關(guān)于政府購買服務(wù)項目信貸業(yè)務(wù)與風(fēng)險防控研究

□ 淮安市農(nóng)村金融學(xué)會課題組

一、政府購買服務(wù)項目信貸業(yè)務(wù)開展情況

政府購買服務(wù)項目融資業(yè)務(wù)是農(nóng)行向承接主體提供的、用于解決其履行政府購買服務(wù)協(xié)議過程中所需資金的各類信用業(yè)務(wù)，是農(nóng)行緊跟經(jīng)濟形勢而推出的信貸創(chuàng)新，也是主動調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)的重要舉措，對于增投穩(wěn)存、深化銀政企合作關(guān)系發(fā)揮著重要的作用。但是，在業(yè)務(wù)開辦過程中尚存在一些不容忽視的問題，以農(nóng)行淮安分行為例。

一是項目層級不優(yōu)。從購買主體來看，已審批的8個項目，其中5個為縣、區(qū)級政府投資項目，貸款25.5億元、占比68.5%；市本級政府購買服務(wù)項目3個，貸款11.7億元、占比31.5%。國家級、省級重點投資項目尚未實現(xiàn)零的突破。

二是客戶依存度不強。部分客戶與農(nóng)行合作基礎(chǔ)薄弱，從縣、區(qū)項目申報客戶在農(nóng)行開戶情況看，已開立基本戶的客戶占比37.5%，開立一般戶的客戶占比62.5%。有的客戶對納入預(yù)算、簽訂協(xié)議等要求不夠配合，或以貸款審批為開戶前提，以利率定價為用信參考，對資金價格較為敏感，即便項目達成用信，資金留存量和產(chǎn)品覆蓋率短期內(nèi)也難以提升。

三是項目直接效益不高。目前，該行已審批項目貸款定價水平普遍偏低，預(yù)期經(jīng)濟增加值不高，而又面臨不做不行的處境。有的項目推進緩慢，或因達不到實施條件，用信率低，有效投放不足。項目直接效益高低與客戶信用等級、擔(dān)保方式、內(nèi)部資金定價有一定關(guān)系，但有的經(jīng)營行對借款人上下游客戶價值挖掘不充分，不善于從擴大產(chǎn)品覆蓋、拓寬渠道運用、增加資金留存等方面來提升綜合創(chuàng)效能力。

四是償債能力不實。政府購買服務(wù)信貸業(yè)務(wù)實質(zhì)是政府信用融資，項目還款能力基于政府負(fù)債率、債務(wù)率、償債率三項評價指標(biāo)，核心是政府債務(wù)余額數(shù)據(jù)，但這一數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和時效性難以保證。一是政府債務(wù)數(shù)據(jù)一般不公開，調(diào)查只能依靠借款人向財政部門申請?zhí)峁瑪?shù)據(jù)的真實性難以核驗。二是各地財政部門提供的三類債務(wù)統(tǒng)計權(quán)重差異較大，債務(wù)水平失之客觀。三是政府債務(wù)數(shù)據(jù)一般為上年末時點數(shù)據(jù)，如本年通過發(fā)債、股權(quán)融資、貸款等渠道增加的政府顯性和隱性債務(wù)變化無法在債務(wù)水平測算中體現(xiàn)，政府實際債務(wù)水平存在低估可能。

二、政府購買服務(wù)項目信貸模式的風(fēng)險隱患簡析

（一）項目操作環(huán)節(jié)存在合規(guī)風(fēng)險隱患。政府采購環(huán)節(jié)的合規(guī)性將對未來政府購買服務(wù)資金按約支付產(chǎn)生較大影響。雖然政府購買服務(wù)涉及到的購買方式、范圍、程序以及驗收考核等方面均有相關(guān)政策進行明確規(guī)定，但是在實際操作過程中各地政府尚未形成統(tǒng)一的規(guī)范，部分縣、區(qū)政府部門對政策運用走樣，有的甚至為了套用項目政策，按圖索驥，以地方特色為由打擦邊球，形式上具備，要件上欠缺。一是合同文本不規(guī)范，政府購買服務(wù)項目的招標(biāo)文件制作、購買服務(wù)合同或協(xié)議條款不盡完善，合同中各方的責(zé)任義務(wù)約定與《政府采購法》精神不夠一致。二是操作流程不透明，有的以政府會議紀(jì)要、決議或行政主管部門指令確定項目承接主體，有的巧立名目擴大項目范圍，把工程也列入政府購買服務(wù)。三是市場競爭不充分，有的未走政府采購程序，也未在公開媒體上披露項目采購信息。四是資金安排不合法，有的已簽訂政府購買合同的采購資金未納入預(yù)算安排，或雖納入預(yù)算安排但僅做書面承諾，事后未履行人大審議的程序。

