中國自然資源法制評價、完善與實施的大數據參與問題探究

方印　高赟

[摘 要]在大力推進生態文明建設、全面依法治國的大環境下，實現自然資源支撐經濟社會的可持續發展顯得非常重要。為實現這一目標，推動自然資源開發利用的精細化治理是一條必然的可靠路徑。自然資源依法治理有交叉性、整合性和動態性等多個特征，大數據可以為自然資源法制制定者提供可靠的信息決策支持。大數據參與自然資源法制評價，可以提高自然資源法制的關聯性、客觀性、合理性，是切實有效提高評價質量的必經之路;大數據參與自然資源法制完善，可以提高自然資源法制的基礎性與全面性，解決現有自然資源統計制度的難點，保障政府在自然資源調控中開采效率與利用效率相適應，為自然資源監督提供依據;大數據參與自然資源法制實施，可以全面準確地獲取自然資源源數據，通過加強數據分析能力和人才隊伍建設，最終形成自然資源的節約與集約利用。了解并分析大數據參與自然資源法制評價、完善、實施的問題，可以推動中國自然資源法制的發展進程。

[關鍵詞]大數據;自然資源;法制評價;法制完善;法制實施;生態文明建設

一、引言

2015年9月5日，國務院頒布了《促進大數據發展行動綱要》這一重要文件，指出數據資源已成為一個國家的基礎性戰略資源。中國行政管理學會執行副會長兼秘書長鮑靜強調，數字治理體系建設在國家治理能力現代化中起關鍵作用。信息能力、認知態度及糾偏水準在很大程度上決定了自然資源要素保護、技術創新程度及制度成本能否給經濟帶來持續發展與有效增長。在大力推進生態文明建設，強調制度創新，努力實現資源節約型、環境友好型的經濟社會可持續發展的新時代背景下，如何有效配合國家各項戰略需求，積極發現并利用現有的大數據技術優勢，將其融入機制體制創新，提高資源利用效率，對資源利用進行源頭控制、過程管理和廢棄處理，實現資源持久有效利用，是當前研究的重點所在。

關于自然資源的保護、管理及利用，在微觀層面涉及自然資源的權屬、分配等問題，在宏觀層面涉及生態價值、經濟價值和社會價值三個方面。若沒有權屬明確、權責分明的規則制度對管理、分配、利用自然資源的行為進行約束與規制，那么即使有好的技術也不能被恰當有效利用，同時還存在因權力尋租、權力濫用等行為造成資源利用失序、低效、不公平的現象。宏觀表現優良與否，取決于微觀設計的好壞。因此，自然資源治理不僅需要先進的技術，更需要完善的制度。把技術融入到制度建設與實踐中，同時用制度保障技術應用與更新，確保有關資源的決策與管理在制度規則下更具科學性與客觀性，能夠有效避免決策的任意、管理的混亂以及利用的無度，從而實現生態保障、經濟發展與社會和諧進步的“中國夢”強國目標。自然資源的經濟價值、生態價值與社會價值是有機統一的。自然資源治理工程的目標就是要平衡協調好這三種價值，即對自然資源開發利用的有效治理，涉及自然資源的保護、開發、利用、管理等問題，最終都需要在法律制度框架下進行。因此，運用現代技術科學評估自然資源法制及實施機制，探討自然資源法制的內在缺陷及實施機制問題，全面創新與完善自然資源法制體系，提升自然資源法律治理效果，就成為其中最重要的關鍵點之一。

自然資源法律治理具有交叉性、整合性和動態性等特征，大數據可以為自然資源法律制度的評價、完善與實施等提供全面可靠的信息決策支持。立法是環境治理決策的一個環節，而信息是決策的基礎，但決策者常常面臨與決策相關的支持性信息不足而無關信息又“超載”的局面。信息不足及失真會導致下列問題：一是導致制定的法律與現實脫節，無法解決實踐中遇到的問題;二是無法捕捉到最需要通過法律來解決的實際問題，難以做到針對性立法;三是立法機關容易在輿論的影響下進行“壓力性立法”，使法律的合理性和科學性得不到保障;四是容易導致法律施行者（執法者、司法者及守法者）在信息能力不足的情形下，出現不當執法（如“一刀切”執法）、遲延司法（如不及時立案）、非全面守法（如遵守強制性內容違反倡導性條款的選擇守法）的情況，在相當程度上影響了法律實施的及時性、全面性、深度性及系統性，進而影響法律施行的有效性。總之，在大數據時代，隨著信息基礎設施的完善，可以充分利用大數據的技術優勢，實現自然資源法制的科學評估、創新完善及有效實施，從而全面推動自然資源法制評價、完善與實施的現代化轉型建設。

