行政事業單位戰略績效管理研究

（山東建筑大學商學院 山東 濟南；山東國子軟件股份有限公司 山東 濟南）

隨著政府體制改革的進一步深入與我國面臨的外部環境越來越復雜，政府部門面臨的不確定性增加。面對不確定的外部環境，作為提高政府執政能力手段之一的績效管理，也必須隨之發生變化，為了適應快速變化的環境，普適性的績效管理應上升為戰略績效管理，從而更好地促進政府部門績效的改進和提升。

一、政府績效管理發展史

政府績效管理是借鑒工商企業績效管理的方法而發展起來的。隨著現代管理學的發展，人力資源管理理論和實踐也取得了諸多成果，在企業管理中的成功應用極大地促進了生產力的發展。為了提高政府的運行效率，政府部門引進了企業的成功做法，從而促進了政府績效管理的發展與應用。

1.西方政府績效管理發展史

工業革命之后，生產力得到了極大提升，產品由供不應求變為供過于求，因此企業競爭日趨激烈。為了應付這種復雜的局面，現代企業管理應運而生，并且得到了長足的發展，人力資源管理理論作為企業管理的重要部分也隨之發展起來?？冃Ч芾碜鳛槿肆Y源管理的一部分，在理論和實踐上也得到了的完善與發展。之后興起的戰略管理進一步發展了績效管理理論，將績效管理由個體層面上升到了組織層面。

20世紀80年代的西方，由于種種原因，發生了“新公共管理運動”，在政府中強力推行了政府績效管理。其產生的背景復雜，其中，財政拮據、民眾呼聲、信息化崛起、企業管理的成功表現均起到了一定的作用?？冃Ч芾碓谄髽I中的成功應用極大促進了政府的績效管理，“企業化政府”是民眾訴求，也是政府更好地為民眾服務的一種時代要求。

新公共管理運動的本質是改變馬克斯·韋伯的科層制組織。20世紀80年代，由于西方政府的財政拮據、新的組織管理理論的出現、信息技術革命的不斷涌現和經濟全球化等因素，使傳統的科層制和政治―行政二元論組織理論不能適應新的環境，在此形勢下，新的組織運行架構和管理模式被引入政府管理中。“新公共管理運動”從政府角色定位、專業化管理、企業管理方法的引入、績效管理、產出控制、競爭制度、以顧客為中心等方面全面改進了政府組織的工作內容，從而更好地適應了社會的發展，促進了生產力的發展，取得了極好的成效。其中，績效管理作為政府管理中的一個重要方面，極大地提高了政府的運行效率。

2.中國政府績效管理發展史

中國古代即存在對政府官員的考核制度，古代官員的考績、考課制度即是績效管理范疇。在我國，現代績效管理實踐首先產生于改革開放早期的合資企業，隨后在民營企業與國有企業中均得到迅速應用與發展，并取得了較好的效果。在政府部門，隨著歷次政府職能轉型與改革，尤其在2008年成立了人力資源和社會保障部，大大加強了對政府及行政事業單位的考核力度，在行政事業單位中不斷引入與深化績效管理工作。

近幾年政府績效管理被大力引入。我國的政府績效管理主要是通過政府系統的自上而下的權威推動、資源配置、層級管理來進行的，旨在推進經濟發展、社會秩序、公共服務、人民福祉。在我國，提升政府績效的行為更多地帶有較強的主觀能動性，與西方國家不同，屬于創造績效一類的相對綜合管理的方法。

二、政府績效管理的層次

績效管理屬于人力資源管理的一部分，人力資源管理又是企業管理的一個部分，現代企業管理發端于工業革命。從19世紀末期到20世紀初期，是現代管理的第一個時期，崇尚的是自然科學的研究方法，是一種把人當機器的管理理念，由于實現了標準化從而大大提高了生產效率。到20世紀70年代，由于生產力的極大提高，產品過剩，市場供大于求，企業競爭變得異常激烈，加之外部環境的劇烈變化，企業管理轉變為更多關注企業的長遠規劃，即戰略管理。伴隨著管理理念的發展，績效管理也大致經歷了一個相同的變化，早期更多地關注于個人業績考核，后期則更多的關注組織層面的績效管理。

1.個人績效管理

是最早的績效管理形式，主要目的是考核個人完成工作的情況，個人層面的考核有過程考核和結果考核兩種形式。個人績效管理更多側重于考核而不是績效管理，企業很少關心員工實現目標需要哪些技能，往往是想當然認為員工應該具備實現其目標的技能，因此對個人層面的績效管理往往是只重結果不重管理。

2.分部績效管理

績效管理的第二個層次是部門績效管理，以效率考核為主，主要是考核團隊合作能力、部門領導的領導能力。分部績效管理是介于個人和組織中間的一個層次，起到承上啟下的作用，對組織目標的實現起著重要的作用，因此應給予重點關注。但在實際應用中卻是比較薄弱的一個環節，很多組織重視的是個人層面的績效考核，對分部績效管理往往不夠重視。分部考核應以財務考核為主，實行作業成本法及內部市場模擬法，進行成本效益分析。

