美國逆周期資本緩沖政策淺析

郭潤川

（中南財經政法大學 金融學院，湖北 武漢 430073）

1 政策背景

2008年，全球金融危機的爆發導致世界經濟形勢一度陷入萎靡。無論是學術界還是政治界，均重新反思和重視風險控制、金融監管和創新等方面的內在聯系。美國作為金融發達地區，在全球市場高度聯動的環境下，其行為具有示范效應。因此，美國構建和實施嚴格且不失彈性的商業銀行監管標準對于全球金融的長足穩定發展至關重要。

金融危機后，國際金融監管組織及各國金融監管組織引入了宏觀審慎政策，旨在增強金融體系的復韌性，使商業銀行愈加重視風險管理的重要性。2009年6月，美國出臺了史上最為嚴格的法案—《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》，提出逆周期資本緩沖監管標準。美國財政部隨之重新調整商業銀行和銀行控股公司的資本要求。

美國金融的監管力度在危機后更加嚴格，監管范圍擴大，原先一些未被監管的業務領域也被納入其中，同時引入創新型的監管議案，如逆周期資本緩沖。但在美國，金融監管制度是政治體制和高度市場化的金融體系的共同產物，利益集團作為美國社會的重要政治力量，對金融監管決策的影響直接關系到國際金融市場的穩健發展。

2 政策內容

逆周期資本緩沖是一種宏觀審慎政策工具，美國聯邦儲備委員會可以在金融系統脆弱性不斷增加的時期增加風險，并在漏洞消退或逆周期資本緩沖釋放促進金融穩定時減少風險，旨在美國聯邦儲備委員會發現高于正常損失的風險時提高大型銀行機構的適應能力，增加大型銀行組織的適應能力反過來提高整個金融體系的適應能力。

2.1 政策目標

逆周期資本緩沖通過在經濟蕭條時期對資本充足率的不斷調整來吸收損失，從而動態控制系統性風險，減小周期性經濟活動對信貸增長的影響，增強金融體系的彈性。

2.2 主張內容

商業銀行應持有風險加權資產的0～2.5%的逆周期資本緩沖。據此要求，美國將對合并資產超過2 500億美元或外匯風險敞口超過100億美元的銀行及其分支機構、州成員銀行、儲蓄貸款控股公司分階段實施逆周期資本緩沖要求。2016年年末，逆周期資本緩沖占風險加權資產比例為0.625%，2017、2018、2019年分別為1.25%、1.875%、2.5%，2020年起為2.5%。

2.3 計提方法

巴塞爾銀行監管委員會最終確定“信貸/GDP”缺口（GAP）作為主要調整指標。當GAP＜2%時，商業銀行無需計提逆周期資本緩沖；當GAP≥10%時，商業銀行應計提占其風險加權資產的2.5%的逆周期資本緩沖；當2%≤GAP＜10%時，GAP每上升1%，計提比重上升0.312 5%，且不足1%按1%計提。美國監管機構除特殊情況外，應提前12個月發布增加計提或釋放逆周期資本緩沖的信號。

2.4 懲罰機制

若銀行未在規定期限內提取足夠的逆周期資本緩沖，則銀行在股利分配、股票回購以及員工獎勵方面均受到不同程度的約束。

3 政策現狀

3.1 研究現狀

3.1.1 逆周期資本緩沖調整指標仍存爭議

針對逆周期資本緩沖調整指標選擇問題尚未形成共識。一種觀點是，“信貸/GDP”比率是合適的資本緩沖調整指標，公司債券信用價差是釋放階段最佳同步指標。

與此相反的觀點是，“信貸/GDP”比率并不是合適的逆周期資本緩沖調整指標，它在整個階段未能對緩沖資本的調整發出及時可靠的信號，缺乏平穩性，沒有均值回歸的特點。從數據來源的角度分析了巴塞爾協議III中規定的資本緩沖要求具有明顯的順周期性，這導因于信用數量的變化滯后于經濟周期，進而“信貸/GDP”比率缺口出現偏差。

