深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)研與建議

朱方林 /江蘇省農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)經(jīng)所所長

黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其中提到“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟”。如何理解新時代農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，以及深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要性，是非常值得研究和思考的問題。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的核心是農(nóng)村土地資源改革

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是在堅持農(nóng)民集體所有的前提下，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所擁有的各類資源（主要是土地資源）、資產(chǎn)和資金，按照股份合作制的原則，將集體資產(chǎn)折股量化到人，以進一步明晰產(chǎn)權(quán)、確定權(quán)屬關(guān)系，由農(nóng)民共有的產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民按股份共有的產(chǎn)權(quán)制度、按股份享受集體資產(chǎn)收益的制度改革。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)村綜合改革的核心問題，而農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革核心則是農(nóng)村土地資源改革。

農(nóng)村土地資源改革涉及到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)、“三權(quán)分置”制度設(shè)定、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地同地同權(quán)同價入市改革、農(nóng)村宅基地有償退出改革等。前三項農(nóng)村土地制度改革工作在黨的十八大之后，中央在政策層面頂層設(shè)計，在操作層面出臺文件、統(tǒng)一部署，并取得重大改革成效。就農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地同地同權(quán)同價入市改革、農(nóng)村宅基地有償退出改革，中央提出了號召，并在有關(guān)省市開展試點。江蘇省在農(nóng)村宅基地有償退出改革方面積極探索，取得了一定成效。

江蘇農(nóng)村宅基地有償退出改革探索

陳希 攝

江蘇農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)蘇南、蘇中、蘇北差異大。農(nóng)村除了有土地資源，蘇南地區(qū)普遍有資產(chǎn)、資金；蘇中地區(qū)較多的有資產(chǎn)，部分村有資金；蘇北地區(qū)，普遍沒有資產(chǎn)，較少村有資金。近年來，隨著城鄉(xiāng)一體化加快發(fā)展，很多農(nóng)民跳出“農(nóng)門”向城市轉(zhuǎn)移，加之農(nóng)村人口自然減少等因素影響，全國不少村莊出現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計，全國鄉(xiāng)村農(nóng)房空置率大概在15%左右，江蘇則更高，平均達到35%左右，甚至有地區(qū)超過50%。江蘇省鄉(xiāng)村人口2581萬人，鄉(xiāng)村人均居住面積55平方米，總面積14.2億平方米，按空置率35%測算，閑置農(nóng)房面積近5億平方米，按30%建筑密度推算，農(nóng)村閑置農(nóng)房面積所占用的農(nóng)村宅基地面積近248萬畝。這是一筆非常大的“沉睡”資產(chǎn)。

如何喚醒農(nóng)村“沉睡”的資產(chǎn)，并將改革發(fā)展紅利釋放到鄉(xiāng)村振興建設(shè)中，使農(nóng)村走出“捧著金飯碗要飯吃”的窘境，近十年來，江蘇各地積極開展農(nóng)村改革探索實踐，涌現(xiàn)出一批好的典型。比如蘇州農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革采取的“三集中三置換”做法，宿遷泗洪采取的“三集中”做法等。這幾年又出現(xiàn)了一些新的模式，比如南京江寧湯山溫泉小鎮(zhèn)探索農(nóng)房合作社，無錫惠山區(qū)和蘇州張家港探索田園綜合體，將農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)用于休閑農(nóng)業(yè)和文化旅游，挖掘出巨大的商業(yè)潛力。盱眙縣探索農(nóng)村宅基地有償退出試點，為經(jīng)濟薄弱村找到了一條快速脫貧致富的有效路徑。

2017年上半年，盱眙在全縣選擇經(jīng)濟薄弱地區(qū)“一村（官灘鎮(zhèn)霍山村）、一鎮(zhèn)（黃花塘鎮(zhèn)）、一片區(qū) （西南崗盱眙片區(qū)）”，開展農(nóng)村宅基地自愿有償退出試點。具體做法是，縣里出臺征地補償政策標準，由縣天源水務公司作為一級開發(fā)商，負責宅基地征地補償、拆遷、安置、復墾、運營等業(yè)務。宅基地是否退出充分尊重農(nóng)民意愿。農(nóng)戶退出宅基地獲得補償金2萬元/畝，村里可從中分得30%，同時鎮(zhèn)里獲得3萬元/畝的補償金。農(nóng)戶住房和地上附著物補償，完全依據(jù)評估公司評估結(jié)果進行補償。宅基地退出后，由天源水務公司進行復墾，轉(zhuǎn)為村集體資產(chǎn)，再由村返租給天源水務公司，租金800元/畝。筆者在官灘鎮(zhèn)霍山村調(diào)研，農(nóng)民對試點工作普遍支持。霍山村面積12平方公里，有農(nóng)戶731戶，戶均宅基地面積近2畝，宅基地有償退出試點分三批進行，第一批380戶，已簽訂補償協(xié)議并結(jié)算的有370戶，平均每戶獲得宅基地退出和房屋拆遷補償款11.45萬元。村集體經(jīng)濟組織通過集體土地流轉(zhuǎn)，增加收入100萬元以上。經(jīng)了解，首批中10個農(nóng)戶未簽訂協(xié)議是因為家庭成員就補償款如何分配未達成共識。

