樞紐支持型社會組織的治理邏輯與發(fā)展路徑*――基于蘇州G區(qū)W街道的案例解析

（江蘇大學(xué)管理學(xué)院 江蘇·鎮(zhèn)江）

一、引言

在打造共建共治共享的社會治理格局的新要求下，加強對樞紐支持型社會組織的建設(shè)，有助于提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。關(guān)于樞紐支持型社會組織，國家目前并未給出統(tǒng)一的概念，最早的概念來源于2009年北京市社會工作委員會出臺的《關(guān)于構(gòu)建市級“樞紐型”社會組織工作體系暫行辦法》。文件中指出：“樞紐型社會組織是由負責社會建設(shè)的有關(guān)部門認定，在對同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會組織的發(fā)展、服務(wù)、管理工作中，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用，在業(yè)務(wù)上處于龍頭地位，在管理上承擔業(yè)務(wù)主管職能的聯(lián)合性社會組織”。樞紐支持型社會組織的建立是探索出合理、高效的新型社區(qū)治理模式的一種嘗試。研究樞紐支持型社會組織的治理邏輯與發(fā)展路徑有利于幫助它找準自身角色定位，制定出合理的組織發(fā)展規(guī)劃，突破目前的發(fā)展障礙，從而為社區(qū)治理的健康發(fā)展不斷注入活力。本文主要運用個案分析的方法，通過五個月的實地調(diào)研，深入分析G區(qū)W街道樞紐支持型社會組織在參與到社區(qū)治理中遇到的障礙與困境，并提出合理的發(fā)展路徑。

二、樞紐支持型社會組織的引入：緣起與背景

1.政府作為單一治理主體的低效率

G區(qū)W街道和其他地區(qū)一樣，政府及其派出機關(guān)街道是作為治理的主導(dǎo)性主體出現(xiàn)的，但隨著時間的推移，政府作為主導(dǎo)性主體，提供公共物品及公共服務(wù)、處理公共事務(wù)、解決公共問題顯然是低效的。首先，政府如果壟斷公共產(chǎn)品供給，會導(dǎo)致缺乏市場競爭。其次，政府和企業(yè)不同，往往缺乏“成本―效益”意識和顧客導(dǎo)向理念。此外由于公共需求難以測量及目前公共問題日趨復(fù)雜化，政府已經(jīng)很難獨自解決這一問題。加上政府和社會之間擁有的信息不對稱，更使得社會無法對政府進行有力監(jiān)督，加劇了公眾對政府的不信任。

2.政府供給的公共物品及服務(wù)無法滿足社會多元需求

正如瓦格納（AdolfWagner）分析的：隨著一國社會經(jīng)濟發(fā)展，其國家的政府公共支出在GDP的比重也將逐漸升高。然而政府提供公共物品的決策實際上是一種政治性決策，它傾向于“中位選民”的偏好。于是政府在提供公共物品上就會受到諸多條件的限制。其最終結(jié)果是一部分人對公共物品的過度需求得不到滿足，另一部分人的特殊需求也得不到滿足。對比中國自經(jīng)濟體制改革和社會轉(zhuǎn)型后的現(xiàn)實，會發(fā)現(xiàn)隨著物質(zhì)財富的豐富，居民對公共物品的需求也開始逐漸呈現(xiàn)多元化，以往的兜底性政策和基礎(chǔ)的公共物品已不能滿足居民的需求

此外自1994年分稅制改革以來，地方政府“財權(quán)”的削弱與“事權(quán)”的增強，使地方政府開始出現(xiàn)“無力辦事”的局面。從理論上講政府除了“純公共物品”之外還需提供大量的“準公共物品”。地方政府更是作為對居民公共物品需求的直接提供者。加上地方經(jīng)濟發(fā)展的不均衡，使得各地政府對公共物品的提供產(chǎn)生了差距，也一定程度上加劇了居民對政府的不滿。

3.社區(qū)治理的內(nèi)卷化

治理內(nèi)卷化包含著三方面內(nèi)涵：第一，“內(nèi)卷化”是對原有制度或社會關(guān)系的復(fù)制；第二，“內(nèi)卷化”并不能促進組織效率或社會效率的提升，即使“內(nèi)卷化”能夠促進組織規(guī)模的擴大或者服務(wù)數(shù)量的增長，卻無法實現(xiàn)有實質(zhì)意義的發(fā)展的增長；第三“內(nèi)卷化”的主要原因是既有制度或者體制的約束，即造成“內(nèi)卷化”的根本原因是傳統(tǒng)體制或舊體制的束縛，舊有體制的強大惰性導(dǎo)致新制度向舊制度的回歸。

