揚(yáng)州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)打擊非法行醫(yī)“3+2+1”新模式探索

王禮富，周兆桂，姚 佳

（揚(yáng)州市衛(wèi)生監(jiān)督所所部，江蘇 揚(yáng)州 225002）

1 背景情況

揚(yáng)州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)區(qū)域面積133.29平方公里，下轄三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和兩個街道辦事處，常住人口約19.4萬，暫住人口約3.5萬。近幾年來，隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速推進(jìn)以及旅游人數(shù)的大量上升，廣大群眾的健康需求越來越高。開發(fā)區(qū)村鎮(zhèn)醫(yī)療服務(wù)的格局雖然做了相應(yīng)調(diào)整，但由于基層醫(yī)療的投入不足、醫(yī)療機(jī)構(gòu)的數(shù)量及服務(wù)方式還不能完全滿足群眾的需要，加之一些歷史遺留問題的存在，非法行醫(yī)在居民相對集中的大型小區(qū)、企業(yè)周邊、集貿(mào)市場、城郊結(jié)合部等部位曾經(jīng)一度呈蔓延態(tài)勢，危害了人民群眾的身體健康和生命安全［1］。

揚(yáng)州市衛(wèi)生監(jiān)督所開發(fā)區(qū)分所通過疏堵結(jié)合、罰教并舉等措施，努力形成打擊非法行醫(yī)的高壓態(tài)勢，有效遏制了非法行醫(yī)的亂象。但是鞏固打非成果，切實(shí)做好醫(yī)療服務(wù)的長效管理工作，還存在一些迫切需要解決的問題：一是違法行為難發(fā)現(xiàn)。非法行醫(yī)診療活動隱蔽性強(qiáng)，流動性大，逃避執(zhí)法部門監(jiān)管的手段越來越高，導(dǎo)致非法行醫(yī)很難被及時發(fā)現(xiàn)［2］；二是取證手段很單薄。特別是對非法行醫(yī)者身份的確認(rèn)以及患者信息、收費(fèi)記錄、藥品采購憑證等重要證據(jù)的收集，如果得不到當(dāng)事人以及患者的配合，將導(dǎo)致后續(xù)的行政處罰無法進(jìn)行；三是調(diào)查過程受干擾。由于利益驅(qū)動或法制意識淡薄，有時會遇到非法行醫(yī)當(dāng)事人阻擾甚至暴力對抗；由于就醫(yī)方便、價格便宜和患者健康安全意識的缺乏，非法行醫(yī)往往具有一定的市場［3］。執(zhí)法人員在調(diào)查取證過程中有時會出現(xiàn)群眾圍觀，阻撓執(zhí)法，甚至攻擊執(zhí)法人員的情況，導(dǎo)致無法及時固定證據(jù)。

2 創(chuàng)新模式

針對目前經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)醫(yī)療服務(wù)監(jiān)管的現(xiàn)狀，為進(jìn)一步鞏固打非成果，全面規(guī)范醫(yī)療服務(wù)行為，揚(yáng)州市衛(wèi)生監(jiān)督所積極爭取開發(fā)區(qū)人民檢察院、市公安局開發(fā)區(qū)分局的理解和支持，經(jīng)溝通協(xié)調(diào)，三個部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)涉嫌非法行醫(yī)犯罪案件查處銜接工作的意見》，為打擊非法行醫(yī)搭建了一個部門聯(lián)動、齊抓共管的工作平臺，并探索形成了一個“3+2+1”的“打非”新模式。其中的“3”是指由開發(fā)區(qū)人民檢察院、市公安局開發(fā)區(qū)分局、市衛(wèi)生監(jiān)督所3個部門構(gòu)建的一個打非協(xié)作平臺；“2”是指衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管和公安社區(qū)警務(wù)兩個網(wǎng)絡(luò)；“1”是指整合了打非工作中涉及到的一系列文書、法律法規(guī)，以及組織領(lǐng)導(dǎo)、工作制度、工作流程、“黑名單”（非法行醫(yī)人員基本信息）、相關(guān)文件等的打非工作手冊。

3 工作成效

近年來，揚(yáng)州市衛(wèi)生監(jiān)督所開發(fā)區(qū)分所會同公安等部門，多次組織開展了打擊非法行醫(yī)的專項檢查和聯(lián)合執(zhí)法行動，大力整治非法行醫(yī)市場、嚴(yán)厲查處非法行醫(yī)行為，共查處無證行醫(yī)案件28件，移送公安機(jī)關(guān)5件，其中4人被依法追究刑事責(zé)任，有效凈化了醫(yī)療服務(wù)市場環(huán)境。

