關(guān)于完善特殊食品投訴舉報制度的思考

◎ 林路索

（華東理工大學(xué)法學(xué)院，上海 200237）

投訴舉報制度作為食品安全社會共治制度設(shè)計的組成部分，其有相對久遠(yuǎn)的發(fā)展歷史，在連接民眾、食品生產(chǎn)經(jīng)營者與行政監(jiān)管部門的橋梁方面，發(fā)揮著切實(shí)保障食品安全的作用。新修訂的《食品安全法》專設(shè)特殊食品章節(jié)，將保健食品、嬰幼兒配方食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品歸為特殊食品，并對其實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)督管理。盡管與普通食品相比，特殊食品在消費(fèi)與投訴舉報中都占據(jù)很小的比例，但一旦發(fā)生食品安全事故，其嚴(yán)重性與受關(guān)注度遠(yuǎn)高于普通食品。食藥監(jiān)管部門曾發(fā)文對特殊食品在投訴舉報的受理中予以重點(diǎn)關(guān)注，但關(guān)于特殊食品投訴舉報制度的特殊性與相應(yīng)制度安排并未加以深入探究與實(shí)踐。本文將結(jié)合特殊食品與投訴舉報制度，對特殊食品投訴舉報制度存在的問題予以揭示并給出相應(yīng)對策。

1 特殊食品投訴舉報現(xiàn)狀

2014年6月，原國家食品藥品監(jiān)督管理總局設(shè)立行政事項(xiàng)受理服務(wù)和投訴舉報中心，負(fù)責(zé)全國食品藥品投訴舉報管理的具體工作。隨著政策法規(guī)的推進(jìn)，截至2016年底，全國省級食藥監(jiān)管部門中有28個設(shè)立了投訴舉報機(jī)構(gòu)，據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國300多個地級市、近1 500個區(qū)縣的食藥監(jiān)管部門均有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)投訴舉報工作[1]。以機(jī)構(gòu)的設(shè)立為基礎(chǔ)，12331食品藥品投訴舉報熱線、12331食品藥品投訴舉報網(wǎng)站的建設(shè)日趨完善。同時形成了規(guī)范的流程：從公眾發(fā)現(xiàn)食品藥品相關(guān)違法現(xiàn)象，通過電話、網(wǎng)絡(luò)、信件、走訪的方式提交投訴舉報信息，由12331平臺統(tǒng)一接收，經(jīng)過對信息的判斷，對符合受理?xiàng)l件的予以受理并轉(zhuǎn)交相關(guān)部門進(jìn)行辦理，辦理完畢后由承辦部門反饋投訴舉報人。與之對應(yīng)的是，受理食品投訴舉報的件數(shù)不斷上漲。

關(guān)于特殊食品的投訴舉報，在負(fù)責(zé)部門與受理流程上與普通食品并無特殊之處。特殊食品，以保健食品為例，在舉報投訴量上的占比僅為5%左右，并且集中發(fā)生在流通環(huán)節(jié)。舉報投訴內(nèi)容主要包括虛假夸大宣傳、標(biāo)簽標(biāo)識不符合規(guī)定、網(wǎng)購保健食品、嬰幼兒奶粉等存在質(zhì)量問題、涉嫌無證經(jīng)營或銷售假冒產(chǎn)品以及非法添加等問題。從受理事項(xiàng)的分類來看，各地投訴舉報中心，普遍將保健食品單列，區(qū)別于其他食品。此外，從2017年以前的食藥監(jiān)年度統(tǒng)計年報也可以看出，在投訴舉報事項(xiàng)中，食品、保健食品與藥品、化妝品以及醫(yī)療器械并列的“四品一械”的提法。但在2017年度統(tǒng)計年報中開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，保健食品不再單列為投訴舉報事項(xiàng)，而是將其納入食品中[2]。