3.組織績效管理（戰略績效管理）

組織層面的考核應以效能考核為主，效率考核為次；普適性的政府績效管理是利用績效評估信息幫助建立績效目標，分配并優先配給資源，通知管理者核實或改變目前的政策或項目的方向以達到目標，并報告是否成功達到了這些目的，是一個由多種環節和要素構成的過程。戰略性績效管理是部門績效的戰略規劃，年度績效計劃，持續性績效管理，績效評估、報告和信息利用，是針對政府履行職能、完成工作任務、實現政府目標的過程和效果所進行的綜合性評價、控制與改進過程，是一種戰略管理的活動。

三、戰略績效管理的實施工具

績效管理是一種具體的管理活動，其關鍵是各種考核指標的設置。績效考核的信度和效度很大程度上取決于指標的設置，因此指標設置是績效管理的關鍵環節。

傳統的績效管理側重于針對個人目標的完成情況設置各種指標，更多的是效率指標，以對個人的行為過程和結果加以監測，進行評價。戰略性績效管理側重于企業長遠的發展能力與發展方向方面的管理。因此，要把企業的長期影響因素變成短期的可管理的指標。戰略績效管理工具可使用戰略分析工具如SWOT分析、波士頓矩陣、平衡記分卡、關鍵指標法等管理工具。其中，SWOT分析可理解出對企業來說未來需要做的事情；波士頓矩陣可識別出每項事物的意義及其重要性；平衡記分卡則將一些定性的語言轉換為定量的可考核的指標。在平衡記分卡的四個維度之外，可針對一些特殊的事物制定關鍵指標用于績效管理，從而完成組織基于戰略層面、長短結合的考核指標。

其中，平衡記分卡法是一種有效的企業戰略管理工具。首先，將組織的戰略目標分解為四個維度――學習、客戶、財務、業務流程；再分別將四個維度細化為6―8個更具體的指標；然后分別進行評價管理，這樣保證評價體系被限制在戰略領域而不至于偏離戰略目標。作為政府部門可以根據具體情況進行具體的維度設置，再將四個維度細化為更具體的指標。在設置維度時，應充分考慮戰略目標，以保證進一步細化的指標能夠反映戰略執行情況。

四、戰略績效管理實施中的問題及應對策略

首先，是認識不足，迄今為止，組織更多的是從個體層面進行各種績效管理，這主要是源于對戰略管理績效管理的認識不足造成的。其次，要加大信息技術應用，績效管理是一項耗時費事的工作，但這項工作除了初期需要進行大量的準備工作之外，一旦形成一種模式便可參考進行，只需做適當的修改即可。因此初期的信息化建設就顯得非常重要。第三，要構建有效的考核系統，考核的結果要用之于實踐，很多組織的考核往往流于形式，重考核過程而不重考核結果的應用。久而久之對考核失去了興趣，或者流于形式，成為一項勞民傷財的工作。第四，指標系統的不完善、不科學，當前大多數的績效管理指標是基于效率和準確性的，但是缺乏整體性和明確的指向性；各指標的重要性基本上是基于風險防范、效率高低、事情處理的準確性而給予權重，至于是否能夠支持組織的戰略目標則較少考慮。

針對以上問題，首先，要明確組織戰略與使命，組織使命是組織的根本，是組織存在的意義，也是績效管理的出發點。其目的在于為組織提供一個方向，并作為行動的基礎，同時促進某種特定的價值觀，并作為一種行動指南。任何政府部門都應明確自己的組織使命，并以此采指導組織戰略和組織行為。組織使命如果界定不清晰，政府部門就無從進行環境分析，進而就無法結合自身條件確定組織的戰略目標。其次，要大力加強信息系統建設，績效管理系統是一項耗時費事的工作，需要進行大量的工作，這也是組織中不能有效實行績效管理的一個原因，因此大力加強信息系統建設，使這項工作變得簡單而有效。從而使人力資源管理工作成為一項常態化的工作，又不至于較大程度影響組織的正常工作。第三，引進新的理論和工具――管理會計，近幾年管理會計的新理論與方法的不斷涌現，為組織層面的考核提供了理論基礎，使一些服務類的工作可以進行量化的考核，從而可以更有效地考核部門的績效，為組織層面的績效管理提供了有效的手段與方法。第四，要基于組織戰略制定指標系統。個人指標的制定更多的要基于效率；組織層面的指標則應更多地體現在效能上，如投入產出比、財務指標、社會效益等指標，更多地體現出戰略實現的指標為主。

五、結語

戰略績效管理的目標和基本任務是保證企業的發展能力與發展方向，而普適性的績效管理側重于效率的提高與處理問題的準確性，因此兩者的著重點是不一樣的。近年普適性的績效管理得到了廣泛應用并取得了很好的效果，但戰略性的績效管理則未得到應有的重視，隨著政府面臨的外部環境越來越復雜與越來越快的變化，深入探討政府戰略性績效管理變得越來越重要。