云貴川地區(qū)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革視閾下的精準(zhǔn)扶貧問題研究

沈聰燕，王銳蘭

（東華大學(xué)，上海 200051）

云貴川地區(qū)多是山區(qū)，并且大部分地區(qū)是高寒山區(qū)，交通不便，想要推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須找準(zhǔn)自己的獨特之處。目前可以考慮以推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革為出路引導(dǎo)云貴川地區(qū)“小、精、特”農(nóng)業(yè)的發(fā)展；以精準(zhǔn)扶貧帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的精準(zhǔn)脫貧，從而實現(xiàn)貧困人口的精準(zhǔn)退出。精準(zhǔn)扶貧是一個系統(tǒng)、復(fù)雜的過程，倡導(dǎo)在云貴川地區(qū)發(fā)展“小、精、特”產(chǎn)業(yè)，以精準(zhǔn)扶貧打造云貴川農(nóng)業(yè)精品的生產(chǎn)，既能與當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和諧共生，又能打造自己的口碑品牌。

1 農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革與精準(zhǔn)扶貧的緣起

《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016—2020年）》出臺，表明了未來5年農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的主要目標(biāo)，2017年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》，聚焦農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，突出強調(diào)著力提質(zhì)增效，優(yōu)化產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；著力綠色安全，增強農(nóng)業(yè)發(fā)展新動能；著力新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，拓展農(nóng)業(yè)發(fā)展空間[1]。在2016年年底的中央經(jīng)濟工作會議中，再次明確2017年是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化之年，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革將繼續(xù)積極推進(jìn)。2013年11月，習(xí)近平總書記在湘西調(diào)研時強調(diào)，扶貧要實事求是，因地制宜，要精準(zhǔn)扶貧[2]。

2 云貴川地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展基本概況

2015年，云南省農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到了3 383.09億元，占當(dāng)年地區(qū)生產(chǎn)總值的24.84%；2015年，貴州省農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到了2 738.67億元，占當(dāng)年地區(qū)生產(chǎn)總值的26.1%；2015年，四川省農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到了6 377.84億元，占當(dāng)年地區(qū)生產(chǎn)總值的21.2%[3]。從以上數(shù)據(jù)可以看出，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占當(dāng)?shù)厣a(chǎn)總值的的比重較大，尤其是在偏遠(yuǎn)的山區(qū)，農(nóng)業(yè)依舊是當(dāng)?shù)氐闹鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)。

總體來看，云貴川地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展和政策執(zhí)行呈現(xiàn)出以下幾個特點。

2.1 耕地質(zhì)量差

雖然云貴川地區(qū)有著豐富的自然資源和獨特的氣候條件，但是地形崎嶇、交通不便、環(huán)境封閉以及信息和商品流通嚴(yán)重阻塞。

2.2 勞動力流失以及勞動力人口素質(zhì)低下

大部分年輕勞動力選擇外出務(wù)工，留下老人、兒童只能從事簡單的耕種。

2.3 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度低，發(fā)展資本短缺

除了用于維持基本開支，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民無多余財力去進(jìn)行農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化且極度依賴財政撥款。

2.4 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下

受地形和資金的制約，農(nóng)業(yè)成產(chǎn)過程中很難使用現(xiàn)代化生產(chǎn)機器，特別是大型生產(chǎn)機器，人力依舊是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主力軍，從而極大地降低了生產(chǎn)效率。

3 云貴川地區(qū)精準(zhǔn)扶貧概況及存在的問題

從2011年12月國務(wù)院頒布《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020）》到2014年國務(wù)院辦公廳頒發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，扶貧工作也從宏觀的目標(biāo)規(guī)劃到建立起精準(zhǔn)扶貧的具體實踐機制[4]。

3.1 云貴川地區(qū)精準(zhǔn)扶貧主要政策研究

“十二五”以來，云南省在《云南省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》的基礎(chǔ)上，先后制定了《關(guān)于舉全省之力打贏扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)的意見》和《關(guān)于深入貫徹落實黨中央國務(wù)院脫貧攻堅系列重大戰(zhàn)略部署的決定》，明確了脫貧攻堅的時間表和路線圖[5]。云南省在構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧政策體系工作中，堅持問題導(dǎo)向和改革方向，全面建立和完善“3+X”精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧政策體系，走出了一條創(chuàng)新發(fā)展的路子。2013年1月18日貴州省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十三次會議通過了《貴州省扶貧開發(fā)條例》，貴州省則在該指導(dǎo)下，形成貴州省委省政府“1+10”配套文件[6]。“1”則是《中共貴州省委貴州省人民政府關(guān)于堅決打贏扶貧攻堅戰(zhàn)確保同步全面建成小康社會的決定》；“10”則包括實施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)和就業(yè)、教育、醫(yī)療健康、財政金融、社會保障兜底、扶貧生態(tài)移民、社會力量包干、特困地區(qū)特困群體和黨建扶貧10項行動[7]。四川省則是“3+10”組合政策，“3”是3項指導(dǎo)政策；“10”類似于貴州省的10項運動。

