深化農經管理改革 促進農村和諧發展

夷建良 張新衛/江蘇省常州市武進區委農村工作辦公室

圍繞農村發展實際，研究和深化農經管理制度改革，旨在市場化背景下，適應農村發展需求，推進農村管理綜合性改革，鞏固農村基層組織建設，有效解決農經管理職能轉型、探索監管權責分置等現實問題，為又好又快推進農村發展提供制度和機制保障。

推進農經管理深度改革，是農經管理部門適應農村發展、促進生產力與生產關系融合協調發展的基本要求，實行農經項目市場化運作、社會化服務，有利于分解層級工作壓力，釋放管理動能，實現村務陽光，促進農村發展和諧穩定。

現 狀

土地制度活力“強”。常州市武進區作為全國農村改革試驗區，在穩定實行二輪農村土地聯產承包責任制的基礎上，積極開展農村土地制度改革，率先開展農村土地經營權流轉，成功試點農村集體土地承包經營權抵押貸款，以二輪承包為依據，土地經營權確權工作穩步推進，經過改革試點推進，全區農村集體土地經營管理制度日趨完善，土地經營管理流程更加規范，真正實現了農村土地所有權、承包權、經營權“三權”分置，在不變所有權、穩定承包權前提下，實現農村土地資源自由流動，極大地激活了土地經營權，為土地的管理、使用、經營拓展了空間，有效釋放了土地資源的潛能，也為適應現代農業規模化生產、產業化經營解開了制度瓶頸。

經營項目發展“快”。利用武進區城鎮化發展有利契機，村級集體積極整合利用資源、區位、產業等優勢，參與城鎮化項目開發建設，有效盤活村域存量資產，通過招商引資、自主開發、參股經營、組團發展、異地購建等形式，大力發展村級物業經濟。同時為適應農村群眾日益增長的生產生活現實需求，持續開展農村道路、農水設施、社會事業、公共服務、鄉村旅游等新農村建設項目。隨著農村土地制度的改革完善和財政扶持力度逐年加大，各類農民專業合作社、家庭農場、農業園區建設發展迅速，新型農業經營主體不斷發展壯大，該區對項目規范化建設、質量管理和資金管理要求也更加嚴格，先后出臺了一批與項目建設相配套的管理制度，為加快農村經濟發展和農業規模化、產業化、特色化建設提供了有力的資金支撐和政策保障。

農經工作任務“重”。近年來，隨著農村改革和城鄉一體化建設的深入推進，農經系統的日常性工作職能不斷拓展，管理職能向服務職能轉型，服務范圍也從傳統意義上的農村向融合城鄉領域覆蓋。各項改革任務、建設任務、發展任務和協調工作全面聚焦，主要有農村改革發展政策研究、農村經營理服務、農村“三資”管理、新型主體培育建設、土地確權辦證、三農矛盾調處、城鄉統籌發展、扶貧開發、美麗鄉村建設等等，中心職能工作外的階段性、綜合性、創新性工作任務十分繁重，許多微觀性工作擠占了大量的時間和精力，層級條線的鄉鎮街道經管站、行政村的工作職能和任務明顯增加，村級“兩委”干部每天忙于各種事務性工作，專注于農村公共服務、社會治理、鄉風文明、經濟發展、項目建設等方面的工作精力被擠占。

農經管理力度“大”。農經管理工作制度化、規范化、長效化建設持續發力，結合農村發展新形勢，全面開展農村集體“三資”的調查摸底，積極探索推行量化、股化管理模式，強化管理主體責任，規范產權交易行為，建立了統一、高效的信息化監管平臺。針對財務管理、資金使用、產權交易研究出臺了多個專項文件，為促進黨風廉政建設、農村民主管理發揮了積極作用。

問 題

層級職能不清。管理制度頂層設計的針對性不強、實施管理的專業性不強，事前防范功能偏弱，過程糾錯環節乏力，以“堵”代“管”，缺專業人才，缺標準化質量評價體系，行政監管職能與專業技術管理的權責不清、主體不明。

管理分散乏力。由于農工辦統籌協調城鄉一體化發展，大量事務性、專業性、建設性工作任務落到農辦肩上，宏觀政策研究職能相對淡化，大量的事務性工作沖斥中心職能。由于部門多頭管理，工作合力不強，有些是半路接手，有些工作存在較強的專業性，協調實施難度較大，質量管理和技術管理標準不高、實效性不強。

過程監管缺位。隨著新農村建設的加快，涉及民生、小型社會事業、公共服務、農田水利、村莊建設、物業增收等一大批項目工程全面鋪開，還有農業經營主體開展的各類產業經營開發建設項目，均涉及大量的項目資金和復雜的工程管理，大部分項目主要由村集體和專業經營主體組織實施，上級職能部門負責驗收和資金撥付，項目的動態管理、績效管理相對薄弱，缺乏統一的工程質量評價體系，缺乏資金利用效能評估機制。