（二）項目承載主體存在經(jīng)營風(fēng)險隱患。據(jù)調(diào)查，有的政府購買服務(wù)項目借款人為新成立不久或長期存續(xù)但沒有實際經(jīng)營的城建類客戶。為做大企業(yè)規(guī)模，政府將大量土地、公益性資產(chǎn)通過增資方式注入，看似規(guī)模增長快但缺乏核心競爭力。一是管理人員不專，企業(yè)高管多為政府各部、局、委的高層，缺乏企業(yè)經(jīng)營和項目運作經(jīng)驗。二是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)匱乏，企業(yè)核心資產(chǎn)多為流動性較差的土地或公益性資產(chǎn)，雖然能改善報表結(jié)構(gòu)，但不能為企業(yè)產(chǎn)生持續(xù)經(jīng)營性現(xiàn)金流。三是經(jīng)營回報率低，企業(yè)承接的項目多為公益或準(zhǔn)公益性，除了政府購買服務(wù)資金外，基本不能產(chǎn)生更多經(jīng)營收入。四是期限拉得過長，政府購買服務(wù)項目期一般超過三年，動輒5年以上，如果期間政府不能按期支付購買服務(wù)資金，借款人極易因流動性緊張而出現(xiàn)財務(wù)風(fēng)險，經(jīng)營可持續(xù)性存疑。

（三）融資規(guī)模擴張存在債務(wù)風(fēng)險隱患。近年來，政府城建類公司通過“明渠”或“暗道”融入的資金量激增。明渠資金一般走負(fù)債融資通道，采用發(fā)債、項目貸款方式，以政府購買服務(wù)、委托代建或PPP模式運作項目為載體，大多投入城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)；暗道資金一般走權(quán)益增資通道，以理財融資、產(chǎn)業(yè)基金等方式控股或參股政府背景類企業(yè)，名為股權(quán)出資，實際上大多用于特定基建項目建設(shè)。上述資金雖非政府直接負(fù)債，但其償還來源直接或間接牽涉財政資金。其一，政府購買服務(wù)項目需要政府購買或回購，地方政府每年用于購買服務(wù)的預(yù)算支出必然剛性增長；其二，股權(quán)融資多附帶約期回購條款，回購主體多為政府或融資平臺公司，回購責(zé)任也會增加地方政府的支出負(fù)擔(dān)；其三，債務(wù)形式的隱蔽化并不能減少政府的支付義務(wù)和償還責(zé)任，如果未來地方政府財政收入不能保持同等規(guī)模的增長，城建類公司的償債風(fēng)險勢必會加大。由此可見，一旦政府收入下降或支出增加較多，特別是在目前財政預(yù)算管理跟不上的情況下，涉及政府購買服務(wù)項目的風(fēng)險違約概率將增加。

（四）平臺經(jīng)營模式存在關(guān)聯(lián)風(fēng)險隱患。地方新城建公司在出資背景、經(jīng)營模式上和政府融資舊平臺客戶并無太大差異。新城建公司與舊平臺之間大多存在人員和股權(quán)上的交叉，公司之間看似獨立經(jīng)營，實則同灶吃飯，資金統(tǒng)一調(diào)劑，人員打通管理。新平臺融資、舊平臺擔(dān)保，新平臺承接項目、舊平臺受托建設(shè)的現(xiàn)象，使得政府兩只手需要同時“拋接”“挪轉(zhuǎn)”更多的融資載體。雖然這種結(jié)構(gòu)有助于籌集政府投資項目資金，但公司（企業(yè)）之間的關(guān)聯(lián)風(fēng)險也在無形增大，一家公司經(jīng)營出現(xiàn)困難，其他企業(yè)也會因連鎖反應(yīng)受到波及，一家公司債務(wù)違約，可能惡化整個地區(qū)的融資環(huán)境。