二、大數據參與中國自然資源法制評價問題之認識

沒有良法，就無所謂善治。立法機關應在符合自然規律的前提下，對必須由法律進行調整的各種自然資源開發利用管理的社會關系進行合理的利益分配與利益平衡，并不斷創新與完善法律規范。在大數據時代，我們有必要利用大數據技術的諸多優勢對已有的自然資源法制進行科學評價。

對大數據參與中國自然資源法制評價問題的探討，主要集中在如下三個方面：第一，為什么需要大數據參與中國自然資源法制評價，即大數據參與評價的價值研究;第二，大數據參與自然資源法制評價的前提條件，即大數據有效參與評價需要遵循的原則;第三，大數據如何參與評價自然資源法制評價，即大數據參與評價的方法。下文將對這三個問題逐一進行論述，并利用大數據參與幾個主要制度評價的事例，示范大數據參與中國自然資源法制評價的實踐操作。

（一）大數據參與中國自然資源法制評價的價值意義

一是可以提高自然資源法制的客觀性。自然資源的使用、流轉、開發、主體、客體、管理、被管理等一系列制度涉及的相關法律要素，都可以通過大數據進行評價。通過大數據可以直觀了解資源現狀及流轉后產生的一系列影響，包括對自然資源的影響與經濟收入的影響。只有通過分析這些影響，才能對自然資源法制進行客觀度量。

二是可以提高自然資源法制的合理性。信息具有價值，自然資源信息更是如此。信息資源對生產生活具有重要的指導作用，有償使用是信息資源發展漸趨完善的必然結果。自然資源是許多工業生產的根本，通過對資源數量的預估，對是否擴大生產、如何降低排放、調整利潤產出等都具有直接影響。自然資源信息有償使用制度以制度對資源產生的直接影響作為主要標準，如果有償使用資源信息，反而造成資源加快消耗甚至一些不可再生資源的浪費，就違背了制度的初衷。所以，利用大數據對自然資源法制進行評價，可以從宏觀角度對自然資源信息進行規劃，通過自然資源信息的有償使用，能夠更公平合理地對經濟發展產生影響。

三是可以提高自然資源信息制度的關聯性。其一，自然資源信息相關制度具有系統性、完整性和即時性的特點，通過大數據監測可以從這三方面對自然資源的信息統計進行科學評價。系統性是指自然資源信息相關制度需要對影響資源之間的相互作用進行考量，例如空氣質量對水資源有影響，水資源質量又對土壤質量產生影響，而土壤質量對林業資源又產生影響，林業資源又直接影響空氣質量。任何一種自然資源都不是獨立存在的，它們之間具有復雜的關聯性。僅僅監測單一自然資源的信息，在統計質量上無疑是較低的;若利用大數據對整個生態系統進行監測，就可以完善信息統計制度。完整性是指自然資源監測存在多項指標，兩處完全符合水資源標準的水源，也可能在各項指標上差異巨大，通過對自然資源的精確監測能有效提高對自然資源信息相關制度完整性的評價。即時性則是指自然資源時刻處于變化之中，如果不能對資源進行實時監測，則會喪失資源信息統計的時效性，因此大數據可以對自然資源信息相關制度的即時性問題進行評價。

其二，大數據參與評價可以檢測自然資源準用益物權制度是否發揮促進綠色發展戰略目標實現的作用。十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出了“綠色發展理念”，黨的十九大報告提出推動“綠色發展”戰略目標，勢必要破解經濟發展與環境保護相沖突這一難題。自然資源不是靜態存在的固體物品，而是相對動態的，時刻在產生變化。因此，只有通過完整、全面的大數據綜合分析，才有可能掌握自然資源的實際情況，靜止的政策不可能對動態的資源真正做到良法善治。以漁業資源為例，漁業捕撈權是準用益物權，一些國家通過禁捕政策嚴禁河流進行漁業打撈，確實保護了魚類生存，卻造成了魚類泛濫，影響了其他生態的平衡，保護了漁業資源卻產生了新的資源問題。而有些國家對漁業放任不管，肆意打撈，甚至造成一些魚種的滅絕，同樣產生嚴重的資源問題。只有合理界定漁業資源捕撈權的邊界，對漁業管理中的禁補和捕撈進行動態的調整，使生態資源的再生和利用達到平衡，才能真正實現“既要金山銀山，也要綠水青山”的綠色發展目標。而動態平衡最為重要的就是依靠大數據的支持。通過大數據對自然資源進行信息統計，進而分析預測調整，使自然資源的開發利用達到經濟發展與生態保育間的動態平衡與持續安全，這是自然資源法制評價的核心。因此，科學有效地平衡生態與經濟之間的關系，檢測自然資源準用益物權制度是否發揮促進綠色發展戰略目標實現的作用，需要大數據進行全面的評價。

