改革開放40年鄉村教師政策的變遷邏輯與未來走向

呂銀芳，李 威，祁占勇

(1.陜西學前師范學院 教育科學學院，陜西 西安 710100；2.陜西師范大學 教育學院，陜西 西安 710062)

在我國振興鄉村戰略的大背景下，要實現城鄉融合，必須把鄉村教育放在鄉村振興的首位，而鄉村教育的著力點與關鍵點在于鄉村教師的發展。鄉村教師是推動農村教育事業發展和城鄉一體化發展乃至實現我國教育現代化的重要力量。

一、改革開放40年我國鄉村教師政策的發展歷程

改革開放以來，鄉村教師政策在教師專業化和農村教育改革背景下持續發展，其發展經歷了鞏固與調整時期、法制化時期、城鄉統籌發展時期、深化改革時期這四個階段。

1.鞏固與調整時期(1978年至20世紀80年代中期)

1976年，中小學合格教師供給嚴重不足，而教育規模的非常規擴大催生了一大批農村民辦教師，因此，改革開放后，農村教育中有大量不合格的民辦教師，1977年民辦教師數量達到491萬[1]，這些民辦教師無法從國家財政獲得同公辦教師相當的工資待遇。

1978年1月7日，國務院批轉《教育部關于加強中小學教師隊伍管理工作的意見》，其中指出：“加強對民辦教師的管理，在選用民辦教師時，要根據教育事業發展的實際需要，本著節約使用農村勞動生產力的精神，由縣教育行政部門統籌規劃。民辦教師的任用，要本著任人唯賢、德才兼備的原則，經學校、大隊提名，公社選擇推薦，縣教育行政部門審查(包括文化考查)批準，發給任用證書。”由此，地方各級教育行政部門開始對農村教育中占絕大多數的民辦教師進行整頓，將一批不合格的民辦教師辭退，在“尊師重教”的時代氛圍中提升教師的政治地位并逐步提高民辦教師的待遇。1978年12月12日，教育部、財政部聯合發出通知，規定民辦教師和計劃內長期頂編代課教師可與公辦教師一樣發放年終獎金[2]；1980年12月3日，黨中央、國務院發布《關于普及小學教育若干問題的決定》[3]，其中明確規定了民辦教師增加補助費的金額，實行工資制，同時發放與公辦教師同工同酬的年終獎金。

另一方面，加強鄉村教師的培訓也成為重要內容。1977年10月，教育部《關于1977年高等學校招生工作的意見》中明確提出，師范院校要注意招收表現良好的民辦教師。1983年2月，教育部在《關于1983年中等師范學校招生工作的通知》中提出：“各地可根據需要和可能，在今年的中師招生計劃中安排一定的招生指標，按照定向招生、定向分配的原則，從農村，特別是山區、邊遠地區招生，錄取分數可適當降低。”[4]這一時期在農村推行普及教育的政策，對于教師隊伍有了更大數量的要求。因而，在民辦教師中選取具有教育教學經驗的初中畢業生進入中等師范院校接受專業的師范教育，成為保障農村教育質量、增加合格鄉村教師數量的有效手段。

2.法制化時期(20世紀80年代末至2000年)

《義務教育法》《教師法》《教育法》等一系列教育法律和《中小學教師職務試用條例》《教師資格條例》等一系列教師管理規章的相繼頒布，標志著鄉村教師政策進入法制化發展階段，主要體現在“教師專業化發展”和“民轉公問題的解決”兩個方面。

教師專業化發展主要包括教師資格、教師職務、教師聘任等方面。1986年《義務教育法》中規定：“小學教師具有中等師范學校畢業以上水平，初級中等學校的教師具有高等師范專科學校畢業以上水平。國家建立教師資格考核制度，對合格教師頒發資格證書。”[5]這實際上是1987年7月國家教委召開的“中等師范學校面向農村培養合格小學教師座談會”的法律層面的規范，同時也強調高等師范專科學校要面向九年制義務教育培養農村初中教師。與此同時，1986年國家教委相繼印發《中學教師職務試行條例》《小學教師職務試行條例》《關于中小學教師職務試行條例的實施意見》等規章，進一步明確了中小學教師的聘用程序、職務任用條件、學歷水平等具體事宜。20世紀90年代，隨著《教師法》《教育法》以及《教師資格條例》等教師管理法律法規的頒布，農村中小學教師的法律地位、待遇以及專業要求、任職要求等得到法律的保證和確認。

