要檢察機關提起訴訟的，應當向檢察機關報告。英雄烈士近親屬依照第一款規定提起訴訟的，法律援助機構應當依法提供法律援助服務。”

按照這兩條法律的規定，民事公益訴訟檢察權的定位主要有這樣的特點：檢察權和其他主體訴權的協同性；檢察權行使的補充性；在生態環境和資源保護、食品藥品安全領域，檢察機關提起訴訟的裁量性；在英烈保護領域，檢察機關提起訴訟的法定性。鑒于英烈保護領域的檢察公益訴訟開始較晚，也比較特殊，案件數量目前不是很多，這里暫不做論述。這里只對生態環境和資源保護、食品藥品安全領域的檢察民事公益訴訟中，檢察權的定位實現做些探討。

二、檢察權運行的機制

為了準確實現以上民事公益訴訟中檢察權的定位，就需要發揮訴前程序的調節作用。通過訴前程序建立和其他主體的協同關系，并藉此發揮其他主體的作用。其他主體一旦起訴，就會阻斷檢察機關的訴權，從而實現檢察機關處于補充性的地位。而訴前程序如果不能很好的運轉，民事公益訴訟中檢察權的職能定位就不能很好的實現。

根據最高人民法院、最高人民檢察院《檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規定，這個訴前程序目前采用的方式統一為公告，即檢察機關對于立案的民事公益案件，在全國媒體上發布公告，告知相關單位或者社會組織可以提起訴訟。基本機制如圖：

檢察機關公告后，相關主體起訴的，檢察機關可視情況支持起訴。相關主體不起訴的，如果是生態環境和資源保護、食品藥品安全案件，檢察機關可以自己起訴；如果是英烈保護案件，檢察機關應當依法起訴。

三、訴前程序效果不佳

訴前程序目前運轉效果應該說不佳。數據觀察來看，全國檢察機關辦理的有關民事公益訴訟案件中，能夠通過訴前程序進行解決的，大概只占10%左右。原因主要是三個方面：

第一個原因是訴前程序對象的限制。訴前程序的對象一個是法律規定的機關，主要體現的特點是級別高，責任不明確等。法律規定的機關具體體現為：按照《海洋法》第90條規定：“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”這條規定的內容其實是國家利益保護，而《民事訴訟法》第55條規定的是公共利益保護，有一定的差異，存在操作上的困難。因此，目前這類案件不多，檢察機關辦理的此類案件數量很少。法律規定的機關還有一類是省級、地市級政府及其指定的部門或者機構。這是根據中共中央辦公廳 、國務院辦公廳印發的《生態環境損害賠償制度改革方案》確定的。該方案規定：“國務院授權省級、市地級政府（包括直轄市所轄的區縣級政府，下同）作為本行政區域內生態環境損害賠償權利人。……省級、市地級政府及其指定的部門或機構均有權提起訴訟。”這個規范性文件規定對于內陸地區的生態環境損害，省市級政府是起訴權利人。從檢察機關行使法律監督權的角度看，也可以把省市級政府視作提起訴訟的責任人，因此可以公告告知他們起訴。但省市級政府級別高，現實層面很難對檢察機關的公告行為予以重視。且該文件在內容上是針對損害賠償問題的，不是針對公益訴訟問題作的規范，和檢察機關的公益訴訟也不好銜接，省市級政府很難去回應檢察機關公益訴訟的建議。同時，省市級政府對提起公益訴訟的積極性也存在疑問。因此，檢察機關針把法律規定的機關作為公告對象的，效果不佳。

訴前公告的另外一種對象是是社會組織。但符合提起公益訴訟條件的社會組織的數量有限，且提起公益訴訟的意愿及條件也有限。從提起公益訴訟的角度看，社會組織中的環保組織指的是“依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記、專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄的社會組織。” 社會組織中的消費者組織指的是“中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會”。可見，法律對能夠提起公益訴訟的社會組織的資格要求嚴格，大大限定了主體數量，導致符合此限定條件的社會組織數量極為有限。同時，從實踐來看，基于各種原因，社會組織提起公益訴訟的積極性普遍不高，也缺乏相應的物力和專業人才。綜上，對社會組織的公告效果也不佳。

第二個原因在于訴前程序的性質。公告作為訴前程序沒有約束力，沒有督促效力。即使訴前程序的對象知曉了公告的存在，其是否提起公益訴訟也完全在于自愿。

第三個原因是訴前程序采用的形式。訴前程序形式是公告，公告是點對面的，目標不具體確定，缺少精準的對象，因此過于流于形式。訴前程序的對象能不能看到公告，都是有疑問的。

由于這樣三個原因，導致檢察民事公益訴訟訴前程序效果不是很理想。這會產生比較嚴重的后果。最直接的就是檢察權在民事公益訴訟中處于補充性的制度設計不能實現，其次是檢察機關對于民事公益訴訟心存疑慮。因為如果檢察機關要辦理民事公益訴訟案件，大多數情況下最后可能都要親自來進行起訴，而這對于檢察機關來看，無論人力、精力和其他方面的條件，都是不能具備的。

四、民事公益訴訟中檢察權運行機制的完善

就如何完善民事公益訴訟中檢察權的運行機制，我主要提兩個建議：

第一個建議是強化法律規定的機關的責任。具體的做法大概有兩種方式可以參考：一是重塑訴前程序的方式和效力。對國家機關而言，其對公共利益保護負有監督管理職責，對其采用的訴前程序應該具有一定的督促效力。二是要完善民告官的民事訴訟制度，暢通公益保護的訴訟渠道，給法律規定的機關以行使權力的路徑，以壓實其責任。因為屬于民事公益訴訟范疇，法律規定的機關履行職責的方式是起訴，這是實質上的官告民，應當有制度設計提供保障。當然，也許有觀點會認為，這樣是不是跟民事訴訟的特點有沖突？我個人認為在涉及公共利益保護的情況下，訴訟不應該過于強調它的差別和一些個性化的特點。訴訟無論是哪一種情況，無論是哪種形式，都是要服務服從于公益保護的。

第二個建議是激活社會組織。具體的辦法可以用鼓勵和激勵。即，以一定的措施鼓勵社會組織積極參與公益保護，如適當放寬社會組織的資格，暢通其提起公益訴訟的渠道，提供法律上的保障等。同時，對社會組織提起公益訴訟可以給予經濟的、社會的激勵。社會組織一旦激活，將倒逼公益保護制度和工作的完善，提升公益保護的力度和效率。

法律規定的機關或者社會組織一旦能夠發揮應有的作用，檢察機關在民事公益訴訟中處于補充性的訴訟地位才能夠得以實現，也才能夠把法律監督工作做得更好。