其三，自然資源信息制度根據行為規范類型可劃分為自然資源管理制度、自然資源權屬制度、自然資源規劃制度、自然資源調查制度、自然資源檔案制度、自然資源許可制度、自然資源有償使用制度等，根據資源類型又可劃分為土地管理法律制度、水資源法律制度、礦產資源法律制度、森林資源法律制度、草原資源法律制度、漁業資源法律制度、野生動植物法律制度、自然保護區法律制度等，這些制度的核心共同點在于數據登記及管理。各項制度之間互相聯結、互相影響，若將這些制度數據聯合起來，則可以形成大數據的基本雛形。大數據不僅能對制度進行規范管理，也能對制度進行評價。在大數據信息聯網之下可將制度的不合理之處暴露出來并完成對這些制度的評價。此外，不同資源之間相互影響，構成完整的生態系統。評價自然資源法制，就需要對整個生態系統進行監測。只有全方位考慮制度對環境造成的影響，才能達到評價制度的目的。

（二）大數據參與中國自然資源法制評價的基本原則

實施自然資源法制后會對經濟、社會、環境產生非常復雜的影響，且影響程度難以進行直觀估計。大數據參與評價可以盡可能地降低對這種影響的不可知性，其原則主要有以下四點：

一是時效性原則。時效性是大數據對自然資源法制參與評價的第一原則。以往的評價方式周期慢，若用于評價自然資源法制，則會造成周期長的問題，而且周期越長，越可能將自然資源不可逆性的特點暴露出來。進行多輪調研后，自然資源已經被影響，要再復原就需要花費大量的人力、物力、財力，不僅會造成經濟上的損失，更會造成自然資源的消耗。大數據在進行評價時，只要采集原有數據，利用計算機技術進行分析，在極短時間內就可對自然資源法制所造成的影響進行初步估計，同時也能通過分析數據，發現制度中的漏洞，便于及時采取應對措施，減小制度漏洞造成的損失。

二是延續性原則。延續性是制度評價中的重要方面。現階段由于評價方式的局限，延續性的評價主要通過人工評估的方式進行，不僅偏誤率高，評價結果偏差也較大。而大數據評價可以通過數據進行建模推演，越復雜的數據，越能減小事物發展產生的偏差。隨著計算機計算能力不斷提高，大數據可以進一步對制度延續性進行推測，這對制度修改周期與修改內容都具有重要的意義。

三是針對性原則。評價者在進行調研時可以對評價內容進行有針對性的了解，而被評價者由于專業性、內心活動、信息干擾等原因，無法有針對性地對所調查內容提供真實、完全符合調查要求的有效信息，這就導致評價者難以對被調查內容的情況進行真實了解，進而對自然資源法制的評價產生干擾。大數據評價具有不受調查雙方主客觀意識影響的特點，并且對所調查的內容及上下游信息都能提供客觀準確的內容。

四是科學性原則。立法后評估的功能和任務主要體現在兩個方面：一是依據科學合理的標準體系、程序和方法，全面、客觀、公正地反思與評價立法質量;二是根據科學方法和理性思維，客觀分析立法問題產生的原因，并為完善法律提供科學、合理和可行的解決方案，供立法決策主體參考并作為決策的權威依據①。可見，大數據評價自然資源法制需遵循科學性原則，以實現評價這兩方面的目標。大數據系統對任何一個事物，都擁有龐大的數據信息。哪些信息有用，哪些信息會產生結論誤導，都需要分析人員進行科學性地篩選，不能因為大數據的便捷性和客觀性，就拋棄科學性。過度求多求全地利用信息進行分析，反而影響結論的科學性。

（三）大數據參與中國自然資源法制評價的主要方法

確定一部法律是否達到立法目的，就需要對該法律制度進行評價，無論是國務院法制辦評價行政法規，還是全國人大常委會評價法律，或是地方人大常委會評價地方性法規。在立法后評價法律的必要性、合法性、合理性、協調性、實效性方面，現有的評價方法主要有走訪、召開座談（研討）會、問卷調查、個案評估、實地考察、定性分析與定量分析相結合等②。這些評價方法對法律制度的定性評價是充分客觀的，卻也存有細微不足。以問卷調查為例，問卷的發放、整理、統計都靠人工處理完成，所以不可避免地存在數量上和質量上的局限性。如果利用大數據系統，就可進行更為復雜和精確的問卷調查，對法律評價會更準確、客觀。現在幾乎所有評價方法都可以利用大數據進行增強和完善，以促使達成良法善治的目標。

