精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐困境及對(duì)策研究
——基于六盤水市鄉(xiāng)村的調(diào)查

王啟江 吳 艷 趙 俊

（中共水城縣委黨校，貴州 水城 553600）

精準(zhǔn)扶貧主要是針對(duì)過去粗放扶貧對(duì)貧困人口底數(shù)不清、情況不明、針對(duì)性不強(qiáng)，扶貧資金、項(xiàng)目落不到實(shí)處、效果不佳等問題的補(bǔ)充。其內(nèi)涵在于“運(yùn)用科學(xué)的識(shí)別機(jī)制、制定合理的貧困標(biāo)準(zhǔn)，精確識(shí)別到戶到人，并針對(duì)個(gè)體分析致貧原因，給予有針對(duì)性的扶貧措施，做到扶真貧、真扶貧。”精準(zhǔn)扶貧要做到“六個(gè)精準(zhǔn)”，即扶持對(duì)象要精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排要精準(zhǔn)、資金使用要精準(zhǔn)、措施到位要精準(zhǔn)、因村派人要精準(zhǔn)以及脫貧成效要精準(zhǔn)。

1 六盤水市精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

六盤水市地處貴州西部烏蒙山腹地，喀斯特地貌突出，農(nóng)村貧困面大，貧困人口多。全市4個(gè)縣（特區(qū)、區(qū)）中有3個(gè)是國(guó)家級(jí)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣、1個(gè)省定扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，有貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)68個(gè)、貧困村615個(gè)，目前仍然還有貧困人口18.67萬人，貧困發(fā)生率7.34%，屬于國(guó)家深度貧困地區(qū)，是烏蒙山山區(qū)脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)。六盤水市著力打造區(qū)域型、集約型、開放型、改革型和黨建型“五位一體”扶貧模式，探索出一條以“三變”改革為引領(lǐng)，以“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”為路徑，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)陸開放式扶貧新路徑。

1.1 對(duì)照“六個(gè)精準(zhǔn)”，在對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別上下足功夫

扶貧對(duì)象的識(shí)別是扶貧開發(fā)工作的基礎(chǔ)和首要環(huán)節(jié)，需要精準(zhǔn)識(shí)別手段和識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。精準(zhǔn)識(shí)別工作是一個(gè)復(fù)雜而系統(tǒng)的工程。六盤水市基本采用國(guó)家農(nóng)村居民人均可支配收入調(diào)查指標(biāo)體系和調(diào)查方法，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧站為中心，組織村支兩委人員、幫扶單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工入戶調(diào)查農(nóng)戶的年度總收入、年人均可支配收入等情況，按照“兩不愁，三保障”的要求，結(jié)合精準(zhǔn)扶貧“四看法”的指標(biāo)體系進(jìn)行綜合評(píng)估，篩選出貧困戶的花名冊(cè)。按照這個(gè)花名冊(cè)，組織駐村第一書記等駐村干部再次走村串寨，入戶調(diào)查，按照精準(zhǔn)指標(biāo)核實(shí)，以降低錯(cuò)評(píng)、漏評(píng)、誤評(píng)、錯(cuò)退的發(fā)生率，做到識(shí)別精準(zhǔn)再精準(zhǔn)。

1.2 堅(jiān)持問題導(dǎo)向，在措施精準(zhǔn)上做足文章

發(fā)展措施精準(zhǔn)就是探索和制定貧困戶的受益機(jī)制，也就是如何讓扶貧項(xiàng)目惠及大多數(shù)貧困戶，做到短期效益和長(zhǎng)期效益相結(jié)合。目前，六盤水市從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、住房保障、社會(huì)保障、金融、創(chuàng)業(yè)就業(yè)技能培訓(xùn)、教育和醫(yī)療七大方面為精準(zhǔn)扶貧保駕護(hù)航。以農(nóng)業(yè)為例，通過“三變+”模式，把貧困戶全部吸收到村級(jí)合作社，扶貧項(xiàng)目采用“公司+合作社+農(nóng)戶”的經(jīng)營(yíng)模式，貧困戶與合作社簽訂合同書、持有合作社的股權(quán)證和分紅單參與分紅。

1.3 以黨建為引領(lǐng)，在識(shí)人用人精準(zhǔn)上“提質(zhì)補(bǔ)鈣”

精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)精確而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要強(qiáng)大而有力的基層組織保障。在識(shí)人和用人方面，六盤水市以黨建為引領(lǐng)，夯實(shí)基層黨建，堅(jiān)持人才在基層鍛煉、在基層培養(yǎng)、在基層提拔，為基層干部“提質(zhì)補(bǔ)鈣”。在全市實(shí)行村干部專職化管理，激發(fā)村干部干事創(chuàng)業(yè)的激情。一是選優(yōu)配強(qiáng)村黨支部書記，夯實(shí)基層黨組織；二是向全社會(huì)招考村級(jí)文書，提高村干部隊(duì)伍的整體素質(zhì)和村級(jí)辦事效率，增強(qiáng)貧困村的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力；三是精準(zhǔn)選派駐村第一書記，按照貧困村的需求進(jìn)行選派。

