境內(nèi)個人境外投資的“疏”與“堵”

□ 周 惠

隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展以及個人財富的日益積累，當前我國個人參與跨境經(jīng)濟交往的活動日益增多，境內(nèi)個人境外投資的意愿日趨強烈，但是目前境內(nèi)個人境外投資政策尚沒有完全放開，實現(xiàn)個人境外投資缺乏合法暢通的渠道，而變相境外投資現(xiàn)象常有發(fā)生。因此，逐步疏通個人境外投資的通道,對于實現(xiàn)資本項目可兌換、滿足個人境外投資需求、引導資金有序流出具有重要的意義。

一、現(xiàn)階段個人境外投資的現(xiàn)狀

（一）政策層面。

1.境外投資立法空白。目前，我國境外投資、個人境外投資立法均是空白，缺乏法律層面的規(guī)范和指導。目前有的政策主要是商務局和外匯局等一些部門的規(guī)章或其他規(guī)范性文件，如商務局的《境外投資管理辦法》、外匯局的《境內(nèi)機構(gòu)境外直接投資外匯管理規(guī)定》。而且目前這些文件主要是規(guī)范境內(nèi)法人機構(gòu)的境外投資行為，對于境內(nèi)個人境外投資尚無明確規(guī)定。在外匯管理方面，涉及到個人境外投資的管理法規(guī)則分散在合格境內(nèi)機構(gòu)投資者、特殊目的公司、境內(nèi)個人參與境外上市公司股權(quán)激勵計劃等規(guī)定以及上海自貿(mào)區(qū)、蘇州工業(yè)園區(qū)等個別地區(qū)的試點規(guī)定中。

2.外匯管理政策基礎已建立，但缺乏具體實施細則。目前，外匯管理方面最高法律層次的《中華人民共和國外匯管理條例》、《個人外匯管理辦法》和《個人外匯管理辦法實施細則》都對個人境外投資有所規(guī)定，例如《個人外匯管理辦法實施細則》第十六條規(guī)定“境內(nèi)個人對外直接投資應按國家有關規(guī)定辦理。所需外匯經(jīng)所在地外匯局核準后可以購匯或以自有外匯匯出，并辦理相應的境外投資外匯登記手續(xù)。”但上述法規(guī)所涉?zhèn)€人境外投資僅屬于綱領性的規(guī)定，在具體的外匯登記、資金匯劃和事后監(jiān)管等方面缺少可操作的細則。

（二）實踐層面。

1.試點之路。國務院前總理溫家寶2012年3月28日主持召開國務院常務會議，決定設立溫州市金融綜合改革試驗區(qū)，并批準溫州“研究開展個人境外直接投資試點，探索建立規(guī)范便捷的直接投資渠道”。2013年初，國務院批復同意設立昆山深化兩岸產(chǎn)業(yè)合作試驗區(qū)，并允許試驗區(qū)開展個人跨境人民幣業(yè)務試點，7月，中國人民銀行批復同意試驗區(qū)內(nèi)個人以人民幣開展對外直接投資。2013年12月2日中國人民銀行發(fā)布《關于金融支持中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設的意見》，其中對自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)和個人的跨境交易提供了進一步的便利，根據(jù)規(guī)定，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)就業(yè)并符合條件的個人可開展包括證券投資在內(nèi)的各類境外投資。2014年6月和7月，蘇州工業(yè)園區(qū)和天津生態(tài)城分別在中國人民銀行批復下開展跨境人民幣創(chuàng)新業(yè)務試點，其中包括個人對外直接投資跨境人民幣業(yè)務。雖然先后在多個地方出臺了相關個人境外投資試點政策，但是從實踐層面來看，由于缺乏具體的操作細則，試點政策下的個人境外投資尚未落地。2014 年4 月10 日，證監(jiān)會正式批復滬港開展互聯(lián)互通機制試點。“滬港通”總額度為5500 億元人民幣，參與港股通個人投資者資金賬戶余額應不低于人民幣50萬元，“滬港通”是港股和滬市的雙向互聯(lián)，包括了“港股通”和“滬股通”兩部分。其中“滬股通”是指投資者委托內(nèi)地證券公司，經(jīng)由上交所設立的交易服務公司，向香港聯(lián)交所申報（買賣盤傳遞），買賣規(guī)定范圍內(nèi)的聯(lián)交所上市股票。“滬港通”的推出表明個人可以直接購買港股，是個人境外證券投資放開的重要一步。

2.間接之路。個人間接實現(xiàn)境外投資的渠道主要是按照合格境內(nèi)機構(gòu)投資者境外投資相關規(guī)定，即通常所說的通過QDII形式開展境外投資，目前該形式已經(jīng)拓展到QDLP（合格境內(nèi)有限合伙人）、QDIE（合格境內(nèi)投資者境外投資）和RQDII（人民幣合格境內(nèi)機構(gòu)投資者）。QDLP的特點主要是允許向境內(nèi)投資者募集人民幣基金；QDIE的特點主要是在投資范圍上有了明顯突破，延伸到境外非上市公司股權(quán)、債權(quán)、對沖基金以及不動產(chǎn)、實物資產(chǎn)等；RQDII與QDII的區(qū)別主要體現(xiàn)在RQDII以人民幣資金投資于境外人民幣計價產(chǎn)品。由于QDII自啟動至今投資效果差強人力，因此大眾普遍對此缺乏興趣。

