新時(shí)代社會(huì)組織參與基層社會(huì)治理問(wèn)題的思考*

張宏偉

(佳木斯大學(xué) 人文學(xué)院，黑龍江 佳木斯 154007)

我國(guó)基層社會(huì)處于社會(huì)治理機(jī)制的最末端，其涵蓋面較廣，出現(xiàn)的問(wèn)題呈現(xiàn)出復(fù)雜多樣的態(tài)勢(shì)，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定影響較大，關(guān)系著國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。黨的十八屆三中全會(huì)和黨的十九大出臺(tái)的相關(guān)政策方針中，多次涉及到基層社會(huì)的治理和改革。只有將基層的社會(huì)治理置于社會(huì)改革的重要位置，對(duì)基層社會(huì)給予高度的關(guān)注，加強(qiáng)基層的管理和服務(wù)功能，社會(huì)才能夠穩(wěn)定健康的發(fā)展。這對(duì)于基層的社會(huì)治理有著至關(guān)重要的作用和意義。

一、社會(huì)組織參與基層社會(huì)治理的必要性

1.社會(huì)組織參與基層社會(huì)治理有利于更好發(fā)揮社會(huì)組織作用

社會(huì)組織參與基層社會(huì)治理，其主要目的在于增強(qiáng)基層社會(huì)自身的適應(yīng)性和自主性，進(jìn)而有效的實(shí)現(xiàn)政府行政管理和公民自治，共同參與到鄉(xiāng)村(社區(qū))管理和公共服務(wù)的有效聯(lián)系與互動(dòng)中去，為基層社會(huì)治理提供互動(dòng)的平臺(tái)。基層社會(huì)組織的存在和發(fā)展是基層民主政治建設(shè)的產(chǎn)物，是公民社會(huì)發(fā)展的重要載體。通過(guò)這些社會(huì)組織動(dòng)員廣大人民群眾參與社會(huì)事務(wù)管理和政府決策，有利于公民更好地實(shí)現(xiàn)利益訴求，拓展了公民政治參與途徑，使社會(huì)組織成為政府和公民間交流和溝通的重要橋梁和紐帶，能夠更好地發(fā)揮社會(huì)組織作用。

2.社會(huì)組織參與基層社會(huì)治理有利于政府轉(zhuǎn)變職能

社會(huì)組織參與到基層社會(huì)治理中去，促進(jìn)了政府職能的積極轉(zhuǎn)變，可以進(jìn)一步促進(jìn)政府簡(jiǎn)政放權(quán)。使政府成為公共服務(wù)的規(guī)劃者和組織者。社會(huì)組織參與到基層社會(huì)治理中，有利于使社會(huì)組織有效承擔(dān)起部分政府管理職能，一方面使政府弱化不必要的細(xì)節(jié)管理，集中精力辦大事。另一方面，也有利于增強(qiáng)社會(huì)組織的使命感和責(zé)任感，增強(qiáng)基層社會(huì)自治管理能力，利于發(fā)展基層民主。在基層社會(huì)治理中，政府與一些優(yōu)秀的社會(huì)組織進(jìn)行有效合作，賦予其一定的管理職能，有利于形成政府與社會(huì)組織良好互動(dòng)局面，有利于促進(jìn)政府執(zhí)政理念和執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變，有利于更好地培育基層民主。

2.社會(huì)組織參與基層社會(huì)治理有利于增強(qiáng)社會(huì)自治能力

隨著改革開(kāi)放的不斷深入，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)逐漸向多元化社會(huì)轉(zhuǎn)變趨勢(shì)。社會(huì)利益不斷重組分化，新的利益群體不斷興起，公民利益訴求日益多元，因部分社會(huì)領(lǐng)域利益分配不公而產(chǎn)生的社會(huì)矛盾逐漸顯現(xiàn)。相比較政府而言，社會(huì)組織參與基層社會(huì)治理具有較為獨(dú)特的先天優(yōu)勢(shì)，我們可以充分利用和發(fā)揮社會(huì)組織的民間性，靈活便捷的解決一些基層問(wèn)題，化解這些日益分化的矛盾，避免社會(huì)矛盾進(jìn)一步激化，增強(qiáng)社會(huì)自制能力。