3.2 精準(zhǔn)扶貧的指揮體系

云貴川地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧政策中最宏觀的模塊便是指揮體系，云貴川精準(zhǔn)扶貧項目在指揮體系下展開，在總指揮部的指導(dǎo)下分為參謀部、領(lǐng)導(dǎo)小組、州級指揮部和參戰(zhàn)單位。其中參謀部負(fù)責(zé)政策、目標(biāo)和督查；領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)行業(yè)專項扶貧行；州級指揮部指導(dǎo)縣級指揮部、縣級指揮部指導(dǎo)鄉(xiāng)級攻堅隊；參戰(zhàn)單位包括中央國家機關(guān)企事業(yè)定點扶貧云貴川單位、對口幫扶合作省份、云貴川省級掛包幫扶單位。在該體系下，由村級攻堅隊、行業(yè)專項扶貧行、駐村扶貧工作隊和干部掛鉤幫扶到戶對貧困村和貧困戶。

3.3 精準(zhǔn)扶貧的攻堅路徑

云貴川地區(qū)的攻堅路徑中也基本都包括幾個關(guān)鍵節(jié)點，也即精準(zhǔn)識別—建檔立卡—鋪設(shè)管道—精準(zhǔn)幫扶—檢查考核—精準(zhǔn)退出。

精準(zhǔn)識別的關(guān)鍵在于基層公務(wù)人員，也是最難的環(huán)節(jié)。基層公務(wù)人員根據(jù)國家最低扶貧標(biāo)準(zhǔn)底線以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟消費水平，通過多個指標(biāo)對農(nóng)民的貧困程度進(jìn)行綜合測量后確定扶貧的對象。建檔立卡是貧困戶身份的標(biāo)志，再根據(jù)建檔立卡信息大數(shù)據(jù)管理平臺，在云貴川地區(qū)“建檔立卡戶”也可以說是“光榮戶”。鋪設(shè)管道主要是各政策和各專項行動計劃。精準(zhǔn)幫扶分為兩方面：一方面是幫扶模式，主要是以內(nèi)容的不同劃分為發(fā)展生產(chǎn)脫貧、轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧、易地扶貧搬遷脫貧、生態(tài)保護(hù)脫貧、發(fā)展教育脫貧、醫(yī)療保險和醫(yī)療救助脫貧、資產(chǎn)收益脫貧以及社會保障托底脫貧等；另一方面是幫扶規(guī)模，根據(jù)各地區(qū)的實際情況，從中央國家企事業(yè)單位到基層干部有不同的規(guī)模。檢查考核也包含兩方面：一方面是考核內(nèi)容，重點包含資金、人員識別、幫扶績效等；另一方面是考核制度，包括了對各貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子個人的考核、扶貧開發(fā)工作的考核、報告制度與督查制度。精準(zhǔn)退出包含3個維度，分別是貧困縣、貧困村以及貧困戶的退出，通過了脫貧驗收、第三方評估以及按程序報批認(rèn)定后，方可退出貧困。

3.4 云貴川地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策推進(jìn)過程中存在的問題

雖然精準(zhǔn)扶貧是國家領(lǐng)導(dǎo)人對于貧困地區(qū)脫貧工作的創(chuàng)新探索，至今也取得了極大的成果，相關(guān)的政策也基本形成體系，但實踐中依然存在許多的問題。

3.4.1 精準(zhǔn)識別瞄不準(zhǔn)

貧困農(nóng)戶經(jīng)受著嚴(yán)重的多維貧困狀況，這大大增加了對貧困戶的測量難度。在云貴川地區(qū)經(jīng)常出現(xiàn)有的農(nóng)戶在農(nóng)村沒有任何資產(chǎn)因而進(jìn)入建檔立卡戶，實際卻靠在外務(wù)工已經(jīng)過上不錯的生活。現(xiàn)在的很多貧困縣仍然采用傳統(tǒng)的收入貧困測量方法，結(jié)果就是出現(xiàn)大量的“暫時貧困”群體，在測量時故意隱藏收入，浪費名額。目前云貴川地區(qū)對貧困程度測量不斷完善，盡力通過多維度及多指標(biāo)對農(nóng)戶貧困程度進(jìn)行綜合測量，并通過量化來確定扶貧對象，但現(xiàn)實中又出現(xiàn)了許多符合指標(biāo)的“關(guān)系貧困戶”。需要指出的是精準(zhǔn)扶貧實際工作中，遭遇村民爭奪貧困名額的問題，解決好扶貧對象的確定和鄉(xiāng)村內(nèi)部矛盾，是現(xiàn)階段制定精準(zhǔn)扶貧政策的重點。

3.4.2 宣傳教育不到位

云貴川地區(qū)的教育水平可以說是非常落后，加上經(jīng)濟發(fā)展水平的落后，人才匱乏，落后的思想使得許多農(nóng)戶形成了依賴的思想，建檔立卡以后，有的農(nóng)戶更是變本加厲地要吃要喝。甚至有貧困戶長期騷擾基層幫扶人員，大大加大了基層公務(wù)人員的工作壓力，這也是精準(zhǔn)扶貧政策很難實施的重要原因之一。地方政府應(yīng)及時調(diào)整人才引進(jìn)相關(guān)政策，通過與民間資本相合作，既要留得住人才，又要拉得動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。