20世紀80年代后期，國家做出民辦教師轉公辦的決策，這既是提高農村教育質量的必然要求，也是民辦教師獲得同公辦教師同等地位待遇的必要保證。1986年的《義務教育法(修訂草案)》的說明指出：“對民辦教師，他們在比較艱苦的條件下堅持工作，為人民的教育事業做出了貢獻。今后，無論在什么地方，在政治待遇和社會地位上，包括晉升職務、推選先進，對民辦教師和公辦教師要一視同仁。”[6]1996年5月16日，國家教委發布《關于當前加強“民轉公”工作的幾點意見》，要求各地區盡快制訂本地區統籌解決民辦教師問題的“九五”計劃，積極爭取在落實國家下達的專項指標的同時，從地方增人計劃中調劑一定數量的指標用于“民轉公”。[7]1997年9月7日，國務院辦公廳發出《關于解決民辦教師問題的通知》，要求在2000年之前全面解決民辦教師問題，同年10月，人事部、國家計委、國家教委聯合發出《關于下達1997年從合格民辦教師中轉公辦教師專項指標的通知》，要求各地抓緊落實國家下達的專項指標，并根據需要與可能，在不突破國家下達的本地區當年增人計劃和“農轉非”計劃的前提下，安排一部分配套指標用于“民轉公”，并強調指標要專項專用。到1999年底，全國小學專任教師586.05萬人，其中民辦教師49.66萬人，民辦教師占教師總數的比重減少到8.47%；初中專任教師318.75萬人，其中民辦教師4.15萬人，民辦教師占初中專任教師總數的比重下降為1.30%，直至2000年底我國民辦教師的消化基本完成。[8]

3.城鄉統籌發展時期(2000—2010年)

進入21世紀以來，國家出臺了《關于基礎教育改革與發展的決定》《關于加強基礎教育辦學管理若干問題的通知》等一系列關于農村教育發展的文件，逐步強調城鄉教育的統籌發展，確立了分級管理、以縣為主的鄉村教師管理體制，重視鄉村教師的增量配置、存量調整和質量提升。[9]具體來講，鄉村教師規模和質量的調整與提升主要表現在三個方面：

一是鄉村教師的增量配置方面——初任教師優先派往農村、特崗教師計劃、免費師范生政策等。2003年開始實施“大學生志愿服務西部計劃”和“三支一扶計劃”，2006年推動實行“農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃”，由政府出資招聘高等學校畢業生到教師總量不足和結構不合理邊遠貧困的西部“兩基”攻堅縣內的鄉、鎮、村農村學校任教；2006年修訂的《義務教育法》第三十三條提出，“國家鼓勵高等學校畢業生以志愿者的方式到農村地區、民族地區缺乏教師的學校任教”；2007年《教育部直屬師范大學師范生免費教育實施辦法》的發布，標志著免費師范生政策正式出臺，當年夏季招生開始，一大批志愿從事農村中小學教師職業的大學新生進入教育部直屬師范院校接受免費的教師教育專業訓練。

二是鄉村教師的存量調整方面——促進城鄉教師和校長輪崗、支教。2002年，教育部頒布實施的《中小學教師隊伍建設“十五”計劃》中提出，建立教師轉任交流制度，鼓勵和組織城鎮教師到農村學校或薄弱學校任教；2006年修訂并實施的《中華人民共和國義務教育法》，鼓勵優秀教師向農村流動；同年，專門性政策文件《教育部關于大力推進城鎮教師支援農村教育工作的意見》頒布，指出要建立區域內公辦學校之間中小學教師和校長定期交流和輪崗制度，這是第一次為師資城鄉均衡配置而制定專門性政策，提出了“推動大中城市中小學教師到農村支教”等六項具體舉措。