二、社會(huì)組織參與基層社會(huì)治理存在的問(wèn)題

1.社會(huì)組織自治能力有待提高

目前，我國(guó)社會(huì)組織參與社會(huì)治理時(shí)多采取雙重管理形式，一是接受民政部門(mén)的注冊(cè)登記管理和監(jiān)督；二是接受政府中對(duì)社會(huì)組織的專(zhuān)門(mén)的業(yè)務(wù)主管部門(mén)的管理和監(jiān)督。實(shí)行行政化的雙重管理有利于對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行有效的監(jiān)管和領(lǐng)導(dǎo)，以此收到預(yù)期良好的效果和目標(biāo)。同時(shí)，也在一定程度上導(dǎo)致了社會(huì)組織內(nèi)部行政化嚴(yán)重，對(duì)政府依賴(lài)性較大，出現(xiàn)自治性缺失的現(xiàn)象。再加上我國(guó)社會(huì)府組織資金大部分是來(lái)自于政府的直接行政撥款，接納企業(yè)捐助行為還不規(guī)范，組織獨(dú)立性較差，自治能力有待提高。

2.社會(huì)組織獨(dú)立性有待加強(qiáng)

我國(guó)的社會(huì)組織與政府之間關(guān)系模糊造成了我國(guó)社會(huì)組織的非政治性喪失。一方面，由于我國(guó)對(duì)社會(huì)組織的管理體制，社會(huì)組織要受到政府主管部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，從而導(dǎo)致了在滿足公民利益訴求、提供公共服務(wù)和進(jìn)行社會(huì)管理時(shí)，比較容易受到政府意志和行為的干涉。甚至，因?yàn)橹鞴懿块T(mén)直接領(lǐng)導(dǎo)和管理社會(huì)組織，一些行政職能部門(mén)將屬于自己處理的社會(huì)事務(wù)，直接轉(zhuǎn)交至社會(huì)組織代為辦理，而社會(huì)組織沒(méi)有國(guó)家法律規(guī)定相應(yīng)的行政權(quán)力，造成一種職能越位的現(xiàn)象。更為嚴(yán)重的是，一些社會(huì)組織在提供社會(huì)公共服務(wù)、進(jìn)行社會(huì)管理時(shí)，代表的是政府，表達(dá)的是政府的意志和訴求，缺乏一定的獨(dú)立性，導(dǎo)致其與政府的關(guān)系變得十分模糊。

3.社會(huì)組織公信力有待提升

就目前我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展而言，基層社會(huì)組織發(fā)展比較緩慢，還不夠成熟。由于部分社會(huì)組織日常工作流程還不夠規(guī)范，政府監(jiān)管較嚴(yán)，造成了公民對(duì)基層社會(huì)組織參與社會(huì)管理和監(jiān)督的不信任。再加上社會(huì)組織參與基層社會(huì)治理面臨著獨(dú)立性與自治能力的雙重挑戰(zhàn)。很容易造成社會(huì)組織在參與社會(huì)治理時(shí)，仍然處于一種政府主導(dǎo)環(huán)境中，導(dǎo)致自主權(quán)逐漸讓渡，甚至喪失，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)組織公信力缺失。換而言之，在公民的固態(tài)思維中社會(huì)組織是政府的組成部分，其管理是政府的延伸職能，對(duì)社會(huì)組織參與社會(huì)管理有嚴(yán)重的抵觸情緒，質(zhì)疑社會(huì)組織參與社會(huì)管理行為。這直接導(dǎo)致了，社會(huì)組織公信力下降，進(jìn)而影響社會(huì)組織參與基層社會(huì)管理的效果。