2 特殊食品投訴舉報制度中存在的問題

2.1 概念定位模糊

從政府與公眾的視角，均能發(fā)現(xiàn)特殊食品概念定位的模糊性。從政府視角，在投訴舉報事項(xiàng)分類上，特殊食品的概念未得到重視，保健食品單獨(dú)作為一個分類，嬰幼兒配方食品歸為食品大類中，特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品此前被劃歸為藥品。從公眾視角，特殊食品概念定位的模糊性，體現(xiàn)在其對特殊食品基本知識與特殊食品監(jiān)管措施缺乏認(rèn)識，難以正確區(qū)分普通食品與特殊食品，不主動查實(shí)產(chǎn)品批號與注冊備案信息是否真實(shí)一致等。

2.2 缺乏與其他監(jiān)管措施的協(xié)作

投訴舉報制度作為政府事后監(jiān)管的有利補(bǔ)充，特殊食品投訴舉報的辦理應(yīng)與其他相關(guān)監(jiān)管手段相呼應(yīng)。在曾經(jīng)的嬰幼兒食品市場，對嬰幼兒配方乳粉的投訴占了嬰幼兒食品投訴的很大比例，面對市場配方泛濫現(xiàn)象，監(jiān)管部門推出了嬰幼兒配方乳粉的配方注冊制度，并對生產(chǎn)企業(yè)的配方數(shù)進(jìn)行嚴(yán)格限制，隨之投訴數(shù)量下降，這體現(xiàn)了投訴舉報與嬰幼兒配方乳粉注冊制度的良性互動，從源頭降低了投訴舉報量。但如此良性互動并未形成長效機(jī)制，投訴舉報制度與其他監(jiān)管措施仍缺乏有效協(xié)作。在投訴舉報的辦理中，往往只是著眼于投訴舉報內(nèi)容的核實(shí)與回復(fù)，沒有促進(jìn)投訴舉報與其他監(jiān)管手段的銜接，如將投訴舉報與飛行檢查、體系檢查等監(jiān)管手段相結(jié)合，割裂了不同的監(jiān)管手段，難以形成監(jiān)管合力。

2.3 生產(chǎn)環(huán)節(jié)投訴舉報的缺位

關(guān)于特殊食品的舉報，集中發(fā)生在流通領(lǐng)域，投訴舉報的主體多是特殊食品的消費(fèi)者，所反映的問題多是虛假宣傳、標(biāo)簽問題，并非實(shí)質(zhì)性的食品安全問題，對公眾帶來的危害有限。以泉州市2018年第一季度的投訴舉報數(shù)據(jù)為例，普通食品的投訴舉報問題集中在流通環(huán)節(jié)，占63.6%；生產(chǎn)環(huán)節(jié)和餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)，分別占23.5%、12.9%，而特殊食品的投訴舉報則全部集中在流通環(huán)節(jié)[3]。可能存在以下原因：①特殊食品舉報投訴量遠(yuǎn)小于普通食品。②政府對特殊食品的嚴(yán)格監(jiān)管，能夠及時發(fā)現(xiàn)、解決生產(chǎn)領(lǐng)域問題。③特殊食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的專業(yè)性與復(fù)雜性，投訴舉報難度大。但是，一旦特殊食品生產(chǎn)領(lǐng)域任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，導(dǎo)致的食品安全問題是災(zāi)難性的事件。

3 特殊食品投訴舉報制度發(fā)展路徑

3.1 明確特殊食品的定位

特殊食品與普通食品的分類，主要是食品安全風(fēng)險高低的不同，對特殊食品在投訴舉報中的定位，要以風(fēng)險治理理念為基礎(chǔ)，更加重視特殊食品在投訴舉報中的地位。①關(guān)于投訴舉報類別的分類，筆者認(rèn)為，隨著特殊食品的發(fā)展，更為適宜的分類是將食品分為普通食品與特殊食品，將保健食品置于特殊食品之中，從而對特殊食品的投訴舉報作出更具針對性的制度安排。②要加強(qiáng)對特殊食品的宣傳，幫助公眾樹立對特殊食品與普通食品的清晰認(rèn)識。對公眾較為熟悉的嬰幼兒配方食品與保健食品，加強(qiáng)宣傳國家的監(jiān)管措施，如注冊批號信息如何查詢核實(shí)。③對較為陌生的特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品，應(yīng)加強(qiáng)宣傳其產(chǎn)品特性、使用要求與目標(biāo)人群，如該產(chǎn)品主要用于營養(yǎng)支持，應(yīng)在醫(yī)生或臨床營養(yǎng)師指導(dǎo)下食用。