三是鄉村教師的質量提升方面——開展國培計劃和碩師計劃。“國培計劃”主要針對中西部中小學教師教育教學技能、教育信息技術技能等進行質量提升培訓；2006年，經過兩年試行的“農村學校教育碩士師資培養計劃”從最初的國家扶貧縣擴展到省級貧困縣，覆蓋地域也從中西部地區擴展到東部地區，進一步提升了教師的教育教學專業素養。

4.深化改革時期(2010年至今)

2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》發布，其將“均衡配備師資”作為衡量義務教育均衡發展的重要指標，并且要逐步建立“城鄉一體化”義務教育發展機制，在財政撥款、學校建設、教師配置等方面向農村傾斜。其后，《國務院關于加強教師隊伍建設的意見》《關于大力推進農村義務教育教師隊伍建設的意見》等一系列相關政策文件，就“均衡配備師資”的途徑方式、保障機制、管理機制、責任主體等方面進行了詳細的規定。2015年通過的《鄉村教師支持計劃》是專門針對鄉村教師政策出臺的第一個最高層次的指導性文件，各省相繼制定了促進鄉村教師“下得去、留得住、教得好”的具體實施辦法，從統籌城鄉發展到城鄉一體化發展，鄉村教師政策從縮小城鄉差距均衡發展逐步轉向特殊支持，鄉村教師從幕后走向臺前，鄉村教師政策進入深化改革時期，并取得顯著效果。截至2015年12月底，全國22個省份的699個連片特困地區縣，實施鄉村教師生活補助的縣達573個，共補助了7.1萬所鄉村學校，享受補助教師達104.4萬人，中央財政下發鄉村教師生活補助資金為73.7億元。國家免費師范生政策實施至今，畢業后進入教師隊伍的師范生共計6.2萬人，全國28個省份實施地方師范生免費教育政策，每年培養4.1萬名免費師范生，畢業后直接到農村任教；碩師計劃每年為農村學校培養約1000名高素質中小學教師；“特崗計劃”10多年來已招聘約59萬余名特崗教師，到中西部22個省份1000多個縣的3萬多所農村學校任教，有26.6萬人在服務期滿后選擇留在當地繼續任教，留任率達到88%。

2018年1月20日，《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》指出，要優化義務教育教師資源配置，并對職稱評審、編制配置、薪酬待遇、教師教育等涉及鄉村教師的方方面面進行頂層設計。這從鄉村戰略和教師戰略的政治高度推動了鄉村教師事業的發展，并將其作為促進鄉村振興戰略和教師隊伍建設的關鍵之舉。

二、我國鄉村教師政策的變遷邏輯

通常來講，教育政策分析包括發生學取向的分析模式、過程取向的分析模式、目的取向的分析模式和政策話語的分析模式四種[10]，通過教育政策分析的四種模式可以全面把握和深刻反思我國鄉村教師政策的演進邏輯。

1.以“管理體制調整”為手段的鄉村教師政策形成的動力機制

改革開放以來，為了使工業得到快速發展，國家實行了“重工輕農”的“城市中心”路線和義務教育的“離農”政策，政府對城鄉義務教育的投資實行了兩種不同的標準。這種城鄉二元投資管理體制的長期存在導致我國城鄉義務教育發展的差距不斷拉大[11]，城鄉的教師待遇相差甚遠，大量鄉村教師向城市流動，導致鄉村教師嚴重缺乏。為此，國家實行“分級辦學”的投資管理體制，調整鄉村教師工資體制。通過政策的推進，鄉村教師的增量可觀，為農村教育的發展提供了基本保障。然而農村教育的質量依舊處于較低水平，提升鄉村教師的素質與水平，不僅直接關系到保障受教育者的權益，還是保障教育基礎公平性的必然要求。進入21世紀后，為統籌城鄉發展，農村基礎教育管理體制改革進入了新階段。2001年開始實行“在國務院領導下，由地方政府負責，以縣為主”的管理體制。此后，我國鄉村教師政策的管理權逐漸明晰。從教育投入上看，縣政府承擔起農村義務教育的主要責任，中央和省的轉移支付起輔助作用，僅僅承擔了一部分針對貧困地區和少數民族地區義務教育的投入。在大部分地區，縣級財政成為農村基礎教育投入最主要的來源。而我國自20世紀90年代進行稅制改革以來，稅收體制尚未健全，縣以下財政并沒有獨立的稅種收入，縣財政的收入沒有保障，根本無力承擔如此沉重的基礎教育投入責任。[12]由此可知，該階段國家不僅規定了各級部門在鄉村教師發展中的管理責任，而且具體說明了各部門的職責，同時還指出縣級部門要切實負起鄉村教師發展的責任，并在中央部門的指導下，建立起鄉村教師工資制度。