3.特殊政策。在一些特殊政策框架下，個人實現(xiàn)了一定意義的境外投資。一是境外設立特殊目的公司，即境內(nèi)居民個人以投融資為目的，以其合法持有的境內(nèi)企業(yè)資產(chǎn)或權(quán)益或者以其合法持有的境外資產(chǎn)或權(quán)益在境外直接設立或間接控制境外企業(yè)，并返程投資，利用境外融資滿足境內(nèi)企業(yè)發(fā)展的需要。由于目前對該類業(yè)務的把握較為嚴格，實踐中通過該渠道境外投資的較少。二是境內(nèi)個人參與境外上市公司股權(quán)激勵計劃和參與境外非上市特殊目的公司股權(quán)激勵計劃，這兩項政策分別針對境內(nèi)公司員工參與境外上市公司和境內(nèi)個人參與境外非上市特殊目的公司的股權(quán)激勵計劃，不包括境內(nèi)個人參與境外非上市公司股權(quán)激勵計劃。該渠道項下的個人境外投資實際是被動型的境外投資。三是個人財產(chǎn)轉(zhuǎn)移境外后進行投資，目前的法規(guī)對個人對外財產(chǎn)轉(zhuǎn)移要求與實際需求存在一些矛盾，實踐中咨詢的多，實際辦理的非常少。

二、疏通境內(nèi)個人境外投資的必要性

（一）資本項目可兌換的必然要求。近些年來，我國資本項目可兌換程度明顯提高，機構(gòu)直接投資基本實現(xiàn)了可兌換，資本市場先后推出了合格境內(nèi)機構(gòu)投資者（QDII）和合格境外機構(gòu)投資者（QFII）制度，跨境信貸和個人資本項目交易方面也取得積極進展。按照我國對外公布口徑，40項資本項目交易中，已經(jīng)有37項達到了全部、基本或部分可兌換水平。從交易項目看，直接投資與信貸業(yè)務開發(fā)水平最高，個人資本交易類項目開放程度最低；從參與主體的維度來看，以機構(gòu)為主體的資金流動渠道基本打通，個人資本項目的開放有待進一步推進；從資本流向的維度來看，資本流入的渠道基本暢通，資本流出仍有限制。隨著人民幣加入SDR貨幣籃子，人民幣國際化邁出歷史性的一步，我國參與國際市場的進程不斷深入，資本項目可兌換也在逐步推進，其中，放開境內(nèi)個人境外投資是實現(xiàn)我國資本項目可兌換的最后一公里，是一個關鍵節(jié)點。

（二）滿足市場中存在的剛性需求。隨著我國綜合國力的提升，境內(nèi)個人參與國際市場、進行跨境資金轉(zhuǎn)移的意愿逐漸加強，主要包括個人境外直接投資、購買不動產(chǎn)、移民財產(chǎn)轉(zhuǎn)移、境內(nèi)個人參與境外非上市公司股權(quán)激勵計劃等。根據(jù)投資人不同的需求和目的，一般可以分為兩類：一是單純投資類境外投資，即主要以獲取投資收益為目的；二是剛需性境外投資，即主要以滿足境外生活需求為目的。對于剛性需求，即使政策無對應途徑，其也必然通過其他非合規(guī)途徑達到資金流出目的。因此，為滿足這部分剛性需求，需要逐步疏通境內(nèi)個人境外投資渠道。

（三）將隱性數(shù)據(jù)顯性化的要求。目前合規(guī)的個人投資渠道有限，但事實上境內(nèi)個人在境外購置房產(chǎn)、投資境外股市、投資移民等情況卻大量存在，表明有些資金并非通過合規(guī)渠道流出，可能通過分拆購匯、地下錢莊、攜帶現(xiàn)鈔、境內(nèi)外資金置換等方式流出。根據(jù)流出渠道不同，可以分為銀行渠道和非銀行渠道，銀行渠道包括分拆匯出、利用銀行卡等，非銀行渠道包括攜帶現(xiàn)鈔、地下錢莊等。通過銀行渠道匯出的數(shù)據(jù)雖然在國際收支統(tǒng)計范疇中，但其無法體現(xiàn)實際的投資內(nèi)容，而非銀行渠道匯出的數(shù)據(jù)基本在統(tǒng)計范疇之外。因此，為進一步全面統(tǒng)計跨境流出數(shù)據(jù)，將隱形數(shù)據(jù)顯性化，有必要逐步放開個人境外投資渠道。

三、疏通境內(nèi)個人境外投資的原則

（一）漸進性原則。為防范大量資金跨境流動帶來的風險，保持國際收支穩(wěn)定，個人境外投資放開不可能一步到位，應根據(jù)國內(nèi)外形勢漸進式放開，具體可以從個人境外投資的主體資格、投資內(nèi)容、地域、資金要求等方面逐步取消限制。