法律制度具有復雜性，自然資源法制更是如此。任何一項自然資源法制最終都會涉及與人有關的經濟、社會等方面，而這正是立法目的所在。因此，對自然資源法律延展性效力的評價顯得極其重要。現有的評價體系涉及法律法規對經濟、社會和環境影響的評估，運用的定量評估方法包括成本收益分析方法、成本有效性方法、不確定性和風險分析方法等，而對立法后產生的立法成本、執法成本、守法成本，或者直接成本、間接成本，或者經濟收益、社會收益的評估就比較抽象和太具原則性，缺乏量化的衡量指標①。如果說大數據完善了評價方法的定性分析，那么在定量分析上將承載舉足輕重的重要作用，使得評價方法趨于完整。現有方法在衡量指標方面乏善可陳，這是由方法的特點決定的。定量評估倚重于“量”的收集，如果沒有量，則無法進行。現有的大數據建設還不完善，數據收集方法也較為單一，再加上數據掌握者與法律評價者在協作上不具有法律正當性，導致定量評估很難完成，也就無法對自然資源法制進行全面客觀的評價。比如2016年1月1日起施行的《中華人民共和國大氣污染防治法》中第九條規定：“國務院環境保護主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府制定大氣污染物排放標準，應當以大氣環境質量標準和國家經濟、技術條件為依據。”其中，僅“國家經濟”這一項就是極為復雜的標準。有些企業排污量減少一半，經濟收益只減少20%;而有的企業排污量減少一半所產生的成本，可能直接導致企業破產。標準如何制定？這關系到成本、技術、利潤、人工、銷售、產業鏈等諸多部分。科學訂立排污標準，就需要運用大數據進行定量分析與精密計算，這樣才能做到既降低污染物排放量，又減小對經濟的影響。其中每一環節都包含大量的上下游產業及運輸、成本生產地、人工費用等復雜要素互相交織，如無法通過大數據掌握全盤，則訂立的標準只能是“空中樓閣”，良法善治更是無從談起。由此可見，大數據對自然資源法制評價具有不可替代的作用。將大數據作為評價方法納入到現有評價方法之中對自然資源法制進行評價，是切實有效提高評價方法及評價質量的必經之路。

綜上，中國的自然資源法制評價應該堅持科學性與價值性并用。在評價方法上，要堅持定量分析與定性分析并用，構建主觀性與客觀性評價相結合的自然資源法制評價制度。在評價主體的構成上，要推行立法機關評價、執法與司法機關評價、專家學者評價、社會公眾評價及數據客觀影響評價等多方結合的綜合評判。在評價內容上，要推行系統、公正、全面、前瞻性的評價。具體而言，大數據的參與可使中國自然資源法制評價發生的重大變革，這主要體現在以下幾個方面：一是大數據的流動速變性，可使環境資源法制評價從原來的靜態型評價轉向動態型評價;二是大數據的廣域性，可使自然資源法制評價理念從單一評價向多元評價轉變;三是大數據的共享性，可使自然資源法制評價主體由單一性轉向多元化;四是大數據的便捷性，可使自然資源法制評價方式由“主體—客體”轉向更為科學的“主體—客體—主體”雙向互通、交互性的評價方式;五是大數據的海量性，可使自然資源法制評價內容的指標與參數從單一的體系指標轉向更加系統、科學、精確的綜合指標體系。只有這樣，才可實現自然資源法制的動態精確評價、民主科學評價和客觀理性評價②。

三、大數據參與中國自然資源法制完善問題之探討

無論是自然資源法律體系問題，還是自然資源法律體系與經濟社會發展匹配問題，都需要通過構建自然資源法律制度來解決。法律制度是一部法律或一個法律部門的核心內容，是構建相關法律體系的基本組成部分③，是“由一個法律部門中的基本法所確認并在相關法律中得到體現并保障實施的，由調整同類或同種性質的社會關系的法律規范組成的統一整體”①。前文提到，法律制度的設計需要立法技術，更需要注重制度本身的適應性、協調性、可操作性。從目前中國各個自然資源單行法的實施情況看，鮮有滿足上述要求的，反倒是交叉、重疊、矛盾現象屢見不鮮。在恰逢中國全面深化改革與全面依法治國之際，重構中國自然資源法律體系，需要在綜合性的自然資源法即自然資源基本法中建立共通的法律制度，以協調各單行法中主要制度之間的重疊與沖突，配以各自然資源單行法根據自身所屬的自然資源種類而制定法律制度，形成自然資源法制體系，以全面適應經濟社會發展新要求。

自然資源法共通的法律制度，即自然資源法的基本制度，應當具有基礎性、全面性的特點及回應普遍現實需要的能力。自然資源治理的現實需要就是實現自然資源的經濟價值、生態價值與社會價值，且保持三者間相互協調。筆者認為，通過對自然資源的信息統計制度、產權制度、流轉制度、有償使用與生態補償制度、利用評估制度、監督制度、責任制度等進行創新設計，可以有效實現預期目標。在自然資源法基本制度的具體制定過程中，尤其應注重制度的可操作性問題，每條規定都應建立在科學決策與安排之上。中國自然資源種類繁多、分布不均，并且各自然資源的質量、數量、特性等都不同。要做到科學規定與合理安排，既需要充分的信息作為參考，也需要一定的數據直接參與，只有這樣，制度的實施才能有正確的走向。