盱眙試點宅基地自愿有償退出工作有三條經(jīng)驗值得推廣：一是充分尊重農(nóng)民意愿，不搞“一刀切”，且保留了沿主干道質(zhì)量較好的農(nóng)房，為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)留有余地；二是將宅基地退出補償與地上建筑物和附著物拆遷補償分開，從法理上將宅基地用益物權(quán)賦予農(nóng)民，農(nóng)民獲得最大收益；三是因地制宜發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，推動適度規(guī)模經(jīng)營，推行綠色生產(chǎn)方式，保護了生態(tài)環(huán)境，帶動了農(nóng)民就近就業(yè)，實現(xiàn)了經(jīng)濟薄弱村脫貧致富。

江蘇深化農(nóng)村宅基地有償退出改革的政策建議

一是鼓勵大膽探索實踐，加大農(nóng)村宅基地改革工作力度。在中央鼓勵盤活閑置農(nóng)房及宅基地的大背景下，江蘇應搶抓機遇，順勢而為，從全省層面作出農(nóng)村宅基地有償退出部署，在總結(jié)地方經(jīng)驗基礎(chǔ)上，制定全省深化農(nóng)村宅基地退出改革方案，先試點，再推開。通過盤活農(nóng)村閑置的農(nóng)房和宅基地資源，撬動社會資本廣泛涌入農(nóng)村，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略加快實施。積極利用農(nóng)村閑置農(nóng)房和宅基地開展合作、出租、入市等經(jīng)營方式，發(fā)展民宿旅游、田園綜合體、藝術(shù)村、養(yǎng)老村等多元化、多業(yè)態(tài)的模式，為江蘇省特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)插上資本的翅膀。在政策制定上，應當充分尊重農(nóng)民意愿，宅基地轉(zhuǎn)換成建設(shè)用地指標產(chǎn)生的收益盡可能多的讓農(nóng)民和村集體分享。

二是理順農(nóng)村組織架構(gòu)，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人地位。《土地管理法》第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。”實踐中，各地普遍存在的問題是集體土地所有權(quán)“虛置”。更嚴重的問題則是集體土地所有權(quán)和其他集體資產(chǎn)所有權(quán)的“異化”，即由集體之外的主體來支配成員集體擁有的資產(chǎn)，或集體成員的代理人（村干部）來支配成員集體擁有的土地及其他資源或資產(chǎn)。農(nóng)村社區(qū)的組織架構(gòu)在法律與政策上以及現(xiàn)實經(jīng)濟社會生活中都存在矛盾。應當盡快明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人地位，推行基層黨建、行政服務、經(jīng)濟發(fā)展“三事分設(shè)”，突出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟職能，逐步從支委、村委職能中剝離出來，形成獨立的法人治理結(jié)構(gòu)。

姚建平 攝

三是勇于放開放活，突破農(nóng)村宅基地制度改革的藩籬。農(nóng)村宅基地制度的改革方向是：在確保農(nóng)民住有所居的前提下，賦予農(nóng)民宅基地更加完整的權(quán)能，并積極創(chuàng)造條件，將其逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是大勢所趨，城鄉(xiāng)住房二元制必將破解。筆者認為，應當通過農(nóng)民宅基地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓或租賃等方式，廣泛吸引社會資本進入農(nóng)村，并由此引導城市精英回流農(nóng)村，將“致富農(nóng)民、減少農(nóng)民”發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整為“致富農(nóng)民、增加新農(nóng)民”，利用“一減一加”（即減少傳統(tǒng)農(nóng)民數(shù)量，增加城里人轉(zhuǎn)變而來的新農(nóng)民數(shù)量），增強鄉(xiāng)村發(fā)展活力。

四是加強政策扶持，夯實盤活利用農(nóng)村閑置住房和宅基地工作的保障條件。建議政府部門給予多方面扶持：一是從補貼、減免稅費、政策優(yōu)惠等方面，鼓勵能人、企業(yè)家、知識分子、城鎮(zhèn)居民等利用閑置農(nóng)房創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新；二是建立閑置農(nóng)房數(shù)據(jù)庫，依托農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，推動閑置農(nóng)房市場雙向開放；三是出臺閑置農(nóng)房及宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理辦法，建立盤活閑置農(nóng)房及宅基地的長效機制。

五是立足本地特色，因地制宜推進農(nóng)村宅基地盤活利用工作。以往盤活閑置農(nóng)房及宅基地的成功案例，多發(fā)生在大城市周邊或具有吸引物資源的農(nóng)村地區(qū)。江蘇省各地農(nóng)村情況千差萬別，開發(fā)閑置農(nóng)房及宅基地工作，必須立足本地的區(qū)位交通、自然稟賦、人文資源等條件，針對性地選擇適合自身的發(fā)展路徑，切忌盲目上馬，一定要循序漸進、試點先行、以點帶面。尤其要注意不能搞大拆大建，要保持好鄉(xiāng)風鄉(xiāng)貌，保留住鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁。□