精準扶貧視角下弱勢群體的社會保障策略分析

馬軍紅，蔣曉婧

（1.邢臺學院，河北邢臺 054001；2.武漢大學新聞與傳播學院，湖北武漢 430072）

近年來，隨著社會主義市場經濟體制的確立，我國經濟社會得到快速發展，人們總體生活水平不斷提高。但經濟體制的轉換使得資源配置方式轉向以市場為主導，對中國的社會勞動力分配結構造成很大程度地改變，“高風險社會”逐漸形成，產生了一定數量的生存處于貧困狀態的弱勢人群。目前，我國已經形成了一個規模較大、結構復雜、分布廣泛的弱勢群體，而且其數量有日益上升的趨勢。龐大的社會弱勢群體的存在是我國構建和諧社會面臨的嚴峻問題，嚴重影響著我國經濟的穩步推進和社會的全面協調發展，是和諧社會發展中的不和諧之音。社會保障制度以向弱勢群體提供最基本的生活保障為根本職責，是解決弱勢群體問題的主要路徑。當前形勢下要確保弱勢群體精準脫貧，扭轉弱勢群體問題不能徹底解決的艱難局面，從根本上改善弱勢群體的生存生活現狀，必須建立和完善與經濟發展水平相適應的社會保障機制，對弱勢群體進行制度和政策層面的支持和保障，已成為建設社會主義和諧社會和實現社會主義現代化強國迫切需要解決的重大現實問題。

一、當前我國社會弱勢群體現狀及其特征

隨著我國改革開放的縱深推進和經濟體制的轉軌過渡，市場經濟優勝劣汰的競爭法則勢必造成部分失敗者，形成了為數不少的弱勢群體。國務院總理朱镕基在九屆人大五次會議上使用了“弱勢群體”一詞，自此“弱勢群體”成為一個公眾領域使用頻率非常高的概念，引起了國內外的廣泛關注。

1.當前我國社會弱勢群體現狀

弱勢群體是指由于自身、自然和社會等條件的影響，創造財富能力較弱，就業競爭能力、基本生活能力較差，無法實現其基本社會生活權利，需要獲得國家幫助和社會支持以實現其基本權利的群體。一般情況下，可以把弱勢群體劃分為兩類：生理性弱勢群體和社會性弱勢群體。前者多指殘疾人、老年人和處在困境中的未成年人。生理性弱勢群體在人類歷史發展的任何時期任何階段都必然存在，其對社會發展不會造成太大的影響；后者主要由城鎮和農村的貧困人群組成，數量龐大，它的形成與發展直接跟某些不科學不合理的制度政策有關。社會性弱勢群體生活質量低下、社會地位劣勢及心理情感脆弱，會對社會的和諧穩定造成嚴重影響。現階段，我國社會弱勢群體主要包括： （1） 未成年人。根據民政部的相關統計數據，2016年我國仍有孤兒46.0萬人之多，其中集中供養的孤兒僅占三分之一，大量孤兒處于社會散居狀態。 （2） 老年人。隨著我國社會老齡化的到來，60歲及以上老年人口已達23086萬人，占到全國總人口的16.7%，我國面臨著巨大的社會養老壓力，目前中國人口老齡化已呈現出老年空巢孤獨化傾向，養老已經成為影響我國未來發展的重要社會問題。 （3） 殘疾人。截至2016年底，困難殘疾人生活補貼人數521.3萬人，重度殘疾人護理補貼人數500.1萬人。 （4）婦女。近年來，雖然我國婦女權益保障工作取得很大進步，婦女的社會地位日益提高，但婦女在婚姻家庭、教育就業、財產分配等方面，其應有權益的實現仍存在眾多困難。 （5） 城鄉貧困者。2016年我國還有數量巨大的低保人群。農村低保戶保持在2635.3萬戶、4586.5萬人，城市低保戶保持在855.3萬戶、1480.2萬人。 （6） 農民工。據統計，2016年我國農民工數量已高達2.8億人。農民工為城市的發展付出辛勤的勞動，但由于農民工權益保護的相關法律制度并不健全，他們顯然是在城市遭受歧視的群體。