（一）大數據參與中國自然資源法制完善的價值意義

當前中國正在探索編制自然資源資產負債表，這是一項宏偉復雜的系統工程，也是中國共產黨加強生態文明建設，促進自然資源有效管理與合理利用的又一重大舉措。自然資源法作為自然資源保護利用的最高依據，有必要將自然資源資產負債表納入法律中，以更加規范的形式保障其實施。但這項工作的復雜性與系統性，使法律不能對之進行籠統的規定，而必須將其分解，使各階段的工作都能在相應的法律制度中找到明確的規定。這一工程的邏輯起點，便是對自然資源有整體把握，這就需要一份全面完整的自然資源統計數據。因此，大數據參與完善中國自然資源法制的價值意義至少有以下兩點：

一是能夠保障自然資源資產負債表的編制在相對統一、規范的標準下由上往下順利進行。同時，完善自然資源信息統計制度也是其他制度實施的基礎，更是國家實現對自然資源宏觀調控和自然資源綜合治理的基礎。首先，完善的自然資源信息統計制度可以明確與細化自然資源的種類、質量層級、地域分布等維度信息，有效解決因自然資源自身的一系列復雜特性而造成的分類模糊、優劣不明的現狀。其次，完善的自然資源信息統計制度可為國家提供清晰的自然資源情況，指導、協調各地區均衡地開發利用自然資源，實現各地區之間的優勢互補、協同發展。再次，完善的自然資源信息統計制度可為各類自然資源的治理厘清權屬問題，提高治理的整體效率。最后，完善的自然資源信息統計制度是保障其他制度有效實施的前提，如有償使用與生態補償制度、利用評估制度等的實施，都需要對具體類別的自然資源有全面清晰的認識。

二是可以有效攻克自然資源信息統計制度的設計難點。根據信息系統的建立、管理以及自然資源數據的收集、處理等內容，構建自然資源信息統計制度，發揮信息統計的基礎性價值，是當前大數據技術應用于自然資源法制完善的邏輯起點。自然資源信息統計制度的設計，需要從主體、內容、客體、方法等方面作出細致的規定。其中，對主體與客體規定比較容易，難點在于如何保障統計內容的精確與統計數據的管理。大數據參與此制度設計過程，就是要在現代數據收集與處理能力空前提高的前提下，充分應用大數據技術解決其中的難點。由于自然資源世界本身的復雜性，若將其抽象為數據表示，將呈現出數據龐大、冗繁的局面，這正是以前只能做到總量統計、分布統計和分類管理的主因。由于大量關聯數據的缺失，基于數據驅動決策也就無法真正做到科學有效。只有反映出自然資源世界的全貌，決策者才能對現實情況有整體、準確的把握，并作出合理科學的規劃。大數據技術的使用可有效攻克這個難題：一是能夠建立細致全面的自然資源信息系統，以統合各類自然資源并明確其具體屬性，把自然資源的全貌反映出來，為國家政策的科學制定與有效實施提供保障;二是實現系統建成后的科學管理，管理的內容應當是對數據更新、發布等行為的規定，確保信息能夠反映當下的真實情況;三是利于對自然資源質量級別、區域分布、存量、流量等屬性以及原始數據獲得作出規定，使得標準統一與數據相容。

（二）大數據參與中國自然資源法制完善的前提基礎

自然資源法制是一切有關自然資源行為的基礎。長期以來，掠奪式開發與粗放式利用引起了資源浪費與資源短缺的現狀。隨著中國社會主義市場經濟的發展以及對西方經濟學理論的吸收，中國自然資源法制經歷了一系列變革與發展，自然資源的利用率與合理利用程度與以往相比有所提高。以市場需求為導向進行自然資源配置，能有效促使多元主體以競爭的方式獲取自然資源除所有權以外的其他權利。完善的自然資源法制為主體交易的可能提供了途徑，也為交易提供了穩定的環境，是提高自然資源配置效率的前提，也能在一定程度上提高自然資源的配置效率與利用率，節約自然資源。