三、社會(huì)組織參與基層社會(huì)治理存在問(wèn)題的原因分析

1.政府簡(jiǎn)政放權(quán)不到位

自新中國(guó)成立以來(lái)，政府集中力量對(duì)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行全方位的指導(dǎo)和管理，辦了許多大事。但是隨著當(dāng)前社會(huì)文化和民主的不斷發(fā)展，政府的“全全包攬式”已經(jīng)不適合當(dāng)前的發(fā)展需要了，導(dǎo)致了許多越位、錯(cuò)位等混亂現(xiàn)象，使得政府轉(zhuǎn)變職能顯得尤為必要。政府在對(duì)社會(huì)公共服務(wù)進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)時(shí)，對(duì)一些社會(huì)組織可以完成的職能進(jìn)行了下放。但是，隨著“家長(zhǎng)式”的管理模式的長(zhǎng)期發(fā)展下去，便形成了“全能型政府”的思維模式，對(duì)于社會(huì)的組織管理大于治理，其沒(méi)有實(shí)現(xiàn)主體地位。還有少數(shù)政府對(duì)于社會(huì)組織的地位認(rèn)識(shí)不足，將社會(huì)組織當(dāng)做自己的附屬機(jī)構(gòu)，承擔(dān)了一定的政府任務(wù)，卻又擔(dān)心一旦規(guī)模變大后不易于自己的管理，使得政府的權(quán)威遭到威脅。這種政府簡(jiǎn)政放權(quán)不到位，直接影響了社會(huì)組織參與基層社會(huì)治理的效果。

2.社會(huì)組織發(fā)展緩慢

我國(guó)的社會(huì)組織產(chǎn)生和發(fā)展較晚。從歷史的發(fā)展角度來(lái)講，中國(guó)是一個(gè)具有封建歷史主義國(guó)家，但是，我國(guó)社會(huì)組織的產(chǎn)生和發(fā)展并不是伴隨著社會(huì)生產(chǎn)力的成熟而發(fā)展的，它主要來(lái)源于國(guó)家和政府的存在而產(chǎn)生和發(fā)展。我國(guó)與西方國(guó)家比較社會(huì)組織的類(lèi)型而言，西方國(guó)家的社會(huì)組織屬于內(nèi)生長(zhǎng)型，其主要產(chǎn)生根源在于公民意識(shí)的覺(jué)醒和公民社會(huì)的產(chǎn)生和發(fā)展。我國(guó)社會(huì)組織基礎(chǔ)比較薄弱，導(dǎo)致了出現(xiàn)在人力資源的規(guī)劃和建設(shè)上較為滯后、管理運(yùn)行機(jī)制不科學(xué)、組織的制度化和規(guī)范化不足等問(wèn)題。這直接致使社會(huì)組織發(fā)展緩慢，參與基層社會(huì)治理能力一直處于低位狀態(tài)。

3.專(zhuān)門(mén)性的法律法規(guī)還不健全

雖然中國(guó)已經(jīng)制定并頒布了一系列關(guān)于規(guī)范社會(huì)組織發(fā)展的法律法規(guī)，但法律政策并不完善。法律法規(guī)的出臺(tái)與社會(huì)組織的發(fā)展缺乏一定的適應(yīng)性。我國(guó)社會(huì)組織的產(chǎn)生和發(fā)展起步較晚，發(fā)展速度較為遲緩，加之政府對(duì)于社會(huì)組織的指導(dǎo)和管理經(jīng)驗(yàn)相對(duì)較低，從而致使相應(yīng)的法律法規(guī)政策的不健全。“雙重管理”對(duì)一些社會(huì)組織而言，設(shè)立的基本標(biāo)準(zhǔn)較高，相關(guān)手續(xù)非常復(fù)雜。所以，很多新成立的社會(huì)組織紛紛放棄合法注冊(cè)手續(xù)，走入灰色地帶非法運(yùn)行，這既不利于政府的合法監(jiān)管，也不利于社會(huì)組織健康發(fā)展。當(dāng)前與社會(huì)組織相關(guān)的一些法律法規(guī)往往體現(xiàn)著重程序輕實(shí)體的特征，更多的強(qiáng)調(diào)組織合法性的確認(rèn)，對(duì)其義務(wù)權(quán)利規(guī)定方面不但不明確，還缺乏操作性。這直接形象了社會(huì)組織的健康發(fā)展。