3.4.3 基層公務(wù)人員工作過于繁重

精準(zhǔn)扶貧政策中有許多的模塊都需要填寫信息，加上農(nóng)民的不配合以及惡劣的環(huán)境，且網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)搜集的需要，云貴川地區(qū)的基層公務(wù)人員的身體和心靈都背負(fù)著巨大的壓力，尤其是大學(xué)生村官，往往是費力不討好。筆者走訪中發(fā)現(xiàn)，云南某縣林業(yè)局干部甚至因工作繁重而精神虛弱，學(xué)校老師因為建檔立卡的繁重工作，需要填寫大量表格等影響了教學(xué)質(zhì)量。縱觀云貴川地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧政策，基層公務(wù)人員一直都不是政策要解決的問題對象。

4 借力精準(zhǔn)扶貧實現(xiàn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的精扎根與特當(dāng)家

云貴川地區(qū)的市場地位基本是缺失的，政府在農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革中發(fā)揮著重要的作用，但是云貴川地區(qū)地形復(fù)雜、地域廣闊，政府一方面要進(jìn)行改革，另一方面也面對著財政負(fù)擔(dān)過重等巨大壓力。將精準(zhǔn)扶貧與農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)合，這是促進(jìn)該地區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展的有效路徑，同時也能完好地保護(hù)云貴川地區(qū)的自然資源與動植物資源。

4.1 精扎根與特當(dāng)家的基礎(chǔ)

云貴川地區(qū)有豐富的自然資源、優(yōu)越的環(huán)境氣候以及種類繁多的野生動植物，其中云南省以三七、天麻、瑪卡等珍貴藥材而出名，省會昆明也因四季盛產(chǎn)鮮花被譽為“花之城”，宣威火腿也美名在外。中國大部分的咖啡豆都是產(chǎn)自云南，該地的水果種類繁多且糖分充足，在茂密的森林中更有珍稀的動植物資源[7]。貴州省是我國四大中藥材產(chǎn)區(qū)之一，全省有野生藥材有資源3 700余種，占全國中草藥品種的80%，部分珍稀名貴植物在國內(nèi)外都享有很高的聲譽，野生動植物資源相當(dāng)豐富。四川省有著名的臥龍自然保護(hù)區(qū)以及熊貓基地等，其濕地資源更是地球?qū)氋F的“吸塵器”，該省各種類型的竹筍及優(yōu)質(zhì)牦牛肉等，都是非常不錯的食材。

4.2 農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革視閾下對精準(zhǔn)扶貧政策的完善與調(diào)整

2015年11月以來，“供給側(cè)改革”成為高層講話中的高頻詞匯，同時，《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016—2020年）》出臺，表明了未來5年農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的主要目標(biāo)。云貴川可在以下幾個方面進(jìn)行調(diào)整。

（1）既要突出特色，努力增加綠色、有機等優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品和特色農(nóng)產(chǎn)品供給，又要適當(dāng)減少生產(chǎn)率水平低且滯銷的品種產(chǎn)量，大力發(fā)展以食品和消費品制造為主的第二產(chǎn)業(yè)以及以休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)為重點的鄉(xiāng)村旅游業(yè)。從目前云貴川的農(nóng)產(chǎn)品市場來看，均處于初級生產(chǎn)階段，制造和加工階段嚴(yán)重缺失，導(dǎo)致農(nóng)民收入很低。鄉(xiāng)村旅游資源開發(fā)不足，農(nóng)村發(fā)展全靠地方財政支撐。通過精準(zhǔn)扶貧政策與農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革相協(xié)調(diào)，通過定位幫助建設(shè)新型農(nóng)場主及個體優(yōu)質(zhì)農(nóng)戶，使貧困戶脫貧后也能實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。

（2）以云貴川地區(qū)建設(shè)面向南亞東、南亞輻射中心為契機，對內(nèi)重點培育和提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量以及競爭力，對外努力拓寬農(nóng)業(yè)合作領(lǐng)域和空間，使高原特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)成為推動輻射中心建設(shè)的主要抓手和重要平臺。地方政策要根據(jù)國家宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)及時調(diào)整，尤其是在“一帶一路”戰(zhàn)略布局下，精準(zhǔn)扶貧政策也應(yīng)該通過調(diào)整使云貴川地區(qū)的農(nóng)民能夠在“一帶一路”中獲益并且在國際上樹立良好的形象。

（3）抓住國家支持農(nóng)民創(chuàng)造自身大產(chǎn)業(yè)的有利時機，擴大特色優(yōu)勢作物的種植。大力發(fā)展特色畜牧業(yè)和林果業(yè)。充分利用國家鼓勵發(fā)展規(guī)模養(yǎng)殖業(yè)和大力發(fā)展云貴川地區(qū)特色綠色產(chǎn)業(yè)的有利契機，把特色畜牧業(yè)和林果業(yè)作為云貴川地區(qū)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點，在農(nóng)業(yè)上實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。