2.我國社會弱勢群體的基本特征

第一，生活貧困。弱勢群體的經濟收入遠遠低于社會的人均收入水平，他們的物質生活往往徘徊在貧困邊緣。生活的貧困導致了弱勢群體生存狀況極其脆弱，一旦遭遇重大災害，基本沒有承受能力。第二，遠離政治。弱勢群體生活在社會的最底層，經濟、政治、文化上的弱勢使他們遠離社會權力中心，政治參與機會非常少，即使參與也是盲目跟隨，游離在公共政策制定的邊緣地帶，自身的物質、文化、就業等權益訴求很難得到滿足。第三，心理脆弱。由于弱勢群體缺乏能力、資金、資源優勢，依靠自身不能擺脫生存劣勢，使得他們的社會心理非常復雜。沒有職業安全感，受挫情緒較為嚴重，對生活前途迷茫悲觀，具有一定程度的反社會傾向。當他們陷入自身困境和逆反心態不能自拔時很容易走向極端，存在著潛在的社會危害性。因此，建立和完善社會保障機制體系，給予弱勢群體充分的社會支持和保障，才能有效解決弱勢群體的基本問題。

二、我國弱勢群體社會保障存在的主要問題

1.相關法律制度體系不健全

我國現有弱勢群體社會保障的法律法規，對保護弱勢群體的利益起到了不可或缺的作用。但從總體看，相關弱勢群體的社會保障立法體系缺乏整體規劃，總數量較少，并且分布在不同法律部門中，銜接不緊密，法制空白點很多，容易造成社會保障運行過程中無法可依或法律依據不足的局面。而且，現行法律制度重點強調對生理性弱勢群體的保障，對社會性弱勢群體的法律制度保障尚不完善。同時，我國法律、法規對弱勢群體的社會保障缺乏強有力的監督，立法層次也普遍較低，相當一部分弱勢群體社會保障方面的法規為“試行”、“暫行”，使弱勢群體的權益無法得到有效的保障。

2.社會保障覆蓋范圍太窄

社會保障制度能否充分發揮作用的主要評判標準要看社會保障覆蓋范圍的大小。目前，我國社會保障的覆蓋面還比較低。從城市現有的保障范圍看大量的私營企業職工、自由職業者、個體工商戶及農民工等仍未納入到社會保障范圍。而在小城鎮和廣大農村地區，社會保障制度的實施仍處于探索階段。農民工是改革開放以來中國社會發展過程中出現的一個特殊的邊緣群體，他們事實上已經成為城市的一員，但由于城鄉二元經濟社會結構的束縛，他們又很難徹底脫離原來的農村生活。從中國經濟社會發展的工業化、城鎮化趨勢來說，農民工必須納入到社會保障范圍是不容置疑的事實。但現實情況是九成以上的農民工并沒有納入到社會保障之中，實施開展農民工社會保障工作任重道遠。

3.城鄉保障水平差距過大

我國長期實施的城鄉社會二元結構導致了城鄉社會保障水平差距過大。到目前為止，我國社會保障制度的核心依然在城鎮。近年來，雖然國家著力縮小城鄉社保差距，農村社會保障取得很大突破，但城鄉社會保障待遇不均現象仍嚴重存在。我們以醫療保險為例，即可看出城鄉之間社會保障存在的差距。根據中國衛生總費用核算結果和分析數據顯示，2016年城市和農村醫療總費用估計值分別為2826.62億元和1937.86億元，5億城鎮人口的醫療消費總額高于7.8億多農村人口的醫療總消費，城鎮人口的人均醫療消費大約是農村人均醫療消費的2.3倍，農村人均醫療衛生費用不足城市人均醫療衛生費用的四分之一，城鄉社會保障的差距日益凸顯。農村人口占我國人口的大多數，然而農村社會保障制度體系至今尚未形成。農村社會保障水平較低，城鄉社會保障之間的差距過大應引起國家和社會的高度關注。

4.救災救濟保障存在較大局限性

救災即災害發生過程中或災后，國家為盡量減少損失，保證群眾生活而進行的救護工作。社會救濟是指人們在因自然災害、意外事故等原因不能維持基本生活時，國家和社會按照法定標準向其提供能夠滿足最低生活需求的物質幫助或精神救助的一種社會保障制度。我國現有的救災救濟措施主要是依靠自治，只有遭受重大災難時才能得到有效援助。而且不論哪種救助體制，都不是面對全體需要救助的人群，僅是其中遭受災難較重的部分群體。并且，無一例外的把維持被救助者的基本生存作為主要目標，其他的則被認為是一種道義上的援助，這就使得弱勢群體的救災救濟保障具有很大的局限性。

