教師資源配置標準的政策反思及標準重構

楊進紅

(廣西師范學院，廣西 南寧 530001)

教師資源配置指標的合理性、科學性直接影響著基礎教育的均衡發展和教育公平等重要問題。隨著基礎教育改革的不斷深化，我國中小學教師隊伍的穩定建設越來越受到關注和重視。

一、教師資源配置的指標結構分析

(一)指標要素構成

“資源配置”一般在經濟學領域使用較多，在《經濟大辭?！分薪缍ㄈ缦拢骸百Y源配置又稱資源分配，是指資源在不同用途和不同使用者之間的分配狀況，是為了達到最優化組合，資源在各個部門和個人之間的一種最優或最適度分配?！盵1]簡單來說，資源配置就是資源在時間和空間上的最優化利用和配置，是資源系統的合理、均衡再布局，資源配置的目的是為了經濟的持續發展和效益的最大化，是對資源再分配所做出的控制和決策。

教師資源是教育人力資源的重要組成部分，由于教師資源的產出涉及大量的人力、財力和物力，教師資源就變得稀缺和可貴，如何將有限的教師資源在整個教育系統內進行有效分配，使得這種資源投入能得到有效使用并取得最佳的效益，就成為教育人力資源管理的一個重要議題。教師資源配置就是對教師資源的一種有效管理和科學布局。教師資源配置是一個科學決策的過程。因而，其配置過程應該“按照國家有關政策、法規和市場的需要，遵循一定的原則，采取合理的師資配置模式，均衡地將教師分配到合適的學校和教育部門，使教師資源得到最佳配置”[2]。可見，教師資源配置的完成，需要具備以下要素：配置政策、配置標準、配置對象、配置決策和過程。配置政策決定了教師資源配置的合法性，規范由“誰來配置”“怎么配置”等內容；配置標準由權威部門制定和規范配置規則和配置模型，為教師資源配置最優化提供科學依據；配置對象則明確具體的人力資源類型，如教師資源配置的主要對象，一般包括師范畢業生、在職教師、取得教師資格證的其他人員等；配置決策和過程是針對操作層面而言的，即根據教育發展需求，依據配置標準對教師資源做出合理的分配和安置。

(二)教師資源配置指標的建構維度

教師資源作為教育人力資源的重要組成部分，首先要解決的是數量和質量的問題，教師數量涉及教師資源配置的總量，質量主要指的是教師素質和能力。除此之外，影響教師資源配置效果的因素還涉及教師的年齡結構、學科結構以及教職工的比例結構等要素。因而，教師資源配置指標需要從教師數量、教師質量、教師結構等維度考慮。

教師數量是學校能夠正常運轉的基本條件，一所學校只有達到規定的教職員工數量，才能完成基本的教學任務，保障教育教學質量。對教師數量的規定一般有兩種方式：一是按照所規定的生師比或班師比配備教師。生師比是指學生人數與教師人數的比例，班師比是以班額標準為依據配置教師，理想情況下生師比或班師比可以具體地反映教師數量是否充足。二是按照教師的工作量配備教師，即根據教育教學工作總量，除以每個教師承受的合適的工作量，決定教師的數量。

教師質量反映的是教師素質的高低，一般通過教師的專業知識、專業能力以及專業精神來體現。這些內在素質很難以量化指標來進行界定，需要借助其他的一些顯性指標來考量，如教師學歷學位、教師職稱以及教師的教研成果等。教師學歷學位水平是教師素質中的一個顯性指標，教師受教育程度越高，意味著個體的專業知識、專業能力越有保障。我國《教師法》就規定了各級教育機構教師資格的最低學歷要求。教師職稱是教師教育教學能力和學術水平的另一顯性指標，職稱越高，意味著教學經驗、學術水平就越強。一般而言，一所學校高級職稱教師越多，意味著整體師資力量越強。

教師結構包括教師年齡結構、學科結構和教職工比例結構等。教師年齡構成偏小和偏大都不利于學校的整體發展，所以教師年齡結構要有一個合適的比例和層次。學科結構是指各學科的教師配備，包括學科教師數量和質量兩方面指標，其是滿足學科均衡發展，開齊開足各類課程的基礎。教職工比例結構是指專職教師、管理人員、教輔人員和工勤人員的比例構成，學校內部教學與非教學人員的比例是否適當，會直接影響到學校的運行和效率。

教師資源配置的指標建構是為了提高教師資源使用的效率，從數量、質量和結構等維度制定教師資源配置的標準。當前，在我國教育綜合改革大背景下開展教師資源配置標準的反思和建設，應該遵循市場調節、弱勢補償、公平公正、合理流動等原則，著力縮小區域之間、城鄉之間、校際之間教師資源配置的差異。

