高校中長期滾動預算探索與研究*――基于中期財政規劃背景

（西安工業大學 陜西·西安）

一、引言

1.高校中長期預算實施的背景

近年來，我國經濟正面臨著錯綜復雜的國內外環境，財政的可持續發展也面臨諸多挑戰。以“量入為出、收支平衡、不列赤字”為原則的預算管理制度存在諸多問題，在此背景下催生了國內的中期財政規劃改革。《新預算法》于2015年1月1日起正式開始推行，規定“各級政府機關應當建立跨年度的動態預算平衡機制，出現短收現象可以增列赤字，并在第二年度的預算中予以彌補”。《國務院關于實行中期財政規劃管理的意見》中明確要求“各部門積極執行中期財政規劃管理，設定三年期的滾動財政計劃，分析和預測未來三年的主要財務收支情況，每一年度都進行更新滾動管理，加強對財務規劃與年度預算的約束力，增強財政政策的前瞻性和可持續性”。

執行中長期預算是我國預算管理體制改革的重要創新舉措，這也為高校今后實施中長期預算提供了政策指引和制度保障。在財政改革的大趨勢下，高等院校應抓住執行新預算法的有利機會，逐步轉向中長期預算管理模式，使高校跨年度預算機制更好地為高校中長期發展規劃服務。

2.高校中長期預算實施的意義

中長期預算的實施是高校預算制度改革的發展方向。一方面，中長期預算改革對于高校預算工作來說是一個全新的挑戰。中長期預算將把高校預算管理的視野從靜態年度預算延伸到動態跨年度的范圍，能夠把握高校的長期戰略目標和近期的經營計劃，使高校的預算管理體制更加科學化、系統化。另一方面，中長期預算為我國諸多高校的預算體制的提供了新的改革發展機遇。中長期預算要求根據前期的預算情況對近期預算進行動態地修正和調整，從而提高資金的使用效率和預算的可預見性，有利于高校預算管理工作的持續化和完整化發展。

二、高校預算管理的現狀

1.預算管理體系現狀

大多高校對中長期預算認識淺薄，預算管理信息溝通不暢，并未將中長期預算的概念進行上下普及，不利于中長期預算的展開。同時，高校存在預算管理制度不健全、預算管理執行程序不規范、缺乏問責機制、預算協調機制不靈活等問題，并未形成合理的中長期預算體系。

2.預算編制方式現狀

（1）預算與高校中長期規劃不相符。高校在編制年度預算時，未能配合高校戰略和中長期發展規劃，缺乏科學性和可持續性。跨年度項目在年度預算里只能反映出部分情況，未能整體反映，容易產生短視行為，不利于高校中長期戰略規劃的實現。

（2）預算編制仍以“收支平衡”為原則。高校未能及時有效建立跨年度的預算平衡機制，導致一些高校在年底突擊性花錢、亂花錢，導致國家教育資源的浪費。高等院校有關財務人員尚未進行深入調查，預算編制較為粗略，未能細化到具體的項目，在預算執行過程中存在未知性，使在預算過程中出現了“兩張皮”的現象，未能達到預算的預期效果。

（3）預算執行監督現狀。高校在預算編制過程中普遍都存在“重申報、輕執行”的現象，預算的執行效率偏低。預算控制與監控力度不夠，缺乏預算問責機制，浪費損失現象時有發生。

（4）預算績效評價現狀。隨著財政對高校教育的投入力度加大，高校開始對預算的有效性和公正性進行績效評價，但實施效果并不符合預期。高校預算績效評價制度基本上流于形式，計劃預算與實際預算相脫節，缺乏適配性。高校預算過程中一些跨年度的預算項目未能得到完整體現，高校為了達到最初設定的預算執行率，導致項目之間混淆使用預算經費，預算績效評估工作難以有效運作。

三、基于中期財政規劃的高校預算體系探索

1.學校管理層制定高校的發展戰略及其中長期計劃

高校的發展戰略和中長期規劃為高校實行健康可持續發展提供指導方向。在現有的預算管理模式下，很難在年度預算之間形成精準且有效的聯系。沒有高校的長期發展戰略與中長期規劃作為引導，致使預算與跨年度的項目無法環環相扣、未能有效銜接、財務工作與業務部門相脫節。跨年度預算制度需要與高等院校中長期戰略規劃相吻合，從而加強預算的可預見性，實現預算的精細化管理。

