構建“三位一體”組織體系引領鄉村治理創新

李福科

重慶市城口縣作為艱苦邊遠地區，經濟發展水平較低，社會建設水平也相對滯后，處在脫貧攻堅的關鍵時期，如何激發群眾的主觀能動性是擺在基層黨組織面前的難題。探索實施組織振興舉措、創新鄉村治理方式是提升基層黨組織的組織力、推進脫貧攻堅、實現鄉村振興的強力手段。城口縣通過構建以黨組織為引領，集體經濟組織和社會組織有力支撐的“三位一體”組織體系，充分發揮了黨組織的組織力，顯著提升了鄉村治理水平，通過經濟聯系和感情聯系把農民從分散的個體一一組織起來，不僅提高了農民在脫貧攻堅中的整體抗風險能力，也切實鞏固了黨在基層的領導。城口縣取得的階段性初步成效，為遠郊及貧困地區如何利用生態及人文優勢，探索實現組織振興和鄉村振興提供了重要的基層借鑒。

一、城口縣的主要做法

城口縣農村常住人口18.22萬，占總人口72.5%，農民黨員5421名，行政村173個，村民小組1114個，貧困村20個，貧困人口2327戶8262名。全縣人均地區生產總值僅占全市的41.6%，城鄉居民人均可支配收入僅占全市的63%。城口經濟發展滯后，但在實施組織振興、創新鄉村治理方面具有得天獨厚的優勢：一是紅色歷史厚重，基層政治基礎牢固。“紅色城口”是川陜革命根據地的重要組成部分，是重慶市第一個打出紅軍旗幟的縣，是第一個由地方紅軍攻占縣城的縣，是第一個迎來中國工農紅軍主力部隊的縣，是唯一成建制建立了縣、區、鄉、村四級蘇維埃政權的革命老區，紅色歷史歲月崢嶸，為黨的建設工作打下了深厚的歷史基礎。作為重慶市唯一被列入川陜革命老區振興發展規劃的縣，中央及市委對城口的發展和黨的建設工作傾注了很多精力，黨在農村基層的基礎牢固，基層黨組織領導和組織有力。二是原生態的人文環境充分保留。城口地處三省交界，由于長期以來交通閉塞，一直未受到市場經濟發展的負面沖擊，受巴蜀文化、秦隴文化經年累月的影響，形成獨特、神秘的秦巴特色文化，被文化部評為“中國民間文化藝術之鄉”。城口民間文化對農民的精神吸附力仍然強勁，組織村民參與鄉村治理的方式方法很多。城口民風古樸，很多農民保持著對黨和國家領袖人物的樸素崇拜，保留著張掛偉人像的傳統習慣，農民對黨組織保持著樸素的信任，基層黨組織的組織號召力強大。三是生態環境基礎良好，生態文明建設潛能巨大。推進城鎮化、發展現代工業的過程中，城口落后于全市平均水平，但在實施鄉村振興戰略的過程中，城口可以利用特有的生態優勢，減少因透支生態環境而付出的代價，在化解生態環境問題的過程中騰出精力，實現彎道超車。據測算，城口的生態貢獻值近200億元，城口有條件在今后的生態文明建設中引領發展，在生態文明建設與鄉村治理的巧妙結合中跨步向前。

（一）建強黨的基層組織，發揮支部戰斗堡壘作用。規范村級黨組織陣地建設，因地制宜融入本地民間文化元素，將村級便民服務中心建設成為村民的精神家園，將濃厚的生活氣息帶進黨組織的陣地，讓村民在便民服務中心找到自己的痕跡，用陣地凝聚人心，如巴山鎮坪上村結合本地巴山湖沿湖旅游帶規劃，打造了融旅游接待中心、幼兒園、村民議事大廳等于一體的便民服務中心;嵐天鄉嵐溪村收集村民的身邊故事，設立“村史館”，講述村民的集體記憶，讓村民在便民服務中心找到自己的情感寄托。持續整頓后進基層黨組織，建立市管領導聯系后進支部制度，整頓轉化23個軟弱渙散基層黨組織。發揮支部書記“領頭雁”作用、黨員先鋒模范作用，嚴格開展黨的組織生活，堅持民主評議黨員，形成學先進、趕先進、做貢獻、當表率的良好風氣。加大在專業合作社、專業協會、小微企業中設置黨組織的力度，非公經濟和社會組織覆蓋面達100%。