三、防控項目信貸業(yè)務(wù)風(fēng)險的對策與建議

（一）立足穩(wěn)健經(jīng)營，筑牢風(fēng)險底線。隨著服務(wù)型政府的加快建設(shè)和公共財政體系的不斷健全，政府購買服務(wù)將成為政府提供公共服務(wù)的重要方式。作為國有商業(yè)銀行，適度支持政府購買服務(wù)項目，既是應(yīng)盡的社會責(zé)任，也是自身的發(fā)展需要。但是，相比其它信貸業(yè)務(wù)，政府購買服務(wù)信貸業(yè)務(wù)政策性強，涉及多個主體、多個層級的內(nèi)容，管理難度大。近年來，監(jiān)管部門對地方政府違規(guī)融資、擔(dān)保的管控日益嚴(yán)格，社會上對政府購買服務(wù)的質(zhì)疑聲也不斷高漲。針對有些問題，財政部于2017年6月2日以加急文件的名義下發(fā)了《堅決制止地方政府以購買服務(wù)的名義違法違規(guī)融資的通知》，明確了政府購買服務(wù)的改革方向、實施范圍、預(yù)算管理、信息公開等事項，嚴(yán)禁以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)舉債。因此，在開展政府購買服務(wù)信貸業(yè)務(wù)中，商業(yè)銀行須深入研讀政策，吃逶精神實質(zhì)，積極穩(wěn)妥開展工作，既要搶抓業(yè)務(wù)發(fā)展機遇，更要確保信貸資產(chǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展的長治久安。各級行從業(yè)人員要以合規(guī)管理為抓手，以嚴(yán)控風(fēng)險為前提，以穩(wěn)健行遠(yuǎn)為目標(biāo)，嚴(yán)防操作不當(dāng)而造成銀行財產(chǎn)損失、機構(gòu)、人員多重處罰風(fēng)險。

（二）嚴(yán)格介入范圍，堅持擇優(yōu)選項。財政部明確規(guī)定：政府購買服務(wù)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制在屬于政府職責(zé)范圍、適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔(dān)的服務(wù)事項，重點是有預(yù)算安排的基本公共服務(wù)項目，并以正面清單、負(fù)面清單的方式對政府購買服務(wù)范圍做出界定。各級行在開展政府購買服務(wù)信貸業(yè)務(wù)時，必須以分級分部門政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄為依據(jù)，嚴(yán)格審查項目的合法性、購買手續(xù)的完備性、操作流程的規(guī)性范，主要包括簽訂政府購買服務(wù)協(xié)議、合規(guī)采購、列入本級財政預(yù)算和有權(quán)機構(gòu)或人大決議等。優(yōu)先支持層級較高和納入當(dāng)期財政預(yù)算和中期財政規(guī)劃的項目，重點考慮項目預(yù)期新增財政收入能夠有效覆蓋未來財政預(yù)算支出的項日；突出支持國家級、省級政府配套專項資金并享受相應(yīng)政策扶持的水資源和環(huán)境保護類項目；擇優(yōu)支持地市級以上政府本級財政購買主體開展的政府購買服務(wù)項目；積極支持緊扣“醫(yī)、食、住、行”類項目，即醫(yī)療與教育保障、菜籃子工程、飲水安全工程、保障性住房、重大基礎(chǔ)交通等民生領(lǐng)域項目。對每筆政府購買服務(wù)項目必須從“源”頭端認(rèn)清債權(quán)債務(wù)關(guān)系實質(zhì)，選擇自身實力強和可持續(xù)發(fā)展能力強的承貸主體所承建的項目，把控好“源”頭性風(fēng)險。