G區(qū)W街道的內(nèi)卷化大致有兩個階段：第一個階段是社區(qū)居委會的內(nèi)卷化，即街道辦事處向社區(qū)居委會攤派任務(wù)，社區(qū)居委會似乎成為街道辦事處的“一條腿”，主要承擔來自上級政府的行政性委托事務(wù)；第二個階段是街道辦事處為了給社區(qū)減負，向社區(qū)派駐社區(qū)工作站（社區(qū)綜合管理服務(wù)站）或行政服務(wù)中心，實行“居站分離”。

在第一個階段中，社區(qū)居委會由于自身的行政性形成以及與街道內(nèi)部結(jié)構(gòu)相類似的組織架構(gòu)，使其在實行居民自治的過程中逐漸成了街道的下一級“部門”，這顯然與其作為基層群眾自治組織的性質(zhì)背道而馳。此外由于社區(qū)居委會的“行政化”，使社區(qū)居委會對政府部門的行政資源有著極強的依賴性，一旦政府行政資源供給出現(xiàn)問題，那么基層服務(wù)將會出現(xiàn)短缺情況，使得政府的公信力下跌。

基于第一個階段所帶來的問題，G區(qū)W街道在2006年后開始嘗試建立社區(qū)工作站，實行“居站分離”。建立社區(qū)工作站使得基層增設(shè)了行政層級，造成政府運行成本增加；另一方面，由于社區(qū)工作站開始承擔了許多具體性的基層事務(wù)，導(dǎo)致社區(qū)居委會的自治和自我服務(wù)功能出現(xiàn)被抽空的現(xiàn)象。

4.社區(qū)社會組織承接能力不足

截至2017年，在G區(qū)登記、備案的社區(qū)社會組織共有2961家。其中，社會團體196家，民辦非企業(yè)單位681家，備案社會組織2084家，每萬人擁有登記社會組織數(shù)（不含備案）達到12家。等級社會組織471家，其中，3A及以上等級社會組織145家、5A等級社會組織1家。雖然G區(qū)的社會組織在數(shù)量上和質(zhì)量上得到了增長，但真正具備項目承接能力的組織還較少。以G區(qū)W街道C社區(qū)備案的25家社會組織為例，其中14家為體育健身和文化藝術(shù)類，剩下的備案組織中的老年人協(xié)會、殘疾人協(xié)會、計劃生育協(xié)會等則是因為上級部門要求成立，實際卻并未開展項目、活動或發(fā)揮作用的“空掛”組織。

三、樞紐支持型社會組織治理：運作與成效

S組織在進駐W街道后，通過自身及多方力量的努力，主要達成了以下幾方面的成效：

1.進駐社區(qū)的社會組織專業(yè)化提升

社會組織的專業(yè)化建設(shè)是目前社會組織實現(xiàn)自我突破和自身能力建設(shè)的最重要一環(huán)，也是推進國家社會治理現(xiàn)代化的重要任務(wù)。社會組織的專業(yè)化主要從三個方面進行：組織內(nèi)部從業(yè)人員的專業(yè)性；所提供的服務(wù)的專業(yè)化；組織工作理念的專業(yè)性。

S組織在進駐W街道后，首先，通過每月至少兩次的月度沙龍召集W街道落地的各社會組織學(xué)習社會工作等專業(yè)知識，鼓勵各組織的專職人員報考社工專業(yè)資質(zhì)，促進社會服務(wù)型機構(gòu)內(nèi)部從業(yè)人員的專業(yè)水平提升。

其次，S組織在對落地W街道的社會服務(wù)機構(gòu)所承接的項目，進行科學(xué)的監(jiān)管、評估、指導(dǎo)來確保落地項目能達成甚至超出原有項目書成效，提升執(zhí)行機構(gòu)所提供服務(wù)的專業(yè)性。

最后，S組織在同W街道各社區(qū)的社會服務(wù)機構(gòu)發(fā)現(xiàn)，W街道的社會服務(wù)機構(gòu)對當前的相關(guān)政策法規(guī)認識不足，且對社會組織自身的公益性理解存在不準確之處，依據(jù)這一問題，S組織運用自身的資源，鏈接社會組織領(lǐng)域的專家為這些機構(gòu)答疑解惑，以確保執(zhí)行機構(gòu)工作理念的專業(yè)性。