（二）壯大集體經濟組織，建立村民之間經濟紐帶。探索黨組織入股村級集體經濟的發展模式，明確引導集體經濟組織的帶頭人由支部政治過硬的同志擔任，實現入大股但不控股，推動農村經濟抱團式發展、捆綁式發展，既消除村集體經濟空心化，讓村集體有錢辦事，又做到利益共享、風險分攤，讓群眾有奔頭。全縣新啟動村級集體經濟發展項目的村21個，整合清理收繳黨費及項目資金共投入1300萬元。全縣115個村制定了村級集體經濟發展規劃，46個村建立了村級集體經濟組織，23個村實現了集體經濟經營性收入。周溪鄉鹿坪村大力推進“三變”改革，流轉使用土地，吸納城市資本以及閑散資金合作入股，種植中藥材1500余畝，建成山地雞養殖育種基地，預計年底收入達270余萬元，帶動36戶村民戶均增收4500元。

（三）發展農村社會組織，在推進村民自治中強化情感紐帶。培育社會組織帶頭人，與重慶大學、西南大學等高校合作簽訂框架協議，城口為高校提供社會工作的實踐基地，高校為城口培育專業社工。健全規約監督會、紅白理事會、鄉賢評議會、群眾議事會等自治組織，推動群眾自我管理、自我約束、自我教育、自我發展。建立完善法律服務組織體系，鼓勵各鄉鎮組建村級調委會和村社調解小組，選聘人民調解員，吸納部分宗族代表，用法治方式提前為工程建設、項目用地和舊村改造掃清障礙，為鄉村振興營造安全穩定的社會環境。廟壩鎮鄉賢會開展了評議政府工作活動，提出涉及民生服務、基礎設施建設等方面的問題及建議20余個，這促使領導和責任人整改落實。明通鎮組織鄉賢會開展道德評議活動，在鄉村、學校、醫院等領域開展各類鄉風評議活動，在全鄉發現、培育、宣傳一大批“最美”鄉村示范戶。周溪鄉鹿坪村健全規約監督會，召集部分家族完善族規族訓用以補充《村規民約》，監督村民遵守執行規約，制止違規操辦無事酒8起，召開家族會議批評不尊老孝老人員6人次。

二、推進鄉村治理中容易出現的問題及原因

通過對城口縣工作的經驗總結，基層在實施組織振興舉措，推進鄉村治理過程中仍然存在一些問題需要引起重視。

（一）黨組織的核心作用未充分發揮。一是村級黨組織工作負擔過重。在全面從嚴治黨越來越嚴、工作要求越來越高、工作壓力越來越大的情況下，村（社區）一級黨組織的絕大部分精力都在應付上級黨委安排的工作任務，村級黨組織在開會、填表、維穩、迎檢的過程中透支了精力，很難騰出時間抓其他工作。同時，由于長期以來的慣性思維，村（社區）還沒有把工作的方向從管理群眾調整到組織群眾的思路上來。二是村級黨組織與村民間的交流方式不夠緊密。目前，基層黨組織的工作主要依靠村干部和黨員，但在艱苦邊遠地區的黨支部人員較少、黨員人數少、黨員老齡化嚴重、村民的生產生活方式多元，僅僅依靠村干部及黨員來直接面對全村的老百姓，村干部及黨員的工作難度太大，組織振興和鄉村治理的工作要求通過村干部及黨員的工作很難有效傳達，村級黨組織與村民之間的交流不夠充分和深入。三是村干部能力不適應鄉村治理的工作要求。由于當前村干部崗位待遇過低，無法滿足生活需要，大量高素質優秀年輕人不愿擔任村干部，外出打工占大多數，村級干部隊伍的來源達不到對村級干部的能力要求。現有村級干部隊伍整體上年齡老化、文化水平低，很大部分村級干部學習能力、適應能力、創新能力無法與當前農村工作的要求相適應，開展鄉村治理工作缺少思路。