政府既掌握著確切的自然資源大數據，也掌握著宏觀的經濟數據以及中觀的各行業數據，這些數據構成了對自然資源進行保護、開發、利用的反饋控制的信息基礎，也成為對市場主體所擁有的自然資源其他權利進行臨時或中長期約束的基礎。首先，政府可根據自然資源大數據所反映的信息進行合理規劃，如保護區、開發區、開發品類與質量級別等的規劃。自然資源治理始終是保護與利用并重，不能因為保護而影響經濟社會發展，也不能因為需要發展而放松保護。政府可根據自然資源大數據作出與國家或地區中長期發展規劃相匹配的自然資源保護、開發與利用規劃，這一規劃便可成為一定時期內政府對自然資源進行動態化管理的基礎。其次，政府可根據各自然資源的特征，對權利主體獲得相應權利的條件以及行使權利的期限、范圍、方式方法、額度等作出相應規定，保證主體更加規范地行使權利。科技進步、產權清晰、權限明確的直接結果是自然資源開采效率大幅提高，而對自然資源的利用程度并無直接影響。理想的自然資源利用程度是自然資源作為原材料進入各生產領域后，所生產出來的產品能被有效地消費和充分利用。當社會消費乏力、總需求減少或者對某一產品已不再有需求時，由于社會主體難以把握整個社會或整個行業的情況以及信息自動反饋需要一定時間，導致社會總生產在一定時期內無法調整，持續呈現出對自然資源的虛假需求，這會造成已開采的自然資源利用效率低下且造成浪費。再次，政府可通過這些大數據反饋的信息，快速地對自然資源的開采行為進行調控，保障開采效率與利用效率相適應。而規范政府調控的核心條件，是政府需要用一系列的權威數據說明情況、說服權利主體，避免任意執法與選擇執法。大數據對自然資源法制的作用，就是通過一系列的數據反映，使自然資源維持在一個穩定的、動態的調整狀態，從開采效率與利用效率兩方面對自然資源開發利用進行考量。因此，保證政府對自然資源大數據與經濟等其他數據的綜合性開發利用，是大數據參與中國自然資源法制完善的前提基礎。

（三）大數據參與中國自然資源法制完善應重點解決的幾個問題

自然資源法制理念，就是通過法律規制，實現自然資源的開發利用在滿足人類需求的同時，不超過生態環境的承載能力，或者控制在短期必要的限度之內。對于可再生資源而言，可持續的使用率不能高于其再生率;對于不可再生資源而言，可持續的利用率不能高于用以代替其可再生資源可持續的利用率①。可再生資源的再生率與不可再生資源的替代率受自然環境、技術進步、人力、物力、財力等因素的影響，自然資源有償使用與生態補償制度既可以集中財力、物力去加速再生率與替代率的實現，又能保證自然資源權利主體在獲得利益的同時又履行社會責任，進而保障當代與跨代的生態公正。

具體而言，利用大數據促進自然資源法制的完善，應重點解決如下三個問題：

一是解決資源承載力計算的問題。要測算出某一特定區域內相對精確的生態環境承載能力，需從兩個方面入手：一是測算出可再生資源基礎的再生率，二是測算出不可再生資源的替代率。針對自然條件下可再生資源的再生率，需要對溫度、濕度、酸堿度、動植物成長速度等要素進行長期跟蹤監測。在循環往復的周期監測過程中，必然會形成龐大而復雜的數據，因此也必然會對集數據收集、處理、存儲、分析為一體的大數據技術提出強烈需求。針對不可再生資源的替代率，需要從科研以及科研成果轉化等方面進行考量，而人才培養、科研團隊組織等則主要依靠企業和政府投入進行。一定的生態環境承載能力，決定了特定區域所能容納的最佳人口量、工業廠礦量等。但現實情況是，生態資源豐富的地區往往集中了大量的工業企業，進而也集中了大量人口，很大程度上超出了生態環境的承載力。在這種情況下，就必須人為地提高可再生資源的再生率，或者通過提高有償使用的額度來降低資源的使用度。人為提高再生率可以通過規定企業自主實施和政府總量與過程控制來實現，而這又要與產權制度相結合。結合大數據的需求，特定區域的政府可根據企業利用自然資源的狀況確定各企業的補償范圍與程度，對各企業的補償種類、范圍以及程度作明確的記錄，并通過全方位的數據顯示補償效果，做到企業在利用自然資源方面的權利與責任都能通過數據進行精準控制。

二是解決資源使用與經濟發展之間的沖突問題。目前，有償使用并以貨幣的形式實施，是自然資源有償使用與生態補償制度的廣泛踐行方式，尤其是在不可再生資源的利用方面。資源稅收以及其他有關自然資源利用的相關收費或者特殊價格政策所帶來的額外資金，應當做到專款專用，即與自然資源有關的財政收入應當投入到有利于自然資源循環利用、新能源研究、補償因自然資源開發保護不同所帶來的區域發展差異等方面。同時，應當加大有利于提高不可再生資源替代率方面的投入。利用大數據技術可以摸清市場情況與本地區的人口、企業等方面的狀況，結合已建立起來的自然資源信息統計制度，便可支持政府作出正確的價格指導與稅費收取比例方案。利用大數據技術還可以做到對自然資源財政收入來源與去向的精細化管理，以保障自然資源有償使用與生態補償制度能有效實施并實現制度效益最大化。

