制度均衡視域下我國行政制度的歷史演化與路徑選擇

程 鏑，衣園園

(東北農業大學 資源與環境學院，哈爾濱 150030)

制度研究是一個既古老而又前沿的話題。隨著制度經濟學的興起，學術界對于制度的研究進入了一個新的階段，全新的理論假設的提出讓我們以更加寬廣的視野去審視人類社會中的制度問題，制度均衡的研究正是在這一時期開始興起的。

一、關于制度均衡的內涵

追本溯源，制度均衡的概念最先出自于博弈論。均衡指的是在所有的局中人里最合理完備的組合，而其中最為經典的就是納什均衡。處于博弈中的局中人十分肯定，在其他局中人給定的前提下，他首先選擇了最優策略。從博弈論的角度來看，制度選擇的理想結果就是對所有局中人的選擇策略做出最優完善的反映。

基于博弈均衡論，青木昌彥對制度做出如下定義:“制度是關于博弈如何進行的共有信念的一個自我維系系統。制度的本質是對均衡博弈路徑顯著和固定特征的一種濃縮性表征，該表征被相關領域幾乎所有參與人所感知，認為是與他們策略決策相關的。這樣，制度就以一種自我實施的方式制約著參與人的策略互動，并反過來又被他們在連續變化的環境下的實際決策不斷再生產出來。”[1]

一般來說，制度均衡存在于制度供給與需求的相互適應之中。以需求角度說，不同需求的制度的影響力是不同的，要盡可能約束其效用過大化以致平衡狀態低下。以供給角度說，制度是政府的政治產物，需要維護和平衡各種制度之間的需求與利益。在制度均衡背景下兩種現存的具體制度不是一種排斥關系，而是相互協調、相互依存的。一般而言，均衡包括兩種：行為均衡和變量均衡。在雙方處于對立情況下，并且都沒有動機和能力改變現狀的均勢行為，被稱為行為均衡；而雙方處于對立，但變量處于一種均等的狀態，被稱為變量均衡。通常情況下，制度均衡具備非常顯著的特征：其一，取得了各種要素資源的全部增量；其二，依舊會存在潛在利潤；其三，如果沒有對制度環境進行一定程度的改變，就很難做到收入的重新分配。

與此相對應，制度非均衡指的是制度需求和供給之間出現了不協調的狀況，所以說，從制度供需層面看，制度非均衡主要表現在制度供給過剩和供給不足兩方面。從內涵來看，制度供給過剩可以解釋為從需求角度出發，一些制度并沒有發生有效的作用，也可以說這些制度的設置和存在是多余的，比如絕大多數的制度都會產生某種類型的既得利益集團，而這些集團為了維護自身由制度供給的特權，就會千方百計地阻礙制度的演進，寧愿保持制度的無效率狀態，從而造成制度非均衡的長期存在；制度供給不足指的是對新制度需求的存在通常是在該制度實際供給形成之前，進而導致了制度的有效供給不足。然而就制度供給過剩和供給不足而言，可以將二者認為是同一問題的不同方面，它們一般相互依賴，既是并存又是因果關系。因為舊制度沒有被新制度取代之前，舊制度發揮阻礙作用，會抑制新制度成長；制度供給滯后性使新制度供給不足，新制度供給不足也就表明舊制度供給過多。

從以上闡述中我們可以看到，制度均衡到非均衡的樣態轉化實質就是制度由非協調狀態向協調狀態的演變，制度演化也是在非均衡——新的制度均衡——制度再非均衡的循環下構成的。而縱觀人類歷史上的一切制度演化，我們都可以看到這樣一種演變的發生和存在，也能看出制度非均衡樣態是常態的，而制度均衡是相對發生的。詳細來看，我們可以從外生演化和內生演化兩個方面進行分析與理解。所謂外生演化指的是由于受到制度之外一些因素的影響而導致具體制度出現了變化，這些制度外的因素種類非常復雜，可以是政治性的、軍事性的，也可以是社會性的、經濟性的，如果一些因素在特定的系統內不發生累積性的變動，而是達到一種狀態的均衡，那么這種變化就不會成為導致制度變動的外部因素；內生演化指的是由于制度內部的因素而引起的制度變動，比如當制度集合發生改變以及制度技術發生改變時，制度本身也會隨之發生變化。總而言之，制度演化是持續與間斷、漸進與突變相互辯證統一的過程。