（二）村級集體經濟組織發展緩慢。一是集體經濟經營性資產少、閑置資產有待盤活。從目前來看，鄉鎮的集體經濟經營性資產整體活性較低，現有的村集體土地、山林等資產價值低，開發成本高，難以帶來直接效益。同時，由于基礎設施薄弱，道路狹窄，集體資產的內在潛力沒有被充分挖掘，部分資源長期閑置沒有發揮作用，直接導致農村集體經濟發展滯后。二是集體經濟組織發展缺乏資金支持和專業指導。隨著市場經濟發展的進一步深入，農村經營承包體制的長期穩定，鄉村兩級對于在市場經濟形勢下發展產業有充分的經驗，但對集體經濟發展思考不夠深入。各鄉鎮都陸續成立了集體經濟組織，但現處于起步階段，無固定模式可循，在基礎設施建設、運行模式、財務管理和利潤分配等方面缺思路，缺乏相關部門及技術團隊的規劃指導。三是集體經濟組織發展思路狹窄、創新精神不夠。由于集體經濟組織在各鄉鎮都屬于新鮮事物，村級干部對集體經濟發展存在擔憂，對投入資金缺乏信心，擔心創辦集體經濟組織失敗后會面對更多的矛盾。同時，由于各貧困鄉鎮原本經濟基礎薄弱，往往過分強調缺資金、缺技術、缺人才等客觀條件，忽視了對已有的土地、林地等集體資源的利用，特別是對生態資源和上級扶持資金的運用不夠充分，很難以創新思維謀得發展。

（三）農村社會組織的價值難以充分體現。一是自身發展能力較弱。農村社會組織發展的源動力是得到村民群眾的認可，目前村民對于農村社會組織的認識相對來說還較為滯后。受制于整體教育水平，城口的村民素質有待提高，這極大地制約了從本土產生一批農村社會組織的條件。村民已經有了對美好生活的向往，但對于自己的訴求沒有系統的認識，還不知道如何豐富自己的業余生活，對于老鄉會、中老年人文體協會、殘疾人困難人群互助協會、農產品行業協會、農村用水電協會等公益性的社會組織都缺乏了解，還沒有形成群體性自覺，不能將自己的需求通過組建社會組織的方式加以實現。在沒有外力推進引導的條件下，農村要自身發展出一批社會組織比較困難。二是農村社會組織發揮作用面臨障礙。現有的農村社會組織在數量上以及參與農村社會治理的廣度、深度和效率方面還稍顯不足。傳統的婦聯、團委等群團組織難以提升專業服務能力，擺脫不了行政化的色彩，作用發揮不佳。加之很多農村社會組織都沒有經過合法注冊，人財物管理不透明，使村民對農村社會組織缺乏信任。同時，出于政治安全的考量，對于農村社會組織的發展一直堅持控制性管理政策，農村社會組織得到官方認可程序繁瑣、條件苛刻，這制約了農村社會組織的發展。鄉鎮政府對農村社會組織的發展也持有矛盾的心理，一方面希望其充分發揮作用，另一方面又擔心農村社會組織不便于管理。三是農村社會組織的自身能力不足。農村社會組織發展緩慢，除了觀念與管理的問題之外，還因為自身能力不足。經費缺乏是首要的問題，政府給予的補助很有限，并且僅限于登記注冊的社會組織，農村社會組織往往籌集自身發展的經費都相當困難。人才緊缺也是農村社會組織面臨的現實問題。農村社會組織的成員一般是由當地村民組成，缺乏一定的專業知識，同時為了生計，他們投入的時間和精力都有限，當地的社會工作者雖有熱心，但服務農業、農村、農民的能力較弱，導致社會組織的價值未充分體現。

三、實施組織振興的路徑謀劃

（一）強化農村基層黨建，發揮黨組織核心作用。一是強化黨組織領導力。推行領導干部聯系指導基層黨建工作制度，發揮第一書記、駐村工作隊對集體經濟組織和農村社會組織發展的指導作用。持續推進村級黨組織書記整體優化行動和村干部學歷提升行動，加強本土人才和村后備干部隊伍建設。擴大黨組織覆蓋面，推進功能型黨組織建設。推動黨的組織有效嵌入和覆蓋農村集體經濟組織和農村社會組織，看準時機主動服務具有發展成集體經濟組織和鄉村社會組織的群體，用一個組織將一部分群眾組織和統領起來。鼓勵支持農村致富帶頭人參與村集體經濟組織建設，社工人才參與農村社會組織建設。培養一批扎根農村、服務基層的農村人才工作隊伍，建立結構合理、素質優良、機制完善、富有效率的人才支撐體系。二是轉變思想觀念。基層黨組織要轉變管理群眾為服務群眾，創造條件引導群眾實現自我服務、自我管理。要轉變事事親力親為和行政命令式的思維方式，做好平臺搭建工作，扮演好黨組織統攬全局、協調各方的導演角色，統籌力量實現服務群眾，在全面充分的服務基礎上實現政治引領。基層黨組織結合本地實際引導建立集體經濟組織和社會組織，力求最大限度吸引群眾參與，要把籌建的過程當做凝聚人心的方式。三是優化鄉村治理環境。落實基層黨組織分類管理，持續整頓軟弱渙散農村基層黨組織。持續優化農村基層政治生態，深入開展掃黑除惡專項斗爭，加強黨風廉政建設。領導和推進村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，支持和保障村民依法開展鄉村自治活動。推動黨組織書記通過選舉擔任村委會主任，指導村級制定自治章程、村規民約，引導群眾主動參與村級公益事業。強化村級黨組織以購買服務的方式與集體經濟組織和鄉村社會組織的聯系，在服務兩個組織的過程中強化領導。