三、精準扶貧視角下弱勢群體的社會保障策略

精準扶貧是全面建成小康社會的重要保障，更是實現中華民族偉大復興“中國夢”的基礎支撐。精準扶貧就是要精細準確識別弱勢群體的致貧特點及幫扶需求，提高弱勢群體扶貧保障政策的瞄準精度，分類實施弱勢群體的幫扶保障措施，改善弱勢群體的生存狀況。由此，我們應當把健全弱勢群體的社會保障機制體系作為我國目前精準扶貧的重點內容和主要方式，積極促進弱勢群體的精準脫貧。

1.繼續完善弱勢群體的就業保障機制

解決弱勢群體的就業問題是我國建設和諧社會的重大議題，需要政府、社會和個人三方面共同努力。政府要積極預防失業，通過政策引導、財政扶持等宏觀調控手段，制定相關的法律法規來保障失業人員的基本生活，努力降低失業率。要使失業問題得到妥善解決，單靠政府的力量是不夠的，還需要全國人民的共同努力，呼吁社會力量為失去工作的人們提供就業機會，激勵形式多樣的就業方式，減輕由失業引發的社會危機。同時，要鼓勵引導弱勢群體轉變就業觀念、改變自身現狀，通過參加培訓學習，不斷豐富知識量和增長崗位技能來提高個人素質，盡自己最大努力尋找適合自己的崗位。

2.大力加強弱勢群體的醫療保障機制

當前弱勢群體涌現出的小病不去看、大病看不起的“看病難”問題不可小覷。針對弱勢群體，要積極健全對危、急、重病人的醫療救助制度。政府一定要提供具有實效性的醫治保障，特別是針對弱勢群體的危、急、重病人的治療，不能以無力支付醫藥費為由而拒絕醫治。要建立法定傳染病免費醫療制度，健全適用農民的新型合作醫療制度和城鎮社區衛生保健制度。繼續加強對經濟困難地區的醫療財政資金投入，使弱勢群體的醫療服務更具有可行性。改革完善醫療保險制度，相對降低醫療費用，使弱勢群體能夠治得起病，生病能夠及時到醫院救治。醫療改革要本著國家、集體和個人相結合的原則，努力降低弱勢群體的醫療負擔，對于弱勢群體的大病保險積極采取政策傾斜，適當提高對弱勢群體的醫療補償標準，充分發揮醫療對弱勢群體的保障作用。

3.積極構建弱勢群體的教育機制

按照舒爾茨的人力資本理論，教育和相關培訓對于提升就業者的就業能力、改善其自身的經濟狀況具有重要的作用。增加對弱勢群體的教育投入，盡可能的使弱勢群體的基礎教育得到普及，確保弱勢群體可以平等的享有受教育的權利，以提高弱勢群體的文化水平。大力扶持針對提高弱勢群體的多種崗位技能的職業培訓，有效提升弱勢群體的就業生存能力。各地方政府可以依據市場需求，制定形式多樣的崗位培訓。針對年齡較小的失業者，可以開展不同崗位的資格考試培訓，拓寬他們的就業途徑；對于年齡較大的失業者，可以注重他們的實踐操作技能訓練，使他們較快掌握崗位技能，能夠找到和勝任新的工作崗位。

4.健全農村最低生活保障機制

健全農村最低生活保障機制是解決農村弱勢群體貧困問題的重要舉措。農村社會保障是我國社會保障體系中最為薄弱的一環，以往我國的低保制度重點在城鎮實施，農村弱勢群體往往被排斥在低保范圍之外。繼續推動農村最低生活收入保障制度建設，將年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村貧困人口全部納入保障范圍。政府應擔當起責任，在制度建設上立足實際、突出重點，確保財政投入到位，在較短時期內建立起適宜的農村社會保障體系，制定合理的農村社會保障制度實施原則。要確保農村最低生活保障制度順利實施和不斷完善，為農村弱勢群體的基本生活提供法律保障，持久、有效地解決農村弱勢群體的貧困問題，使農村弱勢群體過上穩定幸福的生活，進一步推動我國社會主義新農村建設的繁榮發展。

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