二、制度均衡視域下我國行政制度的歷史演化

制度均衡和變遷理論為我們更好地分析我國行政制度的變遷和演變奠定了重要的理論前提，接下來我們就根據上文的邏輯層次對我國行政制度的歷史演化進行系統闡釋。制度的演化是基于共有信念，為適應決策規則而進行策略選擇，也就是使博弈的一種均衡向另一種移動。行政制度(即政府制度)是以一定的行政思想和觀念做指導的、由國家憲法和法律規定的有關國家行政機關的產生、職能、權限、組織結構、領導體制、活動規程等方面的準則體系以及政府體制內各權力主體的關系形態。由于行政制度在樣態上具有一般制度的典型特征，所以我國行政制度的演化也可看作是在均衡——非均衡——再均衡的循環下構成的。

同時，在這一問題中我們不能夠贊同制度均衡就是帕累托最優狀態的觀點。因為行政制度具有非常明確的政治性，單純的經濟學分析并不足以認識行政制度均衡的本質，而是必須要結合政治學的分析方法，將其本質看作是政治力量之間的博弈過程，這個過程在時間和空間上始終都處在均衡和失衡狀態的不斷轉變中。因此事實上并不存在一種絕對理想的行政制度均衡狀態，其時代的發展路徑體現出來的是對于原來均衡狀態的不斷突破與創新，我國行政制度的歷史演化即是如此。如果沒有制度均衡過程中的矛盾和沖突，就不可能發生行政制度的內在變革，也就不會推動我國體制制度的完善和發展。

我國現代意義上的行政制度歷史演化分為三個階段。第一個階段是行政制度的傳統階段。我國現代意義的行政制度的產生肇始于新中國成立計劃經濟建成之初，新的經濟制度的發展需要與之適應的行政制度。在這一時期，我國政府的工作重心是以階級斗爭為綱，堅持高度集中的計劃經濟體制。因此，建立以政府干預和政府主導為基礎的行政制度，否定市場機制的作用，主要是為了服務于計劃經濟，使經濟制度與政治制度維持均衡狀態。這一階段政府進行了三次機構改革：1952年為實行五年計劃做準備，此次改革以加強中央集權為目的；1958年下放權力到地方，減少經濟管理部門；1960年開始，進行精簡干部，對事業單位和政府部門同時精簡。這一階段機構改革經歷了精簡——增加——再精簡的過程，行政體制缺乏彈性，沒有相關法律規定地方政府權力，中央集權和計劃經濟體制形成了一種制度安排上的均衡化。這一時期的行政制度均衡主要是在計劃經濟的發展背景下而不斷完善和進化的，同樣，其終結也伴隨著計劃經濟秩序的破產。

第二個階段是行政制度的轉軌階段。改革開放之后，處于計劃經濟轉向市場經濟的過渡時期，黨和國家的工作重心轉向了社會主義經濟建設，市場經濟要求市場秩序必須是公平的、競爭的和等價交換的，政府完全主導的行政制度無法滿足經濟發展的需求，造成了這一時期的行政制度非均衡。為改變這一非均衡狀態，發揮好市場的作用，需要進一步轉變政府職能，使其從計劃經濟時期的微觀管理轉變為宏觀管理，直接管理轉變為間接管理。這一階段政府也進行了三次機構改革：1982年以改革干部人事為主要工作；1988年第一次提出轉變政府職能；1993年正式開始推進轉變職能的工作，將直接管理經濟部門的職能轉向宏觀調控。這種職能的轉變決定了這一階段行政制度建設的特色，其建設主要圍繞如何保證經濟生活中的自由競爭而展開，政府行為與市場自發秩序相得益彰，各自發揮其功能。雖市場經濟未成熟，這一階段的行政制度改革也未徹底實現預期的改革目標，但我們看到這一階段為了維持均衡的態勢，行政制度內部已經做出調整。

第三個階段是行政制度的創新階段。在社會主義現代化建設過程中，行政制度均衡在改革開放的二十年后得到了空前的加強。在這一階段，我國找到了適合自己的發展路徑，堅持中國特色社會主義道路，建設社會主義市場經濟，行政制度也不斷趨于均衡。