（二）可控性原則。逐步疏通個人境外投資應做到總量可控、風險可控，即對外投資總量應與經(jīng)濟發(fā)展整體水平、國際收支總量相適應，同時也要防范日后資金大量匯回給外匯收支帶來的潛在風險。

（三）宏觀審慎管理原則。宏觀審慎管理的目標是降低跨境資本流動風險，維護和促進國際收支基本平衡。放開個人境外投資，也必須將個人境外投資納入宏觀審慎框架下，根據(jù)宏觀經(jīng)濟和國際收支的情況對個人境外投資的額度與范圍進行調(diào)整。同時，宏觀審慎調(diào)整決策機制要相對透明，以免市場形成個人境外投資政策只會放松不會收緊的預期，從而不會對調(diào)整行為產(chǎn)生過度反應。

四、疏通境內(nèi)個人境外投資的建議

（一）允許部分境內(nèi)個人境外購買不動產(chǎn)。境內(nèi)個人境外購買不動產(chǎn)的目的不同，可分為投資類和剛需類。對于剛需類購房需求，在目前政策不允許的條件下，也會通過分拆購匯、地下錢莊等非正規(guī)渠道匯出資金。對于投資類需求，其更注重成本和收益，采取非正規(guī)渠道必然加大其成本，因此會降低其投資意愿。因此，建議允許部分境內(nèi)個人境外購買不動產(chǎn)，具體可以參考境外個人購買境內(nèi)商品房管理要求，要求境內(nèi)個人在滿足一定條件下，如在境外學習或工作滿一年以上，可以購買一套自用房產(chǎn)。

（二）逐步將投資移民納入移民財產(chǎn)轉(zhuǎn)移框架下。目前的移民財產(chǎn)轉(zhuǎn)移政策針對的是從中國內(nèi)地移居國外并取得境外國籍或永久居留權(quán)的自然人，即先獲得境外身份，再將境內(nèi)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移國外。對于我國大多通過投資移民方式取得移民身份的境內(nèi)個人來說，必須是先匯款至國外進行投資，滿足一定條件才能獲得永久居留權(quán)，即先匯款投資，再獲得國外身份。實踐中，投資移民方式比較普遍，而且對于部分人來說是剛性需求，其必然只能通過非正規(guī)渠道匯出資金，這也是日常業(yè)務中移民財產(chǎn)轉(zhuǎn)移業(yè)務較少的原因。因此，建議逐步將投資移民納入移民財產(chǎn)轉(zhuǎn)移框架下，通過在部分發(fā)達地區(qū)先行試點的方式逐步推進，同時可以采取限額管理，例如設定人均一年投資移民額度為50萬美元，后續(xù)根據(jù)年度外匯收支形勢，外匯局可以視情況調(diào)高或調(diào)減限額。

（三）將境內(nèi)個人參與非上市公司股權(quán)激勵計劃納入管理框架。目前股權(quán)激勵計劃管理內(nèi)容僅包括境內(nèi)個人參與境外上市公司的股權(quán)激勵計劃以及境內(nèi)個人參與境外非上市特殊目的公司股權(quán)激勵計劃，而且一般前者較多。實踐中存在境內(nèi)個人參與境外非上市公司股權(quán)激勵計劃的情況，由于無相應法規(guī)，只能通過非合規(guī)途徑進行資金跨境劃轉(zhuǎn)，因此建議將此類情況納入管理框架，具體可參照境內(nèi)個人境外直接投資進行系統(tǒng)登記。

（四）逐步放開境內(nèi)個人境外直接投資。個人境外直接投資是指境內(nèi)個人通過新設、并購、參股等方式在境外設立企業(yè)或取得企業(yè)的所有權(quán)、控制權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)等權(quán)益。相較于其他類型的個人境外投資，個人境外直接投資相對穩(wěn)定，且具有較大的不可逆轉(zhuǎn)性，造成資金通過該渠道套利的可能性較小。因此，建議在部分地區(qū)試點人民幣個人境外直接投資的基礎上，實現(xiàn)本外幣一體化管理，逐步試點放開個人境外直接投資。

（五）嚴格審核境內(nèi)個人境外投資資金來源并加強事后監(jiān)管。不論是境內(nèi)個人開展何種境外投資，其資金來源必須合規(guī)。因此，在逐步放開個人境外投資限制的同時，必須進一步加強對資金來源的審核，建議盡快建立多部門數(shù)據(jù)共享機制，實現(xiàn)外匯局與反洗錢、征信、稅務及公安、紀檢等相關部門的數(shù)據(jù)共享，以便對投資主體資格認定及資金來源合規(guī)性的審核。同時，要加強對境內(nèi)個人境外投資的后續(xù)監(jiān)管和風險防控，設立預警指標，建立監(jiān)測和預警體系，并通過適時調(diào)整相關政策進行宏觀調(diào)控。

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