（二）加強農村集體經濟組織建設。一是用好用活現有政策。深化完善農村集體資產清產核資，加快推進農村集體資產量化確權改革，穩步推進農村“三變”改革，重點成立股份經濟聯合社，幫助農村集體經濟組織取得合法“身份證”。抓住農業農村體制機制改革契機，充分利用好現有財政、金融等扶持政策，依托村集體產業基礎及自身資源稟賦，因地制宜地推進農村集體經濟組織合作經營。二是結合實際找準發展方向。集體經濟組織的籌建要立足實效，不搞“一刀切”，充分激發村集體“人”“地”“錢”的潛能，建立“市場主體+村集體（聯合社）+農戶（貧困戶）”的項目實施機制，發揮農村集體經濟組織“帶頭人”示范引領作用，總結推廣產業帶動、資源開發、租賃經營、服務創收、項目拉動等農村集體經濟多元化發展模式。三是強化保障規范運行管理。要建立健全集體經濟組織章程和管理制度，加強對集體經濟組織的運行過程監督，防止“微腐敗”發生。要明確和保障農民集體股權權益，一方面要注重農村的切身利益，另一方面也要對個體進行嚴格要求，讓他們參與其中，讓他們理解個體與集體的關系。要加大對集體經濟資產運營的透明度，從根本上保障農民的知情權，激發農民的積極性和參與度。要建立和完善集體經濟的農業產業項目保險機制，特別是為種養殖業購買保障，降低發展的風險。

（三）加強農村社會組織建設。一是堅持開放包容的發展理念。在自身發展能力不足的情況下，要有開放包容胸懷，要與縣外，特別是高校、國企、志愿者組織取得聯系，通過走向市場的方式來孵化一批有生命力的農村社會組織。要通過包裝項目的方式吸引外界人才到城口開展鄉村治理實踐，在合作的過程中逐步培養一支本土的社工隊伍，在充分積累發展經驗的基礎上，探索建立本土化的農村社會組織。二是籌建發展圍繞服務民生。農村社會組織籌建要立足脫貧攻堅、生態保護等大局，結合本地群眾需求，以滿足群眾需求為導向，發揮社會組織以民為本、為民服務、助人自助、扶志扶智等作用。積極培育發展為民服務、公益慈善、鄰里互助、文體娛樂和農村生產技術服務等活動的農村社會組織，重點培育為老人、婦女、兒童、殘疾人、失業人員、農民工、困難家庭、嚴重精神障礙患者、有不良行為青少年、在村矯正人員等特定群體服務的農村社會組織。三是強化制度機制保障。建立健全黨建引領鄉村治理三級機構，對符合條件的農村社會組織簡化登記程序、提高審核效率。建立城口縣社工組織專項孵化基地，繼續實施“三區社工人才支持計劃”，積極引進域外專業社會工作服務組織，加強城口本土農村社會組織的培育孵化。強化資金支持力度，推動基層政府將城鄉社會服務事項納入政府購買服務指導性目錄，逐步擴大購買范圍和規模，支持農村社會組織承接相關服務項目。

我們要著眼長遠，從實現我黨的長期執政的角度更加清醒地評估鄉村治理的價值，城口縣探索實施組織振興舉措、構建鄉村治理體系具有很強的地域意義和實踐意義。搭建黨組織引領，各類集體經濟組織和鄉村社會組織支撐的“三位一體”的村級組織架構，對于邊遠貧困區縣如何實現組織振興提供了一種工作思路，圍繞村級集體經濟組織和農村社會組織建設抓鄉村治理應當是抓黨建促脫貧攻堅、抓黨建促鄉村振興的重要突破口。

作? 者：中共重慶市城口縣委常委、組織部長

責任編輯：馬 健