（三）創(chuàng)新支持理念，提高經(jīng)營效益。在方式選擇上，應(yīng)主動跟蹤國家、省級財政、發(fā)改部門PPP項目庫，對政府核心城建客戶與優(yōu)質(zhì)社會資本合作且收益穩(wěn)定的服務(wù)項目，運用經(jīng)營性固定資產(chǎn)貸款品種，以企業(yè)已投入或即將投入運營的城市基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)做載體，通過置換企業(yè)存量項目建設(shè)投入，為新建服務(wù)項目提供建設(shè)資金，以存量項目的運營收入作為新建項目融資的還款來源。在渠道選擇上，將產(chǎn)業(yè)投資基金業(yè)務(wù)與政府資本合作成立基金，投資于地方核心城建客戶，改善其負(fù)債結(jié)構(gòu)，以股+貸接力方式支持政府投資服務(wù)項目；創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化，以城建客戶的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)或財產(chǎn)權(quán)利作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，以其所運營產(chǎn)生的現(xiàn)金流為還款支撐，發(fā)行可交易證券。在產(chǎn)業(yè)選擇上，信貸支持須順應(yīng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟增長動能的轉(zhuǎn)換，逐步關(guān)注未來可能補位的經(jīng)濟增長支撐產(chǎn)業(yè)，如戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)服務(wù)業(yè)等。在區(qū)域選擇上，優(yōu)先支持行政層級高、財政可支配收入高、債務(wù)水平低的地區(qū)。對于財政收入過度依賴土地出讓收入、上級轉(zhuǎn)移支付以及借新還舊的地區(qū)應(yīng)從嚴(yán)格把控。堅持區(qū)域內(nèi)政府購買服務(wù)類項目的總授信規(guī)模與區(qū)域財政實力相匹配、區(qū)域信貸投放與同業(yè)相匹配，既要保持一定的市場份額，又要嚴(yán)控信貸投放區(qū)域集中度。在排除合規(guī)隱患的基礎(chǔ)上，對符合政策且運作合規(guī)的已審批項目應(yīng)盡快落實授信計劃，通過優(yōu)選貸款投放時機和投放節(jié)奏，撬動更多財政資源，向增量投放謀效益，提升綜合創(chuàng)效水平。借助貸款投放大力拓展上下游客戶營銷，抓好項目施工方、材料供應(yīng)商等客戶的賬戶營銷和資金留存，滿足條件的可開展短期流動資金及應(yīng)收賬款融資、保函、信用證等供應(yīng)鏈融資業(yè)務(wù)，強化產(chǎn)品運用。立足長線布局，前瞻營銷，如在支持園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項目時，關(guān)注園區(qū)發(fā)展規(guī)劃，跟蹤產(chǎn)業(yè)招商信息，對接入駐企業(yè)；在支持棚戶區(qū)改造項目時，鎖定拆遷資金代發(fā)，追蹤個人貴賓客戶，跟蹤土地出讓意向，搶抓優(yōu)質(zhì)房地產(chǎn)客戶。

（四）補齊操作短板，規(guī)范經(jīng)營行為。在政府購買服務(wù)信貸領(lǐng)域，只有操作合規(guī)，還款才能更有保障。各經(jīng)營行要對照財政部通知要求，對已介入的項目進行全面梳理和核查。對于借政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資或借政府購買服務(wù)名義進行利益輸送等違法違規(guī)行為督促及時整改；對于已放貸款組織回頭看，凡不符合要求的業(yè)務(wù)必須立刻糾正，做到差什么補什么，錯什么改什么，確保業(yè)務(wù)操作規(guī)范，項目合法性齊備，購買手續(xù)合規(guī)，資金專戶專用，第一、二還款來源充足；對于已放款項目的采購資金，尚未通過人大審議的項目資金安排，商請政府部門盡快落實預(yù)算安排。為保證支付結(jié)算資金封閉監(jiān)管和資金安全收回，購買服務(wù)主體資金支付方、承接主體和經(jīng)辦行等主要相關(guān)方須簽訂書面協(xié)議，明確約定將各期政府購買服務(wù)支付資金劃入在開戶行開設(shè)的資金監(jiān)管賬戶，并由開戶行監(jiān)督使用，要求承接主體承諾以其公司綜合收入和其他渠道來源資金作為經(jīng)辦行綜合還款資金。

(五)明確責(zé)任主體，強化貸后管理。一是跟蹤工程進展，定期看進度、查報告（監(jiān)理），了解項目建設(shè)進展和交付計劃是否正常、工程質(zhì)量是否符合標(biāo)準(zhǔn)，項目建設(shè)責(zé)任是否履行到位。二是監(jiān)督資金支付，定期看進賬、查流水，審視購買主體是否正常履約，購買資金是否按約歸行，資金量是否滿足還本付息需要。三是分析財政狀況，根據(jù)每年地方兩會報告，分析預(yù)、決算數(shù)據(jù)，看地方財政收入是否穩(wěn)定增長、財政支出是否有效控制、債務(wù)規(guī)模擴張是否有度。四是關(guān)注監(jiān)管部門動態(tài)，與地方政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組、人民銀行、銀監(jiān)局、審計部門等保持良好的信息溝通，對區(qū)域出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險事項要及時上報預(yù)警，并采取有效措施保全信貸資產(chǎn)。