3.1.2 逆周期資本緩沖預警

雙邊HP濾波方法在銀行部門信貸風險積聚的預警方面更具解釋力。此外，反映宏觀經濟狀況、資本市場、銀行壓力狀況及市場價格波動的指標也具備較強的預警能力。為實現經濟和金融的長期穩定，貨幣政策與宏觀審慎管理應該相互配合，以應對不同的沖擊。

總之，任何信貸活動的評估方式都應考慮杠桿率、期限轉換等金融脆弱性指標，并將其以合理的方法量化，以助于結構化的“信貸/GDP”比率估計和調整。此類脆弱性指標的納入，可改變將“信貸/GDP”比率上升視為有利甚至是良性金融深化的認知。

3.2 執行現狀

2015年12月，美國聯邦儲備委員就擬議政策聲明征詢公眾意見，該聲明包含根據資本規則（Q條例）設定美國逆周期資本緩沖區金額的框架。正如擬議的政策聲明中所述，當監測到系統脆弱性高于正?？煽厮綍r，董事會最有可能使用逆周期資本緩沖機制作為補充的宏觀審慎工具和其他資本緩沖機制一起搭配，來增加最低資本要求，解決系統漏洞。這將通過要求機構在系統性風險增加期間持有更大的資本緩沖，并在漏洞減少時減少緩沖需求來實現。逆周期資本緩沖也有可能隨著時間緩和信貸供應的波動，以順應金融市場實際情況。

隨后，對于公眾的質疑言論，美國聯邦儲備委員會提出最終政策宣布來闡明以下兩點：美國聯邦儲備委員會預期在系統脆弱性顯著高于正常水平時，反周期資本緩沖機制將被激活，美國聯邦儲備委員會將趨向于逐步加速這一政策的實施；美國聯邦儲備委員會預期以下兩種情形會減小逆周期資本緩沖政策實行力度或取消這一政策：商業銀行對于危機系統脆弱性的活躍程度降低乃至消失，以及在解除逆周期資本緩沖后會有助于經濟穩定。

美國聯邦儲備委員會2017年12月5日宣布，它已經投票確認反循環資本緩沖（逆周期資本緩沖）目前為0%。在做出這一決定時，美國聯邦儲備委員會遵循了其政策聲明中詳細規定的框架，為美國的私營部門信用風險敞口設立逆周期資本緩沖。

美國聯邦儲備委員會與聯邦存款保險公司和貨幣監理署辦公室進行了磋商，以作出這一決定。除非美國聯邦儲備委員會確定將生效日期提前，否則在未來某時段逆周期資本緩沖的金額被修改后，銀行組織在其生效前有12個月的時間提前準備。

4 政策實行原因分析

4.1 契合國際金融監管改革理念

在經濟上行期，金融監管機構通常采取寬松的監管政策，把監管看作是金融發展的阻礙。然而，金融危機爆發后，政府方采取措施加強金融監管。如此循環往復將難以形成真正有效的金融監管體系。因此，加強宏觀審慎監管，成為危機后金融監管改革的重中之重。金融監管體系需要將宏觀審慎政策整合在內，因為宏觀審慎監管是從系統性視角，考慮金融機構的集體行為以及溢出效應，以限制系統性危機的社會負外部效應。

4.2 抑制商業銀行過度冒險行為

4.2.1 抑制商業銀行風險承擔行為

2008年金融危機存在流動性過剩、信貸持續增長、金融機構杠桿率過高、金融失衡和系統性風險不斷積累等特征。源頭在于商業銀行借助高杠桿效應，大量借入短期、低成本資金，投資長期、流動性差的風險資產，最終導致過度風險承擔行為。因此，美國作為金融危機的重創地，在全國范圍內建立約束銀行風險承擔行為且能夠內化成本的資本監管措施迫在眉睫。巴塞爾協議III提出了商業銀行統一的資本監管標準。商業銀行的任何行為決策必須在資本監管規范下進行，這將逐漸成為常態。同時，金融監管機構需及時評估極端情景下美國商業銀行風險承受能力，測算對資本金的影響及待補資本金數額，確保在不犧牲經濟利益的前提下滿足資本充足率監管標準。