1998年，機構改革在轉變政府職能方面邁出了堅實的一步，并要求撤掉專業管理經濟的部門；2003年的政府管理改革在既要抓住國際環境帶來的發展機會又要克服更大的競爭挑戰的背景下，更具有時代意義。為與世界接軌，與其他經濟組織合作，我國政府組建了商務部，成立了銀監會、國資委等；2008年，黨的十七屆二中全會首次提出大部門制改革，為梳理部門關系和轉變政府職能做出貢獻，組建了交通運輸部和工業和信息化部等；2013年，將國務院機構改革與政府職能轉變相結合，進行“放管服”改革，這次改革可操作性更強、要求更具體以及內容更全面。以上這一階段行政改革表明我國行政制度演化正在有條不紊地維持均衡的態勢，適應外部因素與內部因素共同作用的環境中，在未來將會朝著全新的方向發展。

通過前文對我國行政制度歷史演化中制度均衡與非均衡的相關論述，我們可以這樣總結當代的行政制度演化狀況：由于信念與行為的不一致以及選擇決策規則發生沖突時，就造成了制度非均衡的狀態。所以為使制度在均衡狀態下發生演化，參與者應以共有的均衡信念選擇決策規則，并根據變化因素協調信念指導行為。制度演化是動態的、漸進的，為使其持續地保持下去，就要間斷與進化地選擇均衡。

三、行政制度均衡的宏觀架構

通過前面的解讀，大致總結出來行政制度發展的基本過程是均衡——非均衡的制度演進，但是這種狀況嚴格來講只存在于行政制度的表層。真正深入的理解必須要深入到行政制度發展的歷史架構當中，從制度內在的角度去論證行政制度內外結合的邏輯關系，從而能夠展現出行政制度在走向均衡的歷程中更加豐富與形象的樣態模式。

(一)行政制度均衡的結構層面

行政制度從結構層面可以分為正式制度和非正式制度，因此結構層面的制度亦即這兩者之間的結構均衡。制度的內在規則從制度經濟學角度看主要包括國家規定的正式約束、社會認可的非正式約束、實施機制三個方面，其中正式約束和實施機制存在于正式制度層面，而非正式約束即非正式制度。

在社會發展過程中，社會群體發自內心的、有意識地創造和構建出一系列規制，正式制度因此而產生。可以將其分為三個層次，其一是社會形態的制度，如社會主義和資本主義制度等；其二是社會中某領域的制度，如經濟制度、政治制度等；其三是某一行為的制度，如獎懲、績效制度等。從行政制度層面來看，正式制度是一個組織建立和有序運行的重要前提。根據邊際成本理論，當正式制度所面臨的環境趨向復雜的時候，其制定和運行過程中所產生的成本也隨之發生變化，因此社會運行的層級和結構很大程度上決定著行政制度的最終規模。

非正式制度是相對于正式制度而言的，它是在社會的發展中，人們無意識形成的。隨著行政制度的不斷完善和發展，科層制的構建理念仍舊處于主體地位，但是非正式制度依舊在制度構建和演變中起到了不可替代的作用。習慣層面和意識形態層面的非正式約束作為客觀存在的事實，也會對正式制度的完善造成一定的負面影響。比如在行政管理活動的運行過程中利用正式制度的缺陷或漏洞，在不違反規定的情況下給予少數人便利條件和特權，這種做法隱蔽性強，政治規制也很難進行懲戒。而當其形成共識或者習慣之后，對于正式制度的破壞是非常顯著的。正式制度與非正式制度共同存在于行政組織的體制當中，并且各自發揮其功能和作用，因此兩者的均衡問題是促進行政制度均衡必須要考慮的。

從二者關系來看,其是相互依存、聯系的關系。一方面，正式制度的產生以非正式制度為前提條件，而在確立正式制度后，又會逐漸產生新的非正式制度。制度確立最開始并不會直接通過法律、法規等正式約束，而是先源于道德、倫理等非正式約束，在其經過長時間作用基礎下建立正式制度。而之后為適應正式制度，會產生新的倫理、習慣，隨之新非正式制度形成。另一方面，只有正式制度和非正式制度一起發揮功能才會形成穩定和諧的社會秩序。因為非正式制度自身不具有強制力，要想發揮作用必須依靠帶有約束力的正式制度，才會向預期目標發展；同樣，正式制度發揮效能也需要非正式制度提供基礎支持。正式制度中以法律法規為例，在行為主體不具備道德倫理等非正式制度的情況下，讓其遵守法律法規是難以實現的，這時的正式制度沒有意義。只有主體有很強的道德意識，正式制度才會得到實施。