經(jīng)過兩年的努力，使W街道從不足10家專業(yè)的社會服務(wù)機構(gòu)進駐，發(fā)展到目前的33家，這些機構(gòu)中的專業(yè)社工介入率從不足30%發(fā)展到55%。此外，當中的大部分機構(gòu)在S組織的指導(dǎo)下從不足15%參加過省、市、區(qū)創(chuàng)投發(fā)展到目前36%的社會組織有著對應(yīng)的創(chuàng)投經(jīng)驗。

2.保障了社區(qū)內(nèi)項目經(jīng)費的規(guī)范化使用

W街道在未引入S組織對轄區(qū)內(nèi)的社會組織進行監(jiān)管、評估前，由于缺乏對社會組織項目運營等方面知識，曾被動機不純的社會組織詐取過項目經(jīng)費。S組織自落地W街道，針對社區(qū)內(nèi)項目執(zhí)行經(jīng)費有著嚴格的監(jiān)管，除了對每個項目不少于2次的活動現(xiàn)場監(jiān)管及月度會議沙龍外，還有著項目落地前期每項目不少于4―5次的項目優(yōu)化，2次在中期和結(jié)項，由社區(qū)工作人員、居民代表及第三方專家進行項目的評估監(jiān)管，且在每個環(huán)節(jié)都要求承接機構(gòu)必須嚴格按照項目經(jīng)費使用規(guī)定，將項目所產(chǎn)生的費用詳細列支。此外對于執(zhí)行階段內(nèi)項目經(jīng)費呈現(xiàn)的不規(guī)范都會要求承接項目的機構(gòu)進行多輪優(yōu)化，包括：要求項目承接方開展活動費用比例必須按照相關(guān)法規(guī)、項目書協(xié)議使用；單項大額費用支出必須事先與資方（基層黨組織、街道、社區(qū)）服務(wù)對象商討經(jīng)同意后才可出支，且后續(xù)必須提供費用憑證；在項目款項撥付方式采取項目開展前期撥付50%、中期經(jīng)監(jiān)管評估合格后撥付30%、結(jié)項經(jīng)項目監(jiān)管評估合格后撥付20%措施；對停項的項目及時追討項目費用。

3.增強社區(qū)工作者工作能力

S組織本著發(fā)揮社區(qū)工作者社區(qū)治理作用的初衷，通過G區(qū)的公益創(chuàng)投后，開展了針對社區(qū)工作者的社區(qū)社工增能服務(wù)計劃。該計劃主要從社區(qū)工作者對居民反映的需求梳理和定位技能不夠、社區(qū)資源浪費、社區(qū)社工和社會組織社工的職能分工不明確、對“三社聯(lián)動”的意識理解不深入、角色定位和功能不明確這五大問題入手。通過針對性的培訓(xùn)、個案咨詢、外出參訪等多種形式來提升社區(qū)工作者的能力

四、樞紐支持型社會組織的治理困境

樞紐支持型社會組織當前的現(xiàn)狀及未來的發(fā)展均遇到了困境與質(zhì)疑，部分專家認為樞紐支持型社會組織只是應(yīng)景之作，有其存在困境與發(fā)展限度。本節(jié)基于蘇州市G區(qū)W街道樞紐支持型社會組織當前的治理現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)樞紐支持型社會組織當前存在以下治理困境。

1.自身定位及認知困境

通過實地調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，部分樞紐支持型社會組織目前分不清自身同政府的社會組織登記管理機關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位三者之間的職責權(quán)限、管理范疇、職能和權(quán)力邊界及定位。這種困境主要表現(xiàn)在兩方面：一方面，很多在樞紐支持型社會組織工作的專職人員，并不能明確說出自己是做什么的、自己主要監(jiān)管哪些方面，作為第三方監(jiān)管與政府監(jiān)管的差別在哪些地方；另一方面，部分樞紐支持型社會組織在履行職責及功能的過程中出現(xiàn)了偏離，這種偏離分為兩種方向：一種方向是在職責履行上只偏向于重視政府的感受，忽視服務(wù)對象（社會組織、群眾及其他社會力量）感受，淪為政府的“下級”；另一種是只重視服務(wù)對象，忽視政府的感受，導(dǎo)致政府不愿意再繼續(xù)同樞紐支持型社會組織合作。樞紐型社會組織正確的自身定位及認知需要基于自身需求、政府需求及服務(wù)對象需要三者之間的平衡。