4.2.2 倒逼商業銀行轉變風險文化

商業銀行的經營特征決定了利潤和風險的等價供擔關系。全面風險管理理論要求商業銀行必須主動地識別、計量、監測和報告，實現風險與收益的均衡，而不是消除風險。積極主動的風險文化利于商業銀行良性、穩健發展，助于監管機構制約商業銀行業務的過度擴張。

金融業正是在沖突中經營的，這些沖突嵌入在中介機構中，存在于資本供需雙方，也存在于那些想擺脫風險與又承擔風險意愿的人之間。這意味著華爾街奉行“貪婪文化”已是不爭事實。然而，華爾街不能為所欲為，必須有外在的制度約束，內在的職業道德規范。

4.3 美國政府權衡各方利益訴求

4.3.1 政治力量配比影響監管主張走向

金融體系是市場運行的命脈，政府需要金融機構的借款和輔助金融機構調節資源分配，不可能成為完全獨立于金融體系的監管者。在金融市場出現系統性風險時，政府必須確定危機損失的“埋單”人—無論是存款人還是納稅人—他們均是選民的主要構成部分。因此，政府既是金融市場的監管者，又可能成為金融機構的競爭者或合伙人。

金融監管之所以具有順周期特性，并非僅因監管主張的自身屬性，而也受政治參與的影響。美國政府干預金融業界最基本的方式是國家所有權或隱性擔保，但不可忽略金融監管強度對金融活動的規模、質量、風險、成本、收益等的影響，政府正因此參與資本分配。資本作為資本主義經濟發展的根基，其分配程度直接左右經濟資源格局，也決定了政治力量配比。不足為奇，政治力量反之竭力構建利己的金融監管。簡言之，決定美國金融監管主張能否為決策者所青睞的一個重要因素是“政治力量強勢方所需”，而非因其“最有效率”。因此，美國社會特殊政治形態所形成的政治邏輯的談判、妥協與重組影響了金融監管主張的命運。

4.3.2 借金融危機之勢達成利益均衡

2008年，金融危機暴露的金融業丑聞、政府大刀闊斧的整肅使華爾街成為眾矢之的。大型商業銀行和倡導放松金融監管的金融利益集團暫時失去了在國會和白宮的絕大影響力，政治企業家游說力量臨時性、被動性削弱，無法逆勢阻撓嚴苛的金融監管改革方案出臺和實施。反之，平民主義者利用金融海嘯爆發后迅速凝聚起來的巨大政治和輿論壓力，使得諸多金融監管主張在極短時間獲得了壓倒性支持，并順利納入了正式法案。

4.3.3 美國學界在一定層面達成共識

華爾街金融利益集團追求國際競爭力不能以犧牲金融監管的基礎價值為代價。美國學界認為，金融監管最關鍵的基礎價值是消除商業銀行危機時期引發的社會負外部效應，確保商業銀行具有充足的流動性以履行清償支付能力，保護金融消費者（存貸款客戶、投資者、保單持有人）利益，維持金融體系的穩健經營。在國家層面，金融監管要限制金融機構的業務活動范圍，禁止官商結合行為，實現國家的政治和經濟目標。在國際層面，金融監管領域的反洗錢監管規章旨在消除國際犯罪和恐怖主義。

5 結語

逆周期資本緩沖作為宏觀審慎工具，是巴塞爾協議III的重要組成部分，通過提高在國際上表現活躍的銀行機構的資本監管要求，進而提高金融體系的適應和恢復能力。在美國，逆周期資本緩沖政策得以廣泛推行，主要原因是逆周期資本緩沖契合國際金融監管改革理念、可以抑制商業銀行過度冒險行為和符合美國政府權衡各方利益訴求。我國在進行逆周期資本緩沖機制的實踐探索時，需要注意調節信貸行為，管控銀行風險。在商業銀行的未來損失將高于正常損失，以及商業銀行因為資本監管要求而降資本監管而暴露或者促使其潛在風險提高時，發揮這種機制的直接或是間接作用。逆周期資本也緩沖可用于幫助銀行組織吸收因信貸條件下降而導致的多余損失，有助于緩和信貸供應的波動。