從發展特征來看，正式制度能夠在一夜之間發生變化，但是非正式制度的變化往往是長期的，這樣就說明了非正式制度的產生、發展以及消亡和正式制度并不一定是相互配合的。比如，在政治體制的發展中，我們可以借助國際普遍認可的或者在某些國家已經取得成功的正式制度，但是在非正式制度的建設中這些經驗很難發揮作用。由于正式制度與非正式制度的特征有著明顯的不同點，在經濟發展和政治體制建設過程中，就必須要做到正式制度和非正式制度的有機融合，相輔相成，實現制度的健康穩定運行。

(二)行政制度均衡的行為層面

諾斯曾在制度變遷研究中強調主體發展是制度變遷的結果，并認為制度均衡正確的路徑選擇有利于研究人與制度的關系。所以，要想更好地從行為層面對行政制度均衡進行分析，探討行政制度本身和行政活動主體之間的關系是十分必要的。眾所周知，行政管理是指行政主體及其工作人員對社會公共事務進行管理的一系列活動，其中的行政主體最主要的就是政府。行政主體通過對行政制度本身的認識以及在貫徹落實行政制度和執行政策過程中的行為，間接地對行政制度的變遷產生了影響。因此行政主體作為行政制度執行的重要載體，在很大程度上關系著行政制度均衡狀態的實現。

對于行政主體和行政制度而言，兩者有著非常密切的關系，其一，行政主體的權力來源于行政制度，行政制度是其運行的重要依據。如果行政主體活動過程中出現制度缺失的現象，行政主體的權力就會缺乏權威性，甚至會導致權力的喪失。其二，行政主體的活動影響著行政制度的完善。任何制度的完善都離不開執行者的行為活動，行政主體是行政制度的實踐者,也就是說行政工作人員及公共組織的行為和活動說到底就是行政制度的外在表現形式，其活動的好壞在很大程度上影響著行政制度的實施和完善。其三，行政主體與行政制度是相互協調產生的關系。一方面，道德準則和文化信念是行政主體行為的影響因素。行政主體塑造過程中行政制度為其提供思想準則和道德規范,以激勵行政主體實現行為目標；行政主體觀念上一直將行政制度作為本質對象，行政制度的內容、結構等又制約著行政主體的行為,所以,行政制度可以塑造行政主體并決定行政主體的行為方式及效果。另一方面，行政制度是行政主體思想意識共同社會化的表現，與行政主體的價值觀、偏好選擇關系密切。行政制度變遷的根本動力就是行政主體的理性思考能力,也就是，制度變遷是行政主體理性的社會化過程。因此，雖然行政制度在權力運行中處于主導地位，但行政主體的活動在很大程度上影響著行政制度的進一步健全和完善。

所以說，要實現行為層面的行政制度均衡就一定要是實現行政制度和行為主體互動的有機統一。行政制度理念中行政主體要通過理性學習制度創新理念和規范意識，實現制度創新；行政制度實踐中行政主體依據制度邏輯程序，發揮行政制度功能；行政制度方法中行政主體以科學的技術、方法選擇制度正確的表達方式。

(三)行政制度均衡的系統層面

系統層面的行政制度均衡也尤為重要，主要就是體現在行政制度和外在環境兩者的關系上，也就是我們前邊所講到的外生演化。在制度的發展和變遷過程中，環境因素尤為重要，不僅反映了制度的結構和變遷過程，也在很大程度上影響了制度的健全和完善。比如，在制度的變遷中，諸如經濟的發展、技術的進步、人口的增長、科學的發展、軍事文化的交流或者宗教的興起和傳播等，這些因素都會對制度的發展造成不同程度的影響。因為，它們都有相同的特征就是都會在既定的制度系統中向某一方向發生累積性變化。

同經濟制度一樣，行政制度也是構成人類社會的主要制度之一，其作用范圍囊括了人類生活的方方面面，因此對其產生影響的環境因素同樣內容廣泛并且影響深遠。前面提到的各種因素，都會對行政制度的均衡態勢起到正面或者反面作用。就環境因素而言，大體分為變遷因素與穩定因素。其中變遷因素包括經濟發展、科技、信息技術、輿論輿情等；而穩定因素則包含國家的基本政治框架和憲法、合理的社會結構、公眾共同的價值追求、傳統歷史文化以及自然資源等。行政制度均衡態勢在這些環境因素長時間積累過程中，也逐漸呈現與原環境相離并與新環境相合的變化過程。