技術支撐不強。目前，村集體和經營主體是“三農”建設項目的實施主體，他們長期從事農業農村事務性工作，缺乏項目工程專業知識，不具備工程管理能力，部門監管職能僅停留在建設啟動、建設結果管理層次，達不到專業化、標準化的技術管理規范，以行政職能兼管專業職能的問題較為突出。

建 議

深入推進農經管理制度改革，就是要緊緊抓住當前或今后一個時期農經發展服務功能不足與農村基層現實需求之間的主要矛盾，通過功能性、系列性、系統性改革，厘清層級職能、簡化管理流程，剔除繁文縟節，為農經工作松綁減壓，提質增效。

適應“一體化”層級管理要求。明確區鎮村三級農經管理服務職能，建立完善主體明晰、權責統一的層級管理關系。農工辦要緊緊抓住城鄉一體化發展主線，重點落實農村發展宏觀政策研究，分類做好“三農”發展導向性問題研究，履行“三資管理”制度建設、監管職能，加強對鎮經管站業務指導。各鎮經管站主要做好村級集體財務管理工作，加強農村“三資”運行管理，做好財務臺賬和經營主體培育指導規范化建設。村級是落實農經工作的責任主體，要按照一體化農經職能管理要求，強化“誰是主體誰負責，誰的責任誰落實”的層級管理職能，打破大包大攬、一管到村的慣性管理思維，明晰責任主體、完善服務機制、強化條線管理，將有限的管理資源放在中心工作上。

集聚“二統籌”職能管理合力。農工辦要結合發展實際和工作任務，按照類別、性質、時序、質量、目標管理要求，加強對現有管理職能和制度的梳理整合，加強對“服務性、管理類”兩大職能的分類統籌管理，充分發揮行政職能和政策資源的合力效應。同類職能有效整合，改變科室各自為戰的小團體意識，優化調整內部科室職能設置，進行同類工作統籌整合，建立科學有序、共建共享的管理系統。同類政策集聚利用，分類制訂工作目標體系，增強農經工作質量評價、目標管理、責任考核體系建設。要避免一個項目出臺一個政策，同類項目出臺多個政策的問題發生。同類資金扎口管理，通過項目整合、政策集聚，加強項目資金歸口管理，提高資金利用效率，加強資金風險防控，形成政策組合拳，實現節約資源成本、政策信息共享、資金管理有序的管理目標。

構建“三聯動”系統管理格局。在城鎮化發展的輻射帶動下，農村建設市場化、社會化融合度越來越高，農村項目工程建設專業技術人才短缺，項目建設、監管職能相對薄弱，要加強農村項目分類管理，按照項目功能、性質、專業重新定位管理職能，有效整合利用農村產權交易監管平臺和“三資”管理信息化平臺，將農村項目分類納入平臺系統一體化管理，按照“平臺覆蓋、系統管理、動態監測”的管理目標，建立全區農村項目管理信息庫，建立涉農項目檔案區、鎮、村三級管理系統，拓展項目系統立項申報、工程招標、質量管理、資金管理、績效評估等功能模塊，制定統一的質量標準體系和規范化運行流程，為構建三級聯動農經管理信息化體系、大數據分析創造條件。

探索“四代理”項目管理模式。目前農經項目建設發展的市場化、社會化程度日益增強，對接市場、鏈接社會的條件基本成熟，建議分類分步推進，探索農經項目管理社會化代理服務新模式。一是村級財務記賬代理。建立完善村級財務代理服務、管理制度，進一步拓展農村財務管理內涵，將村級賬務、財務管理職能分解細化，深度改革必須堅持“一變二調三穩”的改革思路推進。“一變”即積極轉變傳統的農村財務管理思想，建立農村財務鎮級管理與監督的監管分置體系，實行記賬員劃片包村管理，開展農村財務專業化、區域化管理。“二調”即優化調整財務管理資源要素配置，將記賬服務與財務監管職能分置處理；調整農村財務代理代管服務模式，引入專業化、社會化服務機制，建立鎮級專業代理服務或委托社會中介機構記賬代理服務。“三穩”即結合農村特點，穩定原有的行政監管責任不變；穩定農村財務層級管理體系不變；穩定培育和建設一支農村財務記賬員隊伍，加強與社會中介機構合作共建，將原來農經系統記賬員隊伍納入社會一體化培育管理體系。二是公共服務委托代理。學習借鑒社區化管理模式，通過購買社會服務，開展農村環境長效管理、就業培訓、農業政策保險、居家養老等物業管理代理服務，同時促進本地農民就業增收。三是工程招標建設代理。村級集體經濟組織和農業經營主體實施廠房、商鋪、綜合服務用房、生產經營用房、產權交易、扶貧開發、農村生態保護監測、農田水利工程等項目工程建設租賃，可在立項申報通過后，委托區鎮項目管理系統和產權交易平臺統一組織項目建設、產權交易招投標，引入專業化、規范化、社會化服務保障機制。四是項目管理審計代理。由區鎮公開聘請第三方中介代理審計項目工程建設、質量、運行及資金使用情況，第三方僅對委托方負責，審計結果對應項目檔案一并入庫管理，最大程度降低工程建設環節的違紀違法問題發生。□