二、教師資源配置標準的政策路徑及反思

我國現行教師資源配置的政策主要體現在兩個層面：一是宏觀政策引導。如2006年修訂頒布的《中華人民共和國義務教育法》，2010 年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》，都提到了要均衡配置教師等各項資源。宏觀政策引導解決的是資源配置的目標和方向問題，為制定具體執行標準提供政策環境和依據。二是制定具體配置標準。如改革開放后國家出臺的多個關于核定中小學教職工編制標準的文件，就規范了人員編制的核定、教師配置標準、編制審批程序等具體內容。具體的配置標準是落實和達成政策目標的關鍵。下面通過回顧和檢視我國教師資源配置標準的政策路徑，反思現有具體配置標準的合理性、針對性和可操作性。

(一)教師資源配置標準的政策演進

現有的教師資源配置標準，以“編制核定”為主要內容，“編制核定”主要解決的是教師資源配置過程中對數量的需求。改革開放后，我國以滿足數量需求為主的教師資源配置標準大致經歷了三個階段，分別在1984年、2001年、2014年出臺了關于編制標準的三個文件。

1984年，我國政府和教育部門對中小學教師開始實行編制化管理。1984 年12 月《教育部關于中等師范學校和全日制中小學教職工編制標準的意見》頒布，該標準規定中小學教師編制數“以校為單位按班計算”，并明確指出：“城鄉初中和小學的編制標準有所區別，主要是考慮到農村地區學校分散、規模小、學生少等情況，因而班學額和編制標準有所不同?！盵3]基于該標準的教師編制核定為“班師比”，即在班額標準范疇下，每個班級配備一定數量的師資；其中，小學和初中師資配備標準城鎮均高于農村，即城鎮初中教職工3.7人/每班(45～50人)，城鎮小學教職工2.2人/每班(40～45人)，農村初中教職工3.5人/每班(40～45人)，農村小學教職工1.4人/每班(30～35人)?！鞍鄮煴取被谶@樣一個前提，就是每個學校都有一定規模，每個班級都是按標準班級人數成班。如果學校規模發生變化，當班級規模減少或變大時，單一的“班師比”就無法合理配置教師資源。

2001年，《國務院辦公廳轉發中央編辦、教育部、財政部關于制定中小學教職工編制標準意見的通知》發布。通知要求中小學教職工編制根據高中、初中。小學等不同教育層次和城市、縣鎮、農村等不同地域，按照學生數的一定比例核定和配置教師[4]。2001年教師編制政策在標準制定上有兩點重要的變化，一是教師配置標準由原來的班師比改為生師比，即根據在校學生人數來核定教師數；二是城鄉區別性的教師編制標準，如將城鄉細分為城市、縣鎮、農村三級，生師比分別為：小學19∶1、21∶1和23∶1，初中13.5∶1、16∶1、18∶1，高中12.5∶1、13∶1、13.5∶1。2001年教師資源配置政策的基本原則之一就是“力求精簡和高效”，按生師比來核定教師數，可以在總量控制的前提下精簡多余的編制，提高中小學教師的使用效率。但城鄉有別的教師編制標準造成嚴重的城鄉倒掛現象，農村的編制標準較縣鎮、城市的編制標準低，這與我國農村學生人數分散、學校規模小、成班率低的情況嚴重相違，造成農村學校表面超編，實際教師嚴重不足，嚴重影響農村教育的健康發展。

2014年，中央編辦、教育部和財政部聯合下發了《關于統一城鄉中小學教職工編制標準的通知》，提出了“統一編制標準，促進城鄉中小學教育資源均衡配置”的要求。教師資源配置實現了城鄉統一標準，無論城市還是農村都統一核定為高中12.5∶1、初中13.5∶1、小學19∶1。城鄉統一的配置標準，著眼于促進教育公平。長期實行城鄉二元結構所導致的城鄉教育差距，使得社會各界對教育公平的呼聲越來越強烈。隨著經濟社會城鄉統籌發展和一體化的發展趨勢，促進城鄉中小學教育資源均衡配置成為教師資源配置的重要目標。標準的不斷完善和修訂，說明國家在具體實施相關政策時也在與時俱進，尋求解決教育發展過程中出現的新問題、新情況。各地在實施教師資源配置的“國頒標準”時，一般會根據本地教育實際及區域特征，參照“國頒標準”制定適合本地的教師資源配置標準。以數量補充為特征的教師編制標準在具體執行過程中取得了諸多成效。

(二)對現有教師資源配置標準的反思

我國中小學教師資源配置政策歷經多次調整，在一定程度上提高了教師資源配置的效率，緩解了教師數量整體不足的狀況，但我國歷次教師資源配置標準的政策演進遵循的是數量邏輯下的漸進式變遷，當教育發展從規模擴張走向追求公平和質量的階段時，以數量為核心的教師資源配置標準就會遇到瓶頸。