2.以“政策價值”為導向的鄉村教師政策目標的價值取向

改革開放以來，我國鄉村教師的價值取向由“效率優先”轉向“公平優先”。為了調動農村教師的積極性，穩定鄉村教師隊伍，國務院出臺了針對民辦教師的鼓勵性政策，包括增加中小學民辦教師補助費，每年在中等師范學校招生中劃撥一定指標招收民辦教師，讓他們經過學習成為公辦教師，或通過其他考核方式轉為公辦教師等。此外，國家規定“各地可根據需要和可能，在今年的中師招生計劃中安排一定的招生指標，按照定向招生、定向分配的原則，從農村，特別是山區、邊遠地區招生，錄取分數可適當降低”[4]，由此可見，我國鄉村教師政策的價值取向體現了“效率優先”的原則。通過各項鼓勵性政策，鄉村教師隊伍規模逐漸擴大，農村教育有了基本保障。21世紀初，黨的十六大報告中指出要統籌城鄉發展。為不斷縮小城鄉差距，保證教師所教與所學相對應，促進教育公平，逐步推動教師職業專業化，國家推薦高校優秀畢業生加入農村教師隊伍，逐步實現教師培養、資格認證分離，以及政府通過對教師教育機構認證進行間接管理。國家從“追求教師隊伍穩定”到“教師資格審定發展”，再到“強調教師專業發展和提高教師素質”，一步步用政策拓寬教師專業化發展的軌道。在強調教師質量提升的同時，鄉村教師政策也更為注重進行全方位、寬領域的改革調整，如采取城鄉師資交流、擴大補充渠道、開展培養培訓等措施，全面提高師資質量。由此，我國鄉村教師政策的價值取向完成從“效率優先”向“公平優先”轉變。

3.以“教師專業化和財政傾斜投入”為抓手的鄉村教師政策實施的過程保障

長期以來，我國農村地區教師隊伍建設存在著“缺教師”與“進不來”的雙重矛盾。自20世紀80年代中期以來，我國大約有200多萬民辦教師轉為公辦教師，這些教師擠占了農村教師的原有空間，造成了當前我國農村教師隊伍的結構老化、僵化，成了優秀教師“進不來”和不合格教師“出不去”的體制根源和歷史根源。[13]為使鄉村教師政策得到更好的貫徹和落實，國家制定了相應的保障措施來促進政策的執行，主要包括“對師資的規范”和“對投入的規范”兩個方面。一是以提高鄉村教師質量為目標的培養機制；二是對鄉村教師的經費保障機制。

4.以“公共管理話語”為主導的鄉村教師政策話語的文化規則

改革開放以來，我國鄉村教師政策中的話語主要采用的是社會政策話語、公共管理政策話語和經濟學政策話語。社會政策話語主要從社會發展的角度來論述教育與社會之間的關系，論述教育如何促進社會穩定和諧。比如，“對民辦教師，他們在比較艱苦的條件下堅持工作，為人民的教育事業做出了貢獻。今后，無論在什么地方，在政治待遇和社會地位上，包括晉升職務、推選先進，對民辦教師和公辦教師要一視同仁。”公共管理政策話語主要是從管理學的角度來論述如何更好地規范教育主體行為。比如，要求各地抓緊落實國家下達的專項指標，并根據需要與可能，在不突破國家下達的本地區當年增人計劃和“農轉非”計劃的前提下，安排一部分配套指標用于“民轉公”，并強調指標要專項專用；國家建立教師資格考核制度，對合格教師頒發資格證書；國家鼓勵高等學校畢業生以志愿者的方式到農村地區、民族地區缺乏教師的學校任教。此外，因為教育發展受制于經濟發展水平，特別是地方政府的財政收支狀況，故在進行政策分析時還使用了經濟學政策話語，特別是在政策制定過程中移植“均衡”這一經濟學概念。比如，把均衡發展作為義務教育的戰略性任務，提出要加快縮小城鄉義務教育差距，均衡配置教師，在教師配備方面向農村傾斜；均衡配置教師資源，縣級政府統籌教師的流動和交流；統籌城鄉義務教育資源均衡配置，實行校長、教師交流輪崗等。