三是解決自然資源法制制度體系化問題。構建一部完善的自然資源法，僅有基礎制度是不夠的，還應有一些相關制度與后繼制度一起構成一條完整的制度鏈，這樣才不失為一部完善的法律。自然資源基礎制度和后繼制度具體應當包括自然資源流轉制度、自然資源利用評估制度、自然資源監督制度以及責任制度。流轉制度在產權制度的基礎上直接規范著自然資源的市場化配置，并有助于實現自然資源的用途管控。利用評估制度可全面考量因利用自然資源對經濟、社會、生態造成的影響，對自然資源規劃、政策調整、經濟轉型、城市轉型等具有重大的現實意義。監督制度與責任制度則是整個自然資源法得以貫徹實施與遵守的保障。

自然資源流轉可分為橫向流轉與縱向流轉，橫向流轉又可分為靜態的勘探、開采權的流轉與因物質交易發生的動態的空間流轉，縱向流轉即指資源從自然態經人類開采、加工、消費、廢棄后在形態、功能、價值等方面的轉化過程①。在流轉制度中，主要探討的是橫向流轉，縱向流轉則應當在利用評估制度中探討。靜態的勘探、開采權流轉的各種條件不僅決定了一系列數據審查的需要，也決定了此種流轉信息管理的需要。在大數據對自然資源產權制度進行完善的基礎上，還需要利用大數據技術對勘探開采權的流轉進行審核決定與信息變更管理，這也是在完善自然資源確權登記管理。針對因物質交易發生的動態的空間流轉，利用人口、資源、經濟、交通等數據，既可以促進建立統一的市場，又能根據需要進行用途管控。

自然資源利用評估制度是圍繞自然資源開發利用所帶來的經濟效益、社會效益以及生態影響進行評估所作出的一系列規定。要做到準確評估，既要運用正確的方法，也要有可用的工具。正確的方法就是要確定評估的時空、經濟、社會、生態等維度以及這些維度的內容，可用的工具就是需要有能夠處理、運算并得出結果的軟硬件技術。可以看出，要做到準確評估，必然需要收集統計眾多維度的數據，并通過運算、處理得出結果。大數據技術的發展為處理復雜數據提供了技術支撐，也為利用評估制度的設立與貫徹實施提供了技術基礎，從而保證了法律的實踐性。

自然資源監督制度是針對自然資源活動是否合法進行的監督規定，包括社會監督與自然資源行政監督。責任制度是針對各種自然資源違法行為以及不履行有關自然資源法定責任進行追責的相關規定，通過監督可以做到有效問責。在互聯互通的大數據時代，通過一些網絡平臺建設，更易發揮多元主體的監督作用。這種監督多表現為一種以企業、公眾、媒體、團體等各社會主體為主的輿論監督，在發現有關自然資源違法行為時，均可及時在網上公開提出意見與建議，既為自然資源執法的及時性和有效性提供了有利條件，也為監督自然資源行政機關是否積極執法提供了前提條件。通過大數據建立起來的自然資源權力與責任體系、權利與責任體系，使得監督內容更具體，監督途徑更有效，監督效果也得以保障。監督不是為了問責，而是為了促進各方主體能規范行使權力、權利并積極履行責任，但也存在因各種因素導致監督無效的結果，這就需要貫徹執行責任制度的規定。利用大數據可以確定違法程度以及各種責任的范圍與大小，使得責任追究更為規范具體，最終確保自然資源立法目的的實現。

四、大數據參與中國自然資源法制實施問題之分析

（一）大數據參與中國自然資源法制實施的價值意義

一是提高中國自然資源法制實施方法的有效性。隨著國家層面大數據戰略的出臺，大數據應用必將深入到社會治理的方方面面。在利用大數據進行社會治理的過程中，如何完成由構想、實踐、修正、規范化與制度化等過程要素組成的通向法制道路的每一環節，既需要政府部門的支持與推動，也需要這一領域的自然科學者與社會科學者進行充分的溝通與合作。徒法不足以自行，法律不付諸實踐，即使寫在紙上，也形同虛設。大數據參與中國自然資源法制實施，可通過完善的大數據系統對實施對象進行重點監控，并將實施對象及相關對象進行有限聯合，通過對污染者、被污染者、執法者、監管者等多方的點數據進行監控及分析，將點連成線，將線展成面，可以綜合提高中國自然資源法制實施方法的有效性，讓過去的法制監管由單一的懲罰污染者，轉變為大數據時代下全部相關主體共同參與的新局面。

二是加強中國自然資源法制實施結果的持續性。大數據能提供污染源的持續監控數據，對納入范圍的監控點實施24小時不間斷地數據統計，這一特性可有效加強中國自然資源法制實施結果的持續性，改變過去對污染源“造成污染—監管處罰—再次污染—再次處罰”的治理結果，將中國自然資源法制實施結果變為永久性。對個別污染源可能出現的“返污”現象，大數據參與也可及時發現并啟動預案響應，讓污染者不敢有僥幸心理，主動自覺地維護中國自然資源法制實施的成果。