而如果將行政制度看作是一個封閉的體系的話，與之相關的政治制度、經濟制度等，都可以看作是行政制度環境因素的一個部分。因此，系統層面的行政制度均衡亦可以從兩個層面進行理解：第一個層面屬于作為宏觀制度的一個部分的行政制度，與外界環境，即我們前面所提到的那些因素之間的均衡；第二個層面則是作為一個獨立體系的行政制度，與其相關聯的政治制度、經濟制度等其他制度之間的結構均衡。第一個層面的均衡是第二個層面的基礎，后者隨其變化而發生變化；而第一個層面均衡的實現則以第二個層面的均衡為條件，沒有制度內部的系統均衡，整個社會的制度均衡，亦即我們所強調的和諧社會，也是無法實現的。

四、當代中國和諧社會構建中行政制度均衡的路徑選擇

從一定意義上講，可以從和諧社會本質的層面認識制度均衡。從政治學的角度看，和諧社會其實就是不斷滿足不同利益主體的利益和需求的過程，而制度安排則是一種使人們獲得滿足的手段和方法。但是，因為個人理性需求并無法代表團體理性的需求，有時候個人為了滿足自己的利益會損害其他人的利益，那么就會出現利益體之間的相互沖突。一旦人們的利益沒有得到有效的滿足，他們就會試圖破壞當前的制度體制，進而也會影響和諧社會的整體進程。所以說，要想更好地構建和諧社會，就一定要采取積極措施實現制度的均衡化。制度均衡化實現了不同利益群體各自利益的滿足，進而避免了利益體之間的沖突與戰爭，這樣各個利益體也就會維護現存的政治制度，反過來再推動和諧社會的繼續構建。當前，我們要構建和諧社會，其實就是通過實現制度的均衡來保證制度內部各個環節的均衡。下面我們將通過對中國行政制度均衡建設中需要平衡的幾組因素的分析，嘗試尋找行政制度均衡在中國實現的創新路徑。

(一)以現代治理體系為基礎的行政制度的結構均衡

“現代國家機器的基本特征就是簡單化，即為了社會清晰化和標準化,為了管理方式的簡單,極端現代主義的政府及其官員以自己感興趣的方式改造環境、村莊、社會生活,希望使用國家權力為人民的工作習慣、生活方式、道德行為和世界觀帶來巨大的、烏托邦式的變化。”[2]因此管制行政一直以來都是現代國家行政機構的基本行為標準，當代中國的行政制度也具有明顯的管制行政趨向。但是與西方國家基于市場缺陷而形成的政府管制不同，中國的管制行政特點是以社會主義的經濟理論和意識形態為依據、權力體制上的集權制、職能上是全能型政府、行政行為主要是行政命令等。由于缺少多中心的社會治理機制，政府以權力為中心設置國家與社會生活中的各種規則，但這種安排往往會忽略掉社會微觀層面的個體需求，因此會導致現實中的制度供需間的不均衡。從發展的角度看，服務行政的理念優于傳統的管制行政，服務型行政制度對于管制行政的超越正是為了消弭這種非均衡現象的出現。《中國共產黨第十九大工作報告》中指出，為深化機構和行政體制改革，要創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。但是即使在最強調服務的政府制度中，管制行政依然會在一定范圍內存在，尤其是在當代中國處于這樣一個轉型期和發展有了新的歷史方位(重要戰略機遇期)的特定狀態之下，政府行政制度中管制行政與服務行政的均衡，是實現行政制度均衡的必要前提。因此，要做到高度集權與權力下放相統一，秩序取向與創新精神想融合，效率與質量相結合以促進管制行政與服務行政的均衡發展。