3.1 建立打非新模式，提升聯(lián)合執(zhí)法的工作效能

“打非”工作往往涉及到公安、藥監(jiān)、工商、城管、衛(wèi)生等多個部門，政府牽頭、部門聯(lián)動的聯(lián)席機(jī)制在專項檢查中的效果是很明顯的，但在長效管理中形成合力仍有諸多困難［4］。“3+2+1”打非模式充分發(fā)揮了檢察部門的法律監(jiān)督作用，重點(diǎn)抓住了衛(wèi)生、公安兩個關(guān)鍵部門，有效適應(yīng)了新形勢、新常態(tài)下打非工作的需要。

揚(yáng)州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民檢察院、揚(yáng)州市公安局開發(fā)區(qū)分局和揚(yáng)州市衛(wèi)生監(jiān)督所在第一次聯(lián)席會議上，達(dá)成了定期召開聯(lián)席會議、開展疑難復(fù)雜案件研討、建立專人負(fù)責(zé)的對口聯(lián)絡(luò)機(jī)制、建立案件移送報備機(jī)制四個方面的共識。三部門通過定期召開聯(lián)席會議，通報各方打擊非法行醫(yī)犯罪工作的情況，討論打擊非法行醫(yī)犯罪工作中遇到的問題，總結(jié)打非工作經(jīng)驗與不足，不僅提高了執(zhí)法人員的執(zhí)法水平和執(zhí)法效率，也使打非工作形成一個制度化、常態(tài)化的長效管理機(jī)制［2］。

3.2 編織兩張網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)筑基層打非工作“防火墻”

3.2.1 衛(wèi)生計生監(jiān)督協(xié)管網(wǎng)。經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)目前有5個衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管服務(wù)站，聘任了15名中心防保人員為衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管員，承擔(dān)巡查、信息上報的工作；分布在各村各社區(qū)的20個衛(wèi)生服務(wù)站作為哨點(diǎn)，每個服務(wù)站安排一名醫(yī)生為衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管信息員，承擔(dān)非法行醫(yī)信息收集工作。形成了區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所（監(jiān)督員）、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（協(xié)管員）、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站（信息員）的三級管理網(wǎng)絡(luò)。在此基礎(chǔ)上，開發(fā)區(qū)印發(fā)了《揚(yáng)州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)衛(wèi)生計生監(jiān)督協(xié)管服務(wù)工作管理辦法（試行）》，以文件形式進(jìn)一步明確了協(xié)管員、信息員的職責(zé)，使打非工作成為衛(wèi)生計生監(jiān)督協(xié)管服務(wù)的重要內(nèi)容之一［5］。

3.2.2 公安社區(qū)警務(wù)網(wǎng)。公安部門因自身職責(zé)及工作需要，在每個社區(qū)均設(shè)置了社區(qū)警務(wù)室，基層警員力量在100人左右，承擔(dān)著各個社區(qū)的治安、巡邏等工作。根據(jù)聯(lián)席機(jī)制工作安排，開發(fā)區(qū)分所將歷年來“打非”工作中被行政處罰的人員形成“黑名單”，并與檢察、公安共同制作了《守護(hù)健康，珍愛生命！——請您遠(yuǎn)離無證行醫(yī)》的宣傳畫冊。基層民警在日常治安巡查過程中，根據(jù)“黑名單”信息，有重點(diǎn)地進(jìn)行巡查。同時，通過向居民、外來人員發(fā)放宣傳冊，民警也掌握了非法行醫(yī)及其類型、可能構(gòu)成的刑事犯罪等相關(guān)知識，從而有效識別非法行醫(yī)行為［6］。

衛(wèi)生與公安兩個部門充分發(fā)揮基層的協(xié)管和警務(wù)力量，相互配合，相互聯(lián)手，共同發(fā)力。衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管的耳目作用，基層民警的保障作用，保證了針對非法行醫(yī)行為的早發(fā)現(xiàn)、早制止、早打擊，使非法行醫(yī)者無處遁形，有效解決了基層衛(wèi)生監(jiān)督力量薄弱、執(zhí)法手段不多的難題。