一是教師資源配置的指標建構不全面。數量配置目標主要解決的是效率的問題，即各類學校都有能夠滿足教育教學需求的教師，讓城鄉每所學校的課程都開起來，這僅是師資配置最基本的目標。數量配置只是實現了學校對教師的粗放性需求，教師數量由不足到滿足，學生只是享受到了最基本數量的教師資源。隨著教育的發展，當教師數量得到滿足甚至飽和時，學校教師資源配置開始提出對質量的要求、對個性配置的需求。質量指標保障的是教育的均衡發展和資源的平等分享，體現著教育的公平性、公正性。而個性配置指標則關注學校發展的個性和特色，實現著教師資源配置的多樣性、動態性和選擇性。所以，如果僅有量的標準而缺失質的標準，教師資源配置將很難解決當下中小學面臨的一些實質困難和問題。

二是現行編制政策和管理過于固化。當前編制管理、審批有一套規范的程序，但編制的申報與核準過程較長，特別是編制總量多年核定一次，無法滿足中小學教師崗位的動態變化。而且現行編制政策重在解決教師數量問題，沒有考慮到我國中小學的運轉和發展實際需要，造成了實際需求與核定的教師編制數嚴重不匹配。如果按現行編制政策采取一刀切的做法，農村地區核定的教師數將大幅減少，這將造成農村學?；具\轉的困難，且由于編制卡死，農村學校難以補充新教師，農村教育質量難以得到有效保障。

三是沒有因地制宜來解決農村學校現實問題。以數量補充為特征的教師編制標準雖然幾經修訂，也試圖解決社會發展過程中出現的一些新問題、新情況，但現有標準中“統一規范”的做法，沒有考慮到如何因地制宜解決眾多現實問題。特別是農村村小和教學點，不少農村教師一人兼任幾個班級的全部課程，一些教學點基本是“一人一?！?，有的甚至一個公辦教師也沒有，但為保證學校運轉又不得不聘用代課教師。農村學校音樂、美術、體育等課程教師也嚴重匱乏，其他如農村寄宿制學校和民族雙語學校對教師數量的需求也難以實現?，F行教師資源配置標準無法從根本上解決這些新問題、新情況，標準的執行效果和運行質量勢必受到影響。

四是容易造成“表面超編，而實質缺編”的情況。目前，中小學教師編制數核定一般采取兩種標準：一是生師比，二是班師比。但這樣的配置標準無法解決現實中教師補充的結構性失衡問題，特別是隨著城鎮化進程的推進，師資結構性失衡問題在農村學校日益突出，即隨著農村學齡兒童不斷向城市流動，農村小學呈現小規?；?，班級人數偏低趨勢，無論是按生師比還是班師比來核定教師編制數，都可能造成表面超編而實質缺編得現象。單一的生師比或班師比都不適合小規模學校的教師核定，教師編制標準應該兼顧到農村教育的實際，應分層分類制定教師編制標準。

三、教師資源配置標準建構策略

教師資源配置在不同階段、不同區域會有不同的配置主導任務。現階段，國家通過出臺一系列文件滿足城鄉基礎教育學校(包括村小、教學點)教師資源的數量需求，教師數量不足的問題正在逐步緩解或解決，但數量補充過程中不能忽視區域師資的現實需求。由于我國社會和經濟發展存在較大的地區差異和城鄉差距，區域師資數量配置標準不能搞一刀切做法，如農村薄弱學校、邊緣學校及偏遠教學點，其特殊性和復雜性使得師資數量配置問題無法用一個統一的編制標準來解決。因而，在教師編制數量核定方面應有所傾斜或獨立核定。同時，各地區應該在科學核定數量配置標準的基礎上，根據各地實際情況以國家相關文件及標準為基礎進行教師資源配置標準的建構，以適應不同時期、不同區域、不同學校的師資需求，保證我國教師資源配置的科學性、合理性、有效性，進一步促進我國城鄉義務教育的均衡發展以及教育質量的提升。

(一)兼顧差異的“多軌制”教師編制數量核定

當前我國中小學教師編制數量核定應堅持以“公平、均衡和弱勢補償”為基本原則，構建“因地制宜、兼顧差異”的“多軌制”教師編制標準，以適應我國基礎教育的現狀和需求。即根據城市、縣城、鄉鎮及村小或教學點的實際情況，教師編制數的核定應采取兼顧均衡、差異對待的“多軌制”的編制計算辦法。城市和縣城繼續按國家的編制標準以師生比方式配備；而鄉鎮學校，由于城鎮化進程及生源外流的影響，學校的班級規模越來越小，對于小規模班級采取生師比方式配備教師顯然不能適應教學的現狀，建議這類學校按班師比方式配編教師，參考2001年中央編辦制定的《中小學班標準額與每班配備教職工數參考表》來核定教師編制；對于農村邊遠地區的村小和教學點，這類學校除了分散、規模小以外，還存在著復式班級的問題，簡單的生師比、班師比無法切實解決這類學校的教師編制問題，建議這類學校采取教師工作量計算辦法來編配教師，即測算出一所學校教師的工作總量和其中單個教師的標準工作量，配置教師數由學校教師工作總量除以單個教師標準工作量來確定。“多軌制”的教師編制標準既能保證城市、縣城的師資需求，也能照顧到鄉鎮農村學校的現實狀況，還能夠保證特殊地區、學校的實際運轉需求。