四、我國(guó)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的對(duì)策分析

1.明確社會(huì)組織與政府的角色定位

改革開(kāi)放后，國(guó)家不斷對(duì)政府職能機(jī)構(gòu)進(jìn)行重新建構(gòu)，努力將政府非國(guó)家的社會(huì)職能進(jìn)行有效轉(zhuǎn)移。在這種環(huán)境下，社會(huì)組織能得到長(zhǎng)足的發(fā)展，但是與新時(shí)代對(duì)社會(huì)組織的要求還不能夠完全適應(yīng)。我們需要正確把握政府的角色定位，努力為社會(huì)組織創(chuàng)造穩(wěn)定的發(fā)展空間。需要著眼簡(jiǎn)政放權(quán)不斷轉(zhuǎn)變政府職能，加快推進(jìn)政府與企業(yè)的職能分離，讓企業(yè)獨(dú)立行使經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，政府將經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的工作重心轉(zhuǎn)移到宏觀調(diào)控上去。其次是努力實(shí)現(xiàn)政社分離，將社會(huì)職能讓渡給社會(huì)組織，為此，政府要進(jìn)一步完善對(duì)社會(huì)組織的法制化指導(dǎo)和監(jiān)督，制定和完善相關(guān)公共服務(wù)管理的政策和法規(guī)，明確政府與社會(huì)組織的角色定位，將社會(huì)組織參與基層社會(huì)治理行為納于法律框架之內(nèi)。

2.培育和扶持能夠承接政府職能的社會(huì)組織

目前，我國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展出現(xiàn)一系列問(wèn)題，如分布不均、數(shù)量不足、帶有行政色彩等。我們需要堅(jiān)持發(fā)展與管理并重的方針，為社會(huì)組織發(fā)展創(chuàng)造條件和空間。著眼新時(shí)代基層社會(huì)治理需求，創(chuàng)造有利條件培育和扶持一大批有特色的社會(huì)組織。不斷加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域的政策、資金扶持，優(yōu)先發(fā)展從事慈善公益事業(yè)的社會(huì)組織，重點(diǎn)培養(yǎng)發(fā)展基層社會(huì)組織，注意增強(qiáng)社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的能力，努力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與各類(lèi)社會(huì)組織的協(xié)調(diào)同步發(fā)展。特色社會(huì)組織從縱向承接政府專(zhuān)項(xiàng)職能，基層社會(huì)組織從橫向承接政府社會(huì)管理職能，可以讓更多的社會(huì)組織參與到基層社會(huì)治理中來(lái)，有效促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。

3.建立健全社會(huì)組織管理體系

在社會(huì)組織中，有健全地內(nèi)部管理體系與完善的自治機(jī)制，決定了社會(huì)組織能否在社會(huì)管理創(chuàng)新中充分發(fā)揮服務(wù)與溝通的作用。社會(huì)組織的自治能力，主要來(lái)自于一下兩個(gè)方面，一是國(guó)家的體制化管理；二是社會(huì)組織自身內(nèi)部完善的管理制度。現(xiàn)在，我國(guó)很多社會(huì)組織內(nèi)部機(jī)制問(wèn)題比較嚴(yán)重，管理體制松散，權(quán)責(zé)不明確，財(cái)務(wù)制度不健全，這會(huì)直接導(dǎo)致公眾對(duì)于社會(huì)組織的不信任，不利于社會(huì)組織參與基層社會(huì)治理活動(dòng)。我們要不斷引導(dǎo)社會(huì)組織加強(qiáng)自律與自治。從法律和政策上規(guī)范社會(huì)組織活動(dòng)原則，健全社會(huì)組織內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化社會(huì)組織從業(yè)人員的職業(yè)道德與職業(yè)技能，提升社會(huì)組織自律能力。尤其要重點(diǎn)強(qiáng)化社會(huì)組織額非營(yíng)利性原則，以保證社會(huì)組織的公眾信任度，進(jìn)而提升社會(huì)組織的創(chuàng)新性與活力。