3.3 制定工作手冊，推動打非工作高效運(yùn)行

手冊內(nèi)容涵蓋：（1）打非工作組織網(wǎng)絡(luò)，檢察、公安、衛(wèi)生相關(guān)部門分管領(lǐng)導(dǎo)任組長，組員延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所及基層衛(wèi)生計生監(jiān)督協(xié)管人員；（2）信息上報，案件核查，立案移送等工作流程；（3）歷年來非法行醫(yī)人員基本檔案；（4）打非工作相關(guān)法律法規(guī)，上級機(jī)關(guān)文件；（5）包括衛(wèi)生部門的巡查記錄、調(diào)查核實(shí)、受理立案、案件移送，公安部門的偵查，檢察部門的起訴在內(nèi)的一套文書。打非工作的手冊化，使打非工作有章可循，有據(jù)可查，有工具可用，極大地提高了打非工作的快速反應(yīng)能力。

3.4 建立聯(lián)席機(jī)制，健全信息三方互動、案件雙向移送的工作制度

衛(wèi)生監(jiān)督部門在日常檢查、巡查過程中，一旦發(fā)現(xiàn)可能涉嫌犯罪的非法行醫(yī)行為，在做好調(diào)查取證的同時，通過聯(lián)席機(jī)制微信平臺發(fā)送非法行醫(yī)相關(guān)視頻與圖片等信息，公安部門根據(jù)上傳信息隨時安排案發(fā)地民警協(xié)助維護(hù)現(xiàn)場、采集證據(jù)。在日常治安巡邏中，公安部門一旦發(fā)現(xiàn)可疑非法行醫(yī)行為，通過該平臺發(fā)送相關(guān)信息。檢察部門則根據(jù)具體情況隨時介入案件調(diào)查，實(shí)現(xiàn)信息三方互動共享［4］。

在具體辦案過程中，衛(wèi)生部門對調(diào)查后認(rèn)為涉嫌犯罪的案件，按照《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》［7］的要求，制作《涉嫌犯罪案件移送書》，在規(guī)定期限內(nèi)將案件向公安機(jī)關(guān)移送，同時抄送檢察部門備案；公安機(jī)關(guān)對發(fā)現(xiàn)的違法行為，經(jīng)審查沒有犯罪事實(shí)，或者立案偵查后認(rèn)為犯罪情節(jié)顯著輕微，不需要追究刑事責(zé)任，但依法應(yīng)當(dāng)追究行政責(zé)任的，則及時將案件移送衛(wèi)生行政部門，衛(wèi)生行政部門依法作出處理后，將處理結(jié)果書面告知公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)；對進(jìn)入法律訴訟的案件，檢察部門也將起訴判決的結(jié)果及時告知衛(wèi)生、公安部門。形成案件雙向移送機(jī)制。

在案件調(diào)查涉及到工商、藥監(jiān)、城管等其他部門時，檢察部門通過《檢察建議書》的形式，發(fā)出檢察建議，督促相關(guān)部門履行相關(guān)職責(zé)，有力保障了對非法行醫(yī)的及時調(diào)查處理。

［參考文獻(xiàn)］

［1］ 葛奎琴.探討打擊非法行醫(yī)的有效方法［J］.基層醫(yī)學(xué)論壇，2011，32（15）：981-982.

［2］ 許玉芬.我國非法行醫(yī)現(xiàn)狀及對策研究——以深圳市某區(qū)為例［J］.管理觀察，2016，36（3）：186-189.

［3］ 鐘婉秋.廣州某區(qū)非法行醫(yī)現(xiàn)狀、原因及長效治理機(jī)制構(gòu)建研究［D］.廣州：廣州中醫(yī)藥大學(xué)，2009.

［4］ 趙梅玲，王興武，齊化元.關(guān)于對建立打擊非法行醫(yī)長效機(jī)制問題探討［J］.中國衛(wèi)生監(jiān)督雜志，2010，17（5）：488-491.

［5］ 劉 艷，曹 瑜，胡爾瑋，等.上海市浦東新區(qū)非法行醫(yī)現(xiàn)況調(diào)查［J］.醫(yī)學(xué)與社會，2014，27（6）：37-39.

［6］ 楊國華.非法行醫(yī)現(xiàn)狀與衛(wèi)生監(jiān)管對策［J］.中國公共衛(wèi)生管理，2009，25（1）：33-34.

［7］ 國務(wù)院.行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定［Z］.2001-7-4.