國內城市強度分區的相關經驗總結

王霞　葉如海

（南京工業大學　江蘇南京　211800）

目前國內城市使用的強度分區制度主要可以概括為兩種：①根據城市總體規劃的規定為上限，強制性要求以控制性詳細規劃作為城市用地建設的法定依據，尤其是建設用地面積大于一定規模的用地。②根據城市中相關部門所制定的強度分區制度作為法定依據，這種情況主要針對某些用地缺少控規的編制覆蓋，尤其是建設用地面積小于一定規模的用地。這兩種控制方式目前在國內被較多城市采納，如廣州《城市規劃管理辦法實施細則》、上海和福州的《城市規劃管理技術規定》以及深圳《城市規劃標準與準則》。對城市開發強度的控制方式比較特別的主要是武漢市，“分區、分類”是武漢市對土地開發強度控制的主要思路：武漢市深入研究了城市空間結構、城市人口密度分布、城市道路交通系統等方面，對城市用地的開發強度控制出臺了一系列政策和技術管理規定。

1　強度分區中的建設用地梳理

城市如同復雜的有機體，不同功能的建設用地需要對應不同的容積率控制手段。根據深圳和成都的管理經驗，按容積率管理特點差異，將容積率控制手段和確定方法按用地分為4種類型，分別是：居住和商業辦公用地、工業和倉儲用地、市政基礎設施和公共配套施用地、混合用地等。

2　城市開發強度分區方法梳理

城市開發強度分區是指通過科學的規模預測、發展趨勢判斷等手段，使城市的開發強度在空間上能夠合理布局，達到城市的社會、經濟、環境效益平衡健康發展的目標。城市開發強度分區從方法體系上來講可以分為三個操作階段，即宏觀預測階段，中觀評判階段和微觀分配階段。

2.1　宏觀預測層面：預測城市未來需求建設總量

在宏觀預測階段，整合現有土地資源量，分析目前土地供應與發展需求之間的矛盾程度，借鑒世界范圍內發達國家城市在與我們同處相同發展階段時采取的相關措施，總結評價所借鑒城市的政策控制效果，選用恰當的生態保護底線，在保證城市的生態、社會、經濟能夠均衡發展的前提下，科學的預測未來城市建設所需要的建設總量。

2.2　中觀評判層面：城市開發強度分區評判

此階段的開發強度分區是一項主要工作，在經過了宏觀預測階段得到了未來的建設需求總量后，開發強度的分區是一項重要任務，也是目前我們國內城市所遇到的主要難題。認真說來，中觀評判層面是城市開發強度分區研究的核心內容，包括對城市中觀層面的基準開發強度模型構建和修正開發強度模型構建，繼而將宏觀預測階段所得到的建設量進行分配。基準強度模型構建和修正強度模型構建是中觀層面的主要內容，也是城市開發強度分區的方法體系中重要的組成部分。

2.3　微觀分配層面：地塊強度分配

在強度分區體系中的微觀分配階段，主要任務是對具體地塊的可開發強度進行評價，在得出評價結果后將上階段的建設總量進行分配，即以街區的開發建設總量為上限，分配至各個具體地塊，各個地塊的建設量總和不得超過街區的總建設量。參考對比發達城市的實踐經驗，在對具體地塊的可開發強度進行評價時主要考慮城市設計、道路系統、用地面積等影響因素。

3　國內城市開發強度分區制度的共同特征

（1）將城市從宏觀層面上分為若干強度分區。例如上海的開發強度分區以內環線內部地區為最高開發強度控制區，以內環線和外環線之間地區為中高開發強度控制區，以外環線之外地區為較低開發強度控制區。

（2）根據用地范圍內的建筑性質和高度來編制相對應的開發強度指標和建筑密度，同時也要參照用地所處于的開發強度分區類型。

（3）建設用地的開發強度和建筑密度由于用地規模不同而相應的進行強度折減。用地面積與開發強度的折減度基本呈正相關關系，例如在廣州，用地規模為4000m2時，折減系數為100%，用地規模為10000m2時，折減系數為60%，折減程度呈線性。

（4）針對國內各城市中均普遍存在的特殊政策區域，例如風景保護區、生態保護區、特殊城市設計區等，針對這些區域均有相應的特別管理措施。

（5）各城市均采用開發強度獎勵等措施，針對部分用地開發建設時若能提供給社會公眾使用的開發空間則可允許在原建設強度上有所上浮，一般而言，上浮的比例不超過原批準的建筑面積的20%。

就目前國內發展現狀看來，城市開發強度方法應用的個體特性較為明顯，普適性稍顯不足，這對強度分區制度的推廣應用造成了一定的難度。未來我國仍處在大規模的城鎮化過程中，除一線城市以外，國內其他城市都將面臨土地供需矛盾突出和人口資源需求壓力較大的狀況，強度分區是城市發展過程中必將面臨的抉擇，因此，城市開發強度分區方法需要對其如何提高應用的普適性進行研究。