3.2 協(xié)調(diào)投訴舉報與相應(yīng)監(jiān)管措施

近年來，在保健食品領(lǐng)域，全國性的保健食品欺詐和虛假宣傳整治工作和注冊與備案分類監(jiān)管的“雙軌制”備受關(guān)注。對于保健食品的投訴舉報，在整治工作中往往會有明顯增加，體現(xiàn)了整治工作的部分成效。“雙軌制”進(jìn)一步推動了保健食品行業(yè)的發(fā)展，可能誘發(fā)的食品安全隱患，對投訴舉報的增加也會產(chǎn)生影響。上述監(jiān)管舉措會在一定程度上帶來投訴舉報量的增加。對此，不能在投訴舉報辦理中被動應(yīng)對，而應(yīng)加強(qiáng)對投訴舉報的處理與相應(yīng)監(jiān)管手段的協(xié)調(diào)效應(yīng)，可從以下3個方面著手：①在源頭上減少投訴舉報的發(fā)生，這需要監(jiān)管部門加強(qiáng)對特殊食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)日常監(jiān)管，結(jié)合“雙隨機(jī)，一公開”的檢查方式，對高風(fēng)險的特殊食品，推行注冊制度，嚴(yán)守市場準(zhǔn)入門檻。②在投訴舉報的辦理中，充分利用特殊食品的注冊備案信息與企業(yè)內(nèi)部的生產(chǎn)質(zhì)量監(jiān)管體系；根據(jù)投訴舉報內(nèi)容的不同，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)協(xié)作，如針對特殊食品廣告的違反，加強(qiáng)與廣告監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息共享與聯(lián)合執(zhí)法。③在對投訴舉報信息的處理上，將投訴舉報信息與企業(yè)信用直接關(guān)聯(lián)，建立黑名單制度，增加對該名單上企業(yè)的檢查頻率，健全消費(fèi)警示制度，加強(qiáng)對問題食品的通告。

3.3 完善內(nèi)部舉報人制度

內(nèi)部舉報人制度，又稱為知情人士爆料制度，是指企業(yè)內(nèi)部知情人員因其熟悉企業(yè)內(nèi)部運(yùn)作、產(chǎn)品生產(chǎn)銷售流程，發(fā)現(xiàn)隱秘的可能造成嚴(yán)重后果的違法行為，向監(jiān)管部門進(jìn)行舉報，監(jiān)管部門對其予以獎勵并保障其相關(guān)權(quán)益的制度。內(nèi)部舉報人制度對普通食品的舉報的效應(yīng)可能并不大，因?yàn)槠胀ㄊ称飞a(chǎn)企業(yè)往往規(guī)模不大，流程簡單，人員流動性強(qiáng)。但特殊食品生產(chǎn)企業(yè)，因?qū)ιa(chǎn)質(zhì)量管理體系、注冊制等的要求，企業(yè)規(guī)模大，內(nèi)部流程復(fù)雜，產(chǎn)品價值高，內(nèi)部舉報人制度能夠填補(bǔ)特殊食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)投訴舉報的缺位，有效保障特殊食品安全。但是現(xiàn)行的內(nèi)部舉報人制度在操作性上與對內(nèi)部舉報人的保障上并不到位，阻礙了內(nèi)部舉報作用的發(fā)揮。內(nèi)部舉報人制度的完善可以從以下兩個方面著手：①完善對內(nèi)部舉報人的法律保護(hù)，詳細(xì)規(guī)定對舉報人隱私的保護(hù)以及泄密后補(bǔ)救措施與法律責(zé)任。②多渠道籌集獎勵資金，提高獎勵數(shù)額，提升獎勵在罰款或貨值中的占比。