三、我國鄉村教師政策的未來走向

新時代背景下，為推進農村教育政策制定與實施的科學性、民主性、制度性、績效性和程序性，鄉村教師政策需要在政策的動力機制、價值取向、過程保障、政策話語權等方面做出優化和改善。

1.鄉村教師政策動力形成機制應強化“統一協調”

鄉村教師政策的設定與落實需要以系統化的體系來保障，需要全方位的統一協調。首先，整合各類鄉村教師政策，讓政策實施形成合力。當前教師政策運行的各主體分處在不同地區或者是不同的組織體系中，不同的組織在運行過程中缺乏溝通，讓教師政策的不同階段難以高效銜接。因此，鄉村教師政策亟待統一的管理，可以讓各項鄉村教師政策整合為一體，對政策執行的各主體進行統一的管理，對各主體的權利和義務進行明確的界定，對各主體的行為做出要求，讓政策效果落到實處。其次，形成統一的監管體系，讓教師政策精神高度彰顯。當前我國實施的多項鄉村教師政策，其初衷是為了建設和補充鄉村教師隊伍，但是在運行的過程中，由于各項目職責不清晰而出現了“重建設輕管理”的現象。以免費師范生項目為例，國家投入大量的資源培養為農村服務的教師，但培養單位的無針對性、無差異化培養，與“面向農村”這一政策精神偏離，大量的免費師范生對農村教育和農村教育參與者并沒有很高的認同，因而在求職和任職過程中出現抗拒情緒。政府組織和單位是鄉村教師政策落實的關鍵點，但由于監督體系的不完善，很大比例的政策參與主體并沒有履行自己的義務，擔負自己的責任，導致教師政策實施不能完全顯現功效。因此在鄉村教師政策體系的構建中，必須建立完整的監督體系和問責機制，讓各主體明確自身的責任和擔當、義務與付出，讓鄉村教師政策功效充分體現。

2.鄉村教師政策價值取向應呈現“多元取向”

政策價值取向是一種政策理論、政策理想、意識形態、政策認知、政策感情和政策態度的綜合體，在鄉村教師政策價值取向的構建中應當注意以下方面：第一，政策工具需要多樣性。政策工具是政府賴以推行政策的手段，也是政府部署和實施政策的實際方法和手段。[14]教育政策預期效果達成與否，前提是政策的制定要依據不同地區、不同條件進行合理的配置和不斷的調整。[15]改革開放以來，我國頒布實施的鄉村教師政策大多是命令性工具，這種命令性工具可以在最小成本的前提下達到政策目標，但地方政府擁有的資源、各地區鄉村教師隊伍建設的環境和條件等諸多現實情況均有不同，致使大量命令性政策文本的實施雖然能夠在短期內解決問題，卻不能建立鄉村教師隊伍補充和建設的長效機制，因此需要在未來的政策制定中納入更多的政策工具，依據不同環境和條件，因地制宜地使用政策工具。第二，政策文本需要多樣化。隨著各地區經濟等社會事業的差異化發展，東部、中部和西部地區之間在鄉村教師隊伍發展過程中具有明顯的不同。因而，實施全國的政策很難適應不同地區鄉村教師補充的實際情況。以特崗教師政策為例，部分中部地區以及靠近中部的西部地區效果很好，但在邊遠貧困地區流失率則非常高。[16]因此在“中央政策為引領”的前提基礎下，需要給予地方政府相應的權力。地方政府可對不同地區的現實狀況深入了解，充分發揮地方政府的職能，根據不同地區的環境和資源，探索適應本地區的鄉村教師政策，進而以“中央統一的鄉村教師政策”為主干，以“地方適應性政策”為翼，推進鄉村教師隊伍建設。