2.人才困境

目前國家在社會組織人才隊伍建設(shè)上的工作才剛剛起步，而很多初生的社會組織又養(yǎng)不起全職的社工。加之薪酬低、待遇差、事務(wù)多、地位低，使得很少有人愿意從事社會組織方面的工作。在怎樣看待社會組織中專職社工流失率高，對蘇州市樂仁樂助社會創(chuàng)新機構(gòu)的負責人訪談時，相關(guān)負責人指出：“目前專業(yè)社工的待遇仍較低，對于一個剛來到蘇州的專業(yè)社工而言，他個人最大困難其實是住房問題，薪酬本身較低，加之高昂的房屋租金及房價，使得這些專業(yè)社工長期留存困難”。目前許多地方雖然開始重視社會組織人才的培養(yǎng)，但因缺乏政策、資金等方面的支持，很難在培養(yǎng)出人才后，留住這些人才。因此怎樣吸納人才的同時留住人才，也是樞紐支持型社會組織需要去重點考慮的。

3.資金困境

當前中國的樞紐支持型社會組資金上的障礙表現(xiàn)為：和許多社會組織一樣，大部分樞紐支持型社會組織缺乏多元的組織發(fā)展資金，對政府的資金具有強依賴性，資金獲取渠道單一，缺乏自造血功能。少部分樞紐支持型社會組織在有了經(jīng)營項目又因經(jīng)營不規(guī)范不獨立，導(dǎo)致組織偏離非營利目標甚至發(fā)生組織變質(zhì)。王名在談中國社會組織發(fā)展的功能障礙時，指出“無論是基金會、社團、民辦非企業(yè)單位，還是活躍于環(huán)保、扶貧、社會福利、社區(qū)發(fā)展、艾滋病救助等各領(lǐng)域的基層草根組織，反映最突出無疑都是資金不足的問題”。同時社會組織自身的中立性如何保持和其機構(gòu)自造血功能及資金來源的多元性是有很大關(guān)系的。薩拉蒙認為“社會組織應(yīng)學(xué)會巧妙的和政府進行合作，在得到政府政策支持與資金支持的同時，保持相對的自主權(quán)和獨立性”。樞紐支持型社會組織因第三方身份的原因就使其中立性的保持變得更為重要，因此樞紐支持型社會組織在保證政府資金的獲取的同時，必須重視資金自造血能力的建設(shè)及資金獲取多渠道的開拓，從而突破資金上的障礙，保持其地位及功能相對的中立性。

4.溝通與協(xié)作困境

在與同行間的協(xié)作中，目前樞紐支持型社會組織遇見了新的困境，被監(jiān)管方錯誤的將監(jiān)管理解為管控、掌控者。

這種認識是存在誤區(qū)的，樞紐支持型社會組織多數(shù)是由具有相關(guān)項目執(zhí)行經(jīng)驗的民間社會組織發(fā)展而成，在實施監(jiān)管過程中的立場是中立的，比如在考慮如何使用資金：樞紐支持型社會組織一方面要對資方資金使用合規(guī)性和安全性負責，引導(dǎo)資方接納由社會組織進行承接服務(wù)嘗試；另一方面也要對執(zhí)行機構(gòu)的項目開展成本預(yù)算時的資金預(yù)算標準合理性進行考慮，為資方提供專業(yè)的建議與意見，設(shè)計出資方認同，執(zhí)行機構(gòu)又相對能夠接受的資金使用制度來；同時還要在項目創(chuàng)投啟動后，對執(zhí)行機構(gòu)的項目實施、財務(wù)管理、痕跡管理、成效呈現(xiàn)、機構(gòu)內(nèi)部管理成長等方面提供幫助。因此樞紐支持型社會組織與其他社會是一種共同成長的伙伴關(guān)系。

怎樣轉(zhuǎn)變同行錯誤的印象，讓其他社會組織積極表達出他們認為監(jiān)管中的不合理之處，充分發(fā)揮出樞紐支持型社會組織作為社會組織同政府之間正式的利益表達渠道的作用，也是樞紐支持型社會組織發(fā)展道路上必須去突破的困境。

五、樞紐支持型社會組織的發(fā)展路徑

1.正確角色定位，發(fā)揮“第三方治理”作用

黨的十九大報告明確指出：“國家要加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。在新一輪改革的背景下，樞紐支持型社會組織作為社區(qū)治理制度體系建設(shè)中的創(chuàng)新者、參與者更應(yīng)樹立起信心，對行業(yè)充滿希望。

本文認為現(xiàn)階段樞紐支持型社會組織的角色是作為治理中的“第三方”，從兩個方面發(fā)揮其作用。一方面對政府投入的相關(guān)資金負責，幫助政府規(guī)避風險，并將制度中不合理的部分反映給政府部門；另一方面作為其他社會組織的伙伴，在監(jiān)管他們的同時給予指導(dǎo)，并致力于創(chuàng)造一個社會組織同政府、居民等治理主體有效協(xié)作、溝通的環(huán)境。