2 精準(zhǔn)扶貧在實(shí)踐中面臨的困境及成因

2.1 貧困戶精準(zhǔn)識(shí)別面臨的困境

2.1.1 精準(zhǔn)識(shí)別的技術(shù)困境。在大量扶貧資源轉(zhuǎn)向貧困戶的今天，如果識(shí)別不精準(zhǔn)就會(huì)造成鄉(xiāng)村社會(huì)治理陷入新的困境。首先，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然存在大量的自給自足的自然經(jīng)濟(jì)，勞動(dòng)力自由轉(zhuǎn)移，有很多隱性的收入。當(dāng)前農(nóng)村突出的是相對(duì)貧困而不是絕對(duì)貧困，這是造成識(shí)別技術(shù)困境的難點(diǎn)。其次，現(xiàn)在大量扶貧資源涌入村莊，很大一部分只有貧困戶能享受到，這樣很多人就會(huì)故意隱瞞收入，為了被別識(shí)為貧困戶，造成貧困的假象。三是識(shí)別主體專業(yè)素質(zhì)差異，對(duì)農(nóng)村的熟悉程度不一樣，在識(shí)別中被對(duì)象牽著鼻子走的現(xiàn)象普遍存在。

2.1.2 精準(zhǔn)識(shí)別中誤評(píng)和漏評(píng)現(xiàn)象比較普遍。出現(xiàn)誤評(píng)的根源主要在爭(zhēng)當(dāng)貧困縣、貧困鄉(xiāng)、貧困村而享受國(guó)家更多優(yōu)惠政策。要達(dá)到貧困縣（鄉(xiāng)、村），就要滿足一定的貧困發(fā)生率，因而就會(huì)人為地提高貧困發(fā)生率。為符合一定的貧困發(fā)生率和貧困戶指標(biāo)，就有很多非貧困戶“被”識(shí)別為貧困戶。“漏評(píng)”的情況就是本來是貧困戶（符合貧困戶的各種指標(biāo)）卻未被識(shí)別為貧困戶，未能享受到國(guó)家對(duì)貧困戶的各種政策傾斜。

2.2 越“扶”越“貧”的悖論困境

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，扶貧工作越是精準(zhǔn)，卻出現(xiàn)越“扶”越“貧”的悖論現(xiàn)象，原因有二。

2.2.1“智力”和“意志”的貧困。在國(guó)家扶貧政策下，部分貧困戶干脆躺在扶貧政策的“溫床”上享受起來，毫無脫貧斗志可言。他們中流行這樣一種說法：“要窮窮到底，政府好兜底；要懶加油懶，政府好照管”。習(xí)近平總書記對(duì)扶貧工作提出的要求是“扶貧要同扶智、扶志結(jié)合起來”，在扶貧工作中要激勵(lì)貧困戶的內(nèi)生動(dòng)力，做到輸血和造血兩者相互促進(jìn)，有效避免精準(zhǔn)扶貧在長(zhǎng)期實(shí)踐中使貧困主體“智貧志困”［1］。

2.2.2 經(jīng)濟(jì)上貧困。在精準(zhǔn)扶貧中，輸血式的扶貧會(huì)造成新的不公平，會(huì)不同程度地降低鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，弱化鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，導(dǎo)致扶貧工作在長(zhǎng)期實(shí)踐中出現(xiàn)越“扶"越“貧”的現(xiàn)象。有些貧困戶在面對(duì)“保姆”一樣的扶貧政策時(shí)，不思進(jìn)取，爭(zhēng)當(dāng)貧困戶，一等二靠三要。有些村民辛辛苦苦一輩子才修建了房屋，而國(guó)家卻替好吃懶做的貧困戶修好了房屋，使得一些有想法、有干勁的村民心里失衡。

2.3 “刻板”的政策精準(zhǔn)與“豐滿”的鄉(xiāng)村社會(huì)生活間的困境

國(guó)家政策一旦發(fā)布，就成為一段時(shí)間內(nèi)施政的實(shí)踐遵循，政策作為政府施政的主要方法和手段，是行政的“法律條文”，在一段時(shí)間內(nèi)是不能更改的，否則就會(huì)造成朝令夕改的詬病。當(dāng)政策的“刻板”與“豐滿”的鄉(xiāng)村問題碰撞的時(shí)候，需要思考的是鄉(xiāng)村振興如何與鄉(xiāng)村治理有機(jī)結(jié)合起來。

2.4 幫扶工作的“面子與里子”困境

幫扶工作的“面子”就是幫扶單位按照政府的要求完成“接濟(jì)式”慰問幫扶和“應(yīng)對(duì)式”形式幫扶；幫扶工作的“里子”是幫扶人為了幫扶工作出實(shí)效，給幫扶對(duì)象提供很多致富“點(diǎn)子”，但都是如何向政府“要”各種扶貧資金。很多幫扶人不從幫扶對(duì)象的自身發(fā)展動(dòng)力和“智”與“志”著力，因?yàn)檫@樣很不受幫扶對(duì)象待見，不如直接向政府要來得快、成效快。他們對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)的政策把握不到位，忽略現(xiàn)實(shí)的具體情況，很多宣傳與縣鄉(xiāng)兩級(jí)是恰巧相反，必然會(huì)遭遇“面子與里子”的尷尬。