2.成立高等院校預算管理委員會，負責預算項目的審核和監督

成立以審計處、財務處為牽頭部門，其他為輔助部門的高等院校預算管理委員會。委員會需要成立預算編制小組、預算執行監督小組和預算考核評估小組。對中長期預算改革進行前期鋪墊，將中長期預算的理念傳達到各個部門，教學單位、行政部門、后勤部門等貫徹學習，并且要有相配套的項目庫軟件。預算編制小組負責預算的具體編制，預算執行監督小組負責監控預算實際執行的情況，預算考核評估小組負責對預算的實施情況進行績效考評。高等院校預算管理委員會應當改進完善有關預算管理的各項制度，例如預算編制管理方法、預算執行管理方法、預算監督管理方法、預算評估管理方法、預算項目庫建設管理方法、預算結余資金管理方法等。各項制度之間應該相互銜接，形成閉合的體系，這樣才能對預算進行不斷修正和調整。

3.將專項支出納入項目庫管理

項目庫是一個將跨年度項目進行統一化、規范化、信息化管理的數據庫系統。高校應將所有跨年度的項目集中包括在項目庫中，進行統一管理。高校要根據發展規劃，設立項目經費申報清單，各部門對所屬項目進行申報，學校成立項目庫責任小組對申報的項目進行評審并上交相關領導部門進行核定。根據申報的項目按輕重緩急順序，分為優先項目和次優項目，資金按順序進行安排；對項目庫的相關項目預算金額納入學校級支出預算，并對項目進行跨年度滾動管理和績效評估。對于尚未納入項目庫的支出事項，不優先考慮預算調整安排。高等院校的項目庫必須是唯一可以在全校范圍內實現資源共享的信息化系統。

4.建立跨年度預算平衡機制

為了建立跨年度的平衡預算機制，高校需要根據“近詳遠略”的原則來預測高校未來三年發生的重大收支情況，編制三年滾動預算，并強調由原來單一的年度預算轉為跨年度的動態平衡預算。一方面，出現短收的現象可以增列赤字，并且在下一年度預算中能夠予以彌補。但是赤字范圍并非全無底線，高校應增加赤字的約束條件和評價標準。設置預算穩定調節儲備金旨在用來彌補未來年度預算資金的不足，并且將年度結余資金用于沖減赤字或補充預算穩定調節儲備金。另一方面，建立預算滾動機制。三年周期的滾動預算不僅需要編制第一年的詳細年度預算，還需要編制第二年和第三年方向性指導預算。通過對第一年的預算數和實際數進行對比，分析產生差異的情況，對后兩年的預算數進行修正和調整，進而年年滾動，使高校預算具有前瞻性。

5.加強預算執行過程中的監控力度，完善預算評估機制

以責任中心作為預算實施與考核的單位。高校預算也需逐步符合業財融合的要求，每一項業務預算應當交付具體的責任中心予以落實。既要使責任中心的具體預算目標符合高校發展的總體戰略方針，又要結合各責任中心的實際情況予以制定。加大預算執行的監控力度，預算委員會小組應及時考察、監控預算經費的使用情況。加強預算的約束效力，采用財務和非財務相結合、定量和定性相結合的方法，建立關鍵業績考核指標體系，完善預算評估考核機制。

四、高校實施中長期預算的政策建議

1.允許短期暫時性赤字，剛柔并濟

建立跨年度的動態預算平衡機制不僅僅只是允許預算赤字，而是將跨年度的項目生命周期取代傳統意義的年度預算周期。從長遠來看，預算仍然是剛性的，約束力仍然存在，也就是說當年年度的預算赤字一定要由其他年度的收支盈余計提的預算穩定準備金來進行彌補。預算的柔性主要體現在目標計劃的實際實施與調整，以及年度和年度的滾動修正與調整。

2.預算管理應注重執行情況的監控

中長期預算的重點部分在于有效監控預算執行過程中的各個重要階段和環節。高校在預算執行監控的環節中，不僅要關注預算資金賬面上的使用情況，還要加強現場考察，將實際情況與預算情況相對照。密切關注跨年度項目在執行過程中各個關鍵環節的工作時點及流程的相互銜接，并以此為參照依據對預算的執行進度進行監督控制。

3.構建互聯網信息化平臺

互聯網信息平臺的建設可為高校有效實施中長期預算提供有效保障。高校應該加強校園網絡信息化平臺的建設，針對中長期預算配套各個業務流程的互聯網管理系統，完善教務、財務、OA辦公、項目庫等信息化校園平臺，做到信息采集的及時、透明、集中、高效，使預算管理智能化，為高校建立中長期預算管理控制系統提供基礎。