2.重視品牌價值，樹立組織形象

相比其他社會組織，樞紐支持型社會組織因其特殊的身份，往往更需要一個好的品牌。一個好的品牌能給樞紐支持型社會組織主要帶來三個重要作用：組織外部信任度的提升、高效履行組織使命、創(chuàng)造出新的募資工具。

塔普認為社會組織在通過構(gòu)建品牌信任，形成品牌認同感后，從心理需求層面同捐贈者溝通，最終形成差異化的優(yōu)勢。格雷厄姆等指出：“品牌有助于幫助社會組織履行其使命，有效地將組織的價值傳遞給多重利益主體，使利益相關(guān)者對品牌價值維度的理解程度將決定品牌的有效性和恰當性”。周延風指出：“社會組織通過建立以品牌為導(dǎo)向的捐資網(wǎng)絡(luò)有利于實現(xiàn)三方（社會組織、服務(wù)對象、出資方）價值觀的融合，充分發(fā)揮品牌汲取社會資源的能力”。因此可以看出品牌的塑造能夠有效地幫助樞紐支持型社會組織應(yīng)對資金、社會信任度不足等障礙。

關(guān)于社會組織的品牌塑造主要有兩種方式：機構(gòu)品牌的塑造（上海NPI公益組織發(fā)展中心）；項目品牌化的塑造（騰訊公益的“99公益日”項目）。對于剛起步的樞紐支持型社會組織而言，進行機構(gòu)品牌的塑造是困難的。因此在初期通過監(jiān)管項目，形成自己的品牌就顯得尤為重要。

3.資金來源多元化，實現(xiàn)內(nèi)生發(fā)展

中國多數(shù)能得到穩(wěn)定資金的樞紐支持型社會組織，其資金來源的70%―80%，主要是依靠政府直接的資金支持或者政府購買，對政府有著很強的依賴性，缺乏多元的資金獲取渠道。

關(guān)于社會組織目前獲取資金的渠道有6種：①政府資金的支持；②社會力量的捐贈；③同其他社會組織的橫向服務(wù)嵌入購買；④社會力量捐贈；⑤社會企業(yè)；⑥基金會的支持。因中國的慈善捐贈發(fā)展還相對滯后，且社會組織自身的業(yè)務(wù)收入還較低。所以大部分樞紐支持型社會組織還僅停留在主要依靠政府資金支持，組織發(fā)展過程受到資金的制約。未來樞紐支持型社會組織在接收穩(wěn)定的政府資金的同時，要注重提升自己服務(wù)的質(zhì)量，增加自身的業(yè)務(wù)性收入，并積極尋求和同行之間的合作及基金會的合作。同時樞紐支持型社會組織要號召社會力量積極地參與到慈善中來，勇于嘗試創(chuàng)新，使自身組織的資金多元化、規(guī)?；饋?。

4.重視與高校合作，破解人才發(fā)展瓶頸

樞紐支持型社會組織對其組織內(nèi)工作人員的專業(yè)度要求，與其他類型的社會組織相比來說更高。除了需要具有實務(wù)能力及經(jīng)驗的專業(yè)監(jiān)管、培育人員外，還需要專業(yè)的財稅、法務(wù)及行政人員、機構(gòu)品牌及項目品牌打造的專業(yè)營銷人員、對基金會及企業(yè)社會責任熟知的專業(yè)籌資者、對項目工作、機構(gòu)運行、規(guī)范化制度建構(gòu)等體系進行專業(yè)梳理和改造的研究型人才等。而高校恰恰是各類人才的重要培養(yǎng)地,所以樞紐支持型社會組織需要加強和高校的合作。一方面可以通過共同參與項目、提供實習機會、志愿者活動場地等方式建立良好的協(xié)作關(guān)系；另一方面通過建立培養(yǎng)基地、吸納高校的專家作為組織理事等方式加強雙方的深度合作。

5.構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)多元合作共治

隨著政府相關(guān)部門行政人員能力的提升、社會組織自身能力的不斷發(fā)展，樞紐支持型社會組織現(xiàn)行的單向的支持監(jiān)管方式，將逐漸被淘汰。因此樞紐支持型社會組織在注重自身發(fā)展的過程中，也應(yīng)密切同其他社區(qū)治理主體的溝通合作，比如成立社會組織聯(lián)合會共同參與監(jiān)管。