3 精準(zhǔn)扶貧對(duì)策

3.1 識(shí)別再精準(zhǔn)：清退被“錯(cuò)評(píng)”的貧困戶

就目前鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況來看，村民很多不穩(wěn)定的務(wù)工收入經(jīng)常被故意隱瞞，很難精確計(jì)量，造成識(shí)別不精準(zhǔn)，出現(xiàn)“誤評(píng)”“錯(cuò)評(píng)”現(xiàn)象。同為生活在一條水平線上的村民，有的因?yàn)槟稠?xiàng)指標(biāo)被識(shí)別為貧困戶，而有的被排在貧困戶的門外，無法享受現(xiàn)在大量的扶貧資源，自然會(huì)心理不平衡，爭(zhēng)當(dāng)貧困戶，這樣又產(chǎn)生了新一輪村級(jí)治理的難題。所以，現(xiàn)在識(shí)別再精準(zhǔn)就是要把錯(cuò)評(píng)的貧困戶清理出去［2］。脫貧攻堅(jiān)是一場(chǎng)反貧困的戰(zhàn)役，不可冒進(jìn)，要穩(wěn)扎穩(wěn)打。深度貧困村的扶貧重點(diǎn)就是要讓多數(shù)村民都能享受到國(guó)家的扶貧政策。

3.2 措施再精準(zhǔn)：制度和政策的精準(zhǔn)

措施精準(zhǔn)的核心要義就是制度和政策的精準(zhǔn)。就是要通過找準(zhǔn)致貧原因，從制度和政策的角度去精準(zhǔn)設(shè)計(jì)，通過制度和政策的精準(zhǔn)讓村民實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增收，最終擺脫貧困。為了增加村民收入，一是增加貧困者的政策性收入。例如，低保、銀行貼息貸款、探索新的村社金融形式。二是增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性收入。扶持村民抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，從而平等分享市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的紅利。三是增加貧困者的勞務(wù)性收入。外出務(wù)工是貧困者增加收入最直接有效的增收方式。四是培育農(nóng)民組織。讓農(nóng)民自己的事自己來解決，這是增加農(nóng)民內(nèi)生動(dòng)力的有效方法［3］。

3.3 用人再精準(zhǔn)：創(chuàng)新基層黨組織建設(shè)以凝聚人心

精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧的扶貧方略最終需要人去具體落實(shí)，這是政策在“最后一公里”落地的前提。黨建工作不是停留在“完善”資料應(yīng)對(duì)檢查上，需要真正發(fā)揮黨建凝聚人心的作用，創(chuàng)新黨建工作，真正提高共產(chǎn)黨員的黨性和素質(zhì)，缺乏創(chuàng)新，就會(huì)失去黨建“建人心”而“淬黨性”的意義［4］。

3.4 成效再精準(zhǔn)：加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村改革的力度

精準(zhǔn)扶貧目的是精準(zhǔn)脫貧，精準(zhǔn)脫貧則是檢驗(yàn)精準(zhǔn)扶貧的成效。扶貧成效精準(zhǔn)，就要大力推動(dòng)農(nóng)村改革，真正堅(jiān)持我國(guó)的雙層經(jīng)營(yíng)體制。我國(guó)“雙層經(jīng)營(yíng)”體制包含2個(gè)經(jīng)營(yíng)層次：一是家庭分散經(jīng)營(yíng)，二是集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。放棄村集體的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)是當(dāng)前多數(shù)農(nóng)村發(fā)展的基本現(xiàn)狀，在農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)入供求平衡或供過于求的階段之后，分散的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)量增長(zhǎng)收益就會(huì)越來越少，不能抵抗自然災(zāi)害帶來的損失，也不能抵抗市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。黨的十九大報(bào)告中明確把“三農(nóng)”作為工作中的重中之重，提出鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，一是聚焦農(nóng)民激活農(nóng)村發(fā)展活力，二是聚焦土地解決農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民貧困的問題［5］。精準(zhǔn)扶貧是一攬子振興農(nóng)村的政策，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村改革的力度，使脫貧成效更精準(zhǔn)。

4 結(jié)語

在全國(guó)深入貫徹習(xí)近平總書記精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略思想的背景下，作為深度貧困地區(qū)，六盤水市脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)艱巨，責(zé)任重大。在扶貧攻堅(jiān)的決勝時(shí)刻，要厘清思路，實(shí)事求是，因地制宜，突破精準(zhǔn)扶貧在實(shí)踐中的困境，確保與全國(guó)同步實(shí)現(xiàn)全面小康的中國(guó)夢(mèng)。