(二)保障質量的“定向式”教師資源補充

編制核定可以解決的是數量問題，卻無法保證學校補充教師的質量。由于我國城鄉教育資源地區差異較大，優質資源基本上集中在城市及城區學校，優秀教師的流動與補充也聚集到城市和優質學校，這就導致了農村學校特別是村小、教學點等無法補充優質師資的困難。因而，教師資源配置的政策設計要考慮到不同地區、不同學校間教師素質均衡的問題，這就需要改善教師資源初次配置時存在的缺陷，制定有效的措施吸引優質的師范畢業生和城區學校教師到農村學校、薄弱學校任教或輪崗，滿足農村地區師資的質量需求。政府可以探索“定向式”的補充機制，盤活現有的教師資源配置標準。一是通過定崗定編的定向培養等方式解決農村小學音樂、美術等藝體類教師資源的缺口，實現農村教師資源配置在學科結構上的均衡。如實施“農村教師特崗計劃”“免費師范生定向培養”等政策，從政府層面通過資源傾斜和制度創新來定向配置教師，解決農村教師“質量不高、隊伍不穩、教得不好”的問題。二是建立“大學區”的教師資源定向流動機制，宏觀調配教師資源?！按髮W區”內的教師實行統一管理、統一待遇、統一評價，讓教師從“學校人”變為“學區人”“系統人”，消除“名校教師”“普通學校教師”“薄弱學校教師”等人為的角色甄別，通過學區統籌管理的方式，對區域內所有學校的教師實行全盤管理，使區域內師資水平均衡化發展。“大學區制”能夠促使城鄉師資實現雙向流動，讓城鄉教師在“大學區”內定期輪崗和交流，既可以保障城鄉學校之間的教師資源互補，也可以讓優質教師資源實現共享和輻射，確保鄉村學校、薄弱學校的師資得到均衡配置。三是建立科學、合理的教師退出補充制度，讓老齡化教師和超編的教職工合理分流，完善退出渠道，進一步優化教師隊伍結構。

(三)動態調整的“大編制”配置標準管理

教師崗位變化是一個動態的過程，因人員變動、環境變遷以及不可預知的原因，隨時有可能造成空崗、缺崗或崗位異動的情況。當前的編制管理、審批過程過于固化，學校使用編制時需要向編制部門申報、核準，而編制部門核對編制基本上是多年一核。因而，一旦學校崗位缺編或空編就無法及時補充，進而導致教師數量、質量都難以滿足教學的實際需要。隨著我國城市化進程的推進，教師崗位的異動會更明顯。要適應學校未來發展的變化，建議根據師生比在一定區域范圍之內實行動態管理的“大編制”配置標準，即中小學教師編制從“按校核定”逐步調整為“按區域整體核定”的“大編制”核準模式，實現從“靜態編制”逐步向“動態管理”過渡，教育主管部門根據區域內學校崗位變動情況，自主決定投放或調整編制，實現區域內編制的校際機動使用[5]。教師需求總量可以由教育部門根據區域內生源數量來確定，而編制部門根據教育行政部門提供的區域教師崗位數量核定某個區域內總的編制數，然后由教育部門在區域內按需配置或統籌調整，這樣既能保障不突破總量，又能實現編制的動態平衡。同時，為應對特殊情況可以設定部分機動的教師編制數，解決異?？諐?、脫崗等情況。在城鎮化推進及流動人口快速增加的大背景下，還可以探索“流動編制”模式，如果教師在一定區域內合理流動，編制也可以隨其一同流動，讓空余編制流向亟需的學校和崗位。

參考文獻：

[1]張躍慶，張念宏.經濟大辭海[M].北京：海洋出版社，1992：77.

[2]孫彥霞.我國中小學教師資源配置問題的研究[D].福建師范大學，2008：21.

[3]中華人民共和國教育部.教育部關于中等師范學校和全日制中小學教職工編制標準的意見[Z].1984.

[4]中華人民共和國國務院辦公廳.國務院辦公廳轉發中央編辦、教育部、財政部關于制定中小學教職工編制標準意見的通知[Z].2001.

[5]于志剛.教師編制管理模式的現實困境與解決思路[J].南都學壇(人文社會科學學報)，2015(7)：112.