3.鄉村教師政策過程保障應強化“監督與保障”

在新時代教育理念的指導和教育均衡化發展的時代訴求下，要改變政策實施中“重開展、輕監督和保障”的情況，需要加大監督和保障力度。第一，監管體制缺乏長效機制。當前我國的鄉村教師政策大多是以“計劃”“項目”和“工程”為構建思路，支持性政策較多，這些政策形式通常都是規定了時間表、年度任務、實時進展、人員安排、資金配置等，這種方式有較強的針對性，但臨時性、變動性和缺乏預期性等問題依舊明顯。[13]因此，鄉村教師政策實施的過程中需要建立相應的監管體系，從中央教育主管部門到基層教育管理部門，要建立統一的監管機制，讓農村教育政策落到實處，讓鄉村教師政策回歸本源；第二，建立全面的保障機制。從鄉村教師政策的文本性分析可以看出，當前的政策具有明顯的支援性質，而支援往往是短期的、臨時的，容易在思想上松懈。同時，我國農村教育經費結構和城鄉二元化發展也是導致鄉村教師政策難以落實的重要因素。在21世紀初，我國的義務教育經費以縣作為經費供給點，后期又調整至省乃至中央，2005年制定并實施了《農村義務教育經費保障機制》，農村教育經費在一定程度上得到了緩解。但在“城鄉二元結構明顯”的現實背景下，鄉村教師的待遇低下、晉升困難、績效評估僵化、難以落編等諸多難題依舊沒有從根源上得以解決，而鄉村教師職業發展難以得到保障的同時，物質保障和精神保障都不健全，導致政策實施難以達到預期實效，因此需要變革思路，針對鄉村教師提供更為有利的政策傾向，從而推動鄉村教師隊伍的良性發展。

4.鄉村教師政策話語應加大“民眾參與”

鄉村教師政策的發展進程中，需要充分尊重民意，提高公眾在政策制定、政策執行和政策執行效果監測等多領域的參與度。

第一，構建多方人群參與的政策運作體系。首先，需要相關領域的專家為政策體系做出指導，為政策體系的建構提供科學的理論依托，使政策體系符合教育規律，在此前提下，調用已有資源，進而謀劃全局；其次，需要農村學校的教師和校長作為政策體系的“素材庫”，充分了解在辦學過程中所面臨的現實困境和亟待改革的緊迫性要務，保障政策體系的最終落實具有時效性；再次，農村群眾是鄉村教師政策體系最為基礎和重要的參與成分，政策體系的運作成效關乎子女的教育質量，關乎其切身利益，在一定程度上要參考和聽取農村家長的意見。

第二，政策體系需要完備的改進機制。在政策制定過程中，需要以“多方參與體系”為依據，結合時代需求做出政策規劃，在政策運行過程中時刻監測發展實況，以問題導向為依據，對政策進行實時性的調整，且在政策變革的過程中應當以經驗的總結和升華為前提，理論結合實際，做出調整。

第三，制定多種民眾參與的保障體系。民眾參與需要有法律法規的制度性保障，使得參與行為法合并且受法律保護。此外還需明確界定參與群體的權利和義務，細化參與群體在政策體系構建過程中對調研數據的知情權、收集研究資料的權利、與主管部門溝通協商的權利、表達代表各自群體意見并受到保護的權利，嚴格限定教育行政部門的權利，使民眾權利得以保障的同時，推動教育主管部門的行政制度改革，最終以政策體系推動農村教育質量和規模的雙優化。第四，建立民眾意見反饋機制，只有及時有效地對政策實施的情況有準確的了解和掌握，才能不斷完善和修復政策文本，提高政策實施的效果，同時也能促進政府與學校、政府與社會、政府與民眾之間的互動，提升政府的公信力。