(二)中國傳統文化與現代公民精神的價值均衡

著名經濟學家道格拉斯·諾斯在北大做演講的時候曾指出，即使發展到今天，我們的文化傳統、信仰體系等等依然是制度變遷的根本性制約因素。在中國更是如此，行政制度變遷既受到以儒家文化為核心的傳統思想、觀念等因素的制約，又要受到來自西方的民主政治思想和文化價值觀的影響，二者雖有矛盾卻可發揮各自作用促進行政制度均衡發展。隨著市場經濟的進步，現代公民精神依附于西方民主政治思想產生，成為實施公共行政的基本條件，但這些民主價值原則并非放之四海皆準、可以毫不改變地發揮作用。尤其在傳統觀念具有幾千年悠久歷史的中國，傳統因素影響的深遠程度是超出想象的。因此，我們必須在了解這些因素的基礎上，結合我們的過去和未來，做出符合新時代中國發展的行政制度的路徑選擇。堅持傳統觀念與現代公民精神的價值的均衡，弘揚“天下興亡，匹夫有責”的社會責任感，培養現代公民精神中的權責和參與意識；繼承“仁愛”思想的處事價值觀，培養現代公民精神中的主體與自治意識；擁有“富貴不能淫，貧賤不能移，威武不能屈”的高尚節操，培養現代公民精神中的規則與自律意識。在不斷發展的今天，要承認傳統文化信仰對行政制度制定的積極影響，也要肯定公民精神賦予制度變遷的價值意義。

(三)創新治理理念與深化政府改革的行為均衡

中國轉型期的時代特征和社會的劇烈變革都需要強化政府在公共事務中的作用，但這并不意味著政府有足夠的理由侵入服務對象的私人領域之中，打破公共領域和私人領域的界限。而是指政府在自身職能范疇之內，將這些功能更充分、更有效地發揮出來。在新時期，西方政府改革的成功經驗為我們提出了轉變政府職能的新思路，但同時我們也應該看到，觀念的落后在很大程度上阻礙了政府改革的深入發展。因此，行政制度的改革要以創新行政理念為前提基礎。在這個過程中，要充分發揮政府主導性的作用。從制度變遷的角度看，政府主導的制度建設屬于強制性制度變遷的范疇，即在法定范疇內由政府提供新的制度安排，正如波蘭尼所說，“正是在中央集權式的干涉主義不斷膨脹的前提下，通向自由市場的道路才得以開拓且未曾關閉”[3]。由此也可以看出，我國政府在轉變政府職能深化簡政放權過程中，推進政事分開、事企分開、管辦分離與賦予省級及以下政府更多自主權時，政府要切實創新行政理念，堅持以人民為中心的發展思想，進一步強化效率意識、服務意識與創新意識，做到行政理念與政府行動相統一，更好地促進行政體制改革并向行政制度均衡化發展，得以構建服務型、創新型的和諧社會。

(四)建立高效政府與維護社會正義的系統均衡

在當前的社會發展情況下，建立高效的政府行政系統具有非常重要的現實意義，但和諧社會建設的內在價值也要求政府在維護社會公平中起到基礎作用，同樣在不斷滿足人民日益增長的美好生活需要中，也需要不斷促進社會公平。其中判定政府行政系統是否高效除了政府自身運行效率外，另一重要因素是政府在提供公共服務過程中的執行力，即政府提供公共服務的效率和效果是否均衡。同時，維護和實現社會公平最突出的表現就是公民在醫療、教育、衛生等公共服務領域是否有平等待遇。可以看出效率與公平出現共贏的局面非常困難，但在制度建設的角度上，我們仍然有足夠的資源來實現這一均衡的目標。一方面，20世紀80年代開始的新公共管理運動，在方法手段上，比如政府績效評估機制等，對于當代政府改革具有很大的借鑒作用，有效提高了政府行政效率和公共服務水平；另一方面，通過民主行政的開展，強化公共行政的參與機制，尤其是公民參與，對于制度改革具有深化和創新作用。因此，在制度變遷過程中政府要將公平作為著眼點，將行政效率與社會公平統一作為價值準則，高效政府雖有意義，但美好、和諧的社會才是全人類一直的追求。

諾斯在分析制度變遷時，強調了路徑依賴(Path- dependence)的重要性。由于制度變遷和技術變遷一樣存在報酬遞增和自我強化機制，因此制度的發展在選擇某條路徑之后，它的既定方向會在未來發展中不斷強化。因此過去的選擇在今天不是毫無意義的，它決定并影響著制度的未來發展。路徑正確的情況下，經濟和政治制度的變遷可能進入良性循環的軌道，迅速優化；如果選擇錯誤，則有可能順著原來錯誤的路徑繼續下滑，最終被“鎖定”在一種惡性循環的無效率狀態。[4]因此，在今天的和諧社會建設中建立和完善公共行政的制度均衡模式，必須要保證路徑選擇向著良性循環的軌道前進。