（二）大數據參與中國自然資源法制實施需要重點解決的幾個問題

在中國自然資源法制領域，要完成由紙面上的良法向實踐中的善治轉化這一過程，應當著重解決以下幾個問題：

一是解決大數據參與中國自然資源法制實施的源數據問題。利用大數據推動自然資源法制的有效治理，首先就需要有全面、準確的自然資源數據作為基礎。“全面”包括了自然資源的種類與每種自然資源的各類信息兩個方面，“準確”即指自然資源的數據是通過精準探測、監測、統計、計算所得。自然資源基礎的源數據問題分為數據的產生源問題與獲取源問題，產生源問題涉及自然資源本身，獲取源問題涉及如何獲得數據的問題。當前中國的自然資源分類在具體細化方面存在不足，各類自然資源的信息管理也不夠全面，這是實現自然資源精細化治理的最大障礙。只有首先解決這個問題，才能獲得具體數據。而具體數據的獲得，則更多地需要依靠自然資源探測與監測技術的發展與應用來解決。簡言之，無論是自然資源法制的創新完善，還是自然資源法制的實踐運行，都需要及時獲得合法的、關聯的、真實有效的大數據信息。這是因為：第一，法制秩序本質上要求大數據的獲得必須合法，只有合法獲得的數據信息才不至于開出“毒樹之花”，結出“毒樹之果”。第二，大數據的“大”是相對的，是與所關注的問題相關聯的。只有這樣理解，才能避免產生“大數據能解決所有問題”的誤解。因此，大數據的關聯性是必需的。第三，雖然大數據具有大價值，但如果不加分析就從大數據中直接得出結論、形成決策，這種方法論之基礎肯定是不牢固的，所得結果也可能是不可靠的甚至是危險的。

進行科學細化的自然資源分類，掌握各類資源的全面屬性特征，最終做到精準地探測、監測、統計與計算，是這一問題被最終解決的標準。為此，一方面需要自然資源科學領域的學者們進行大量的研究與探討，在自然資源細化分類與具體屬性特征上達成共識;另一方面需要國家提高自然資源探測技術與監測技術的應用水平，改善自然資源數據庫的質量。

二是解決大數據參與中國自然資源法制實施的數據推廣應用問題。法律制定不能超脫社會發展。利用大數據推動自然資源法律實施，必須要有充分的社會實踐，即在社會中廣泛運用大數據進行自然資源治理，形成一定的規模和行為模式，為立法提供基礎。但目前，無論是政界還是學界，都沒有發出利用大數據進行自然資源治理的聲音。因此，利用大數據推動自然資源法制實施的目標，可謂“任重而道遠”。

從中國社會主義市場經濟體制發展的歷史進程看，每一項政策的轉變與推動，都會帶來某一領域實踐的繁榮，待這些實踐發展成熟、穩定并得到推廣時，相應的法律法規便會跟進。從這一角度看，政府有必要制定相應的政策來推動大數據在自然資源治理領域中的應用。例如鼓勵某一地方行政區域先行試驗，激勵企業積極參與;對某單一自然資源進行試驗，再逐漸推廣至其他自然資源;鼓勵社會團體、科研機構等利用大數據對自然資源的開發、利用、保護等進行評估。同時，政府也應積極推動自然資源數據共享，引導企業在自然資源產權獲得、交易等過程中應用自然資源數據。為此，政府需要逐步開放自己所擁有的自然資源數據，推動自然資源科研機構、行業協會等將所掌握的數據進行共享。開放政府掌握的自然資源數據信息，不僅可以提高政府依法行政的透明度，提升政府治理自然資源的能力與效率，還能更好地滿足社會公眾對自然資源的信息需求，促進社會治理的變革創新，確保為實現自然資源三大價值的平衡性提供有效監督與科學評估。在大數據逐步開放的過程中，中國政府還應將自然資源數據研究列為其科研基金重點資助對象，以保證其所提供與開放的數據信息更加真實全面、安全可靠、科學理性。

目前，自然資源數據的實際應用主要面臨如下三個挑戰：第一，面臨科學基礎的挑戰。對大數據而言，分析和關聯才能出價值。傳統用于分析關聯數據的統計學方法以抽樣數據為對象、以樣本趨于無窮的極限分布為基礎，而大數據處理的對象是自然數據，既無明確的抽樣機制，也不大可能存在穩定的極限分布。這樣，傳統分析數據的科學基礎被動搖，必須重建統計學基礎、計算基礎與邏輯基礎。第二，面臨計算技術的挑戰。計算機的核心技術除了依賴解譯數據自身的方法論，還要解決采取什么樣的計算架構去存儲，采取什么樣的計算模式去支持快速查詢與處理，采取什么樣的程序語言和算法去完成計算、分析和挖掘，這些問題都面臨技術上的挑戰，必須革新計算模式和計算方法。第三，面臨真偽性判定的挑戰。如前文所述，自然資源開發利用管理大數據具有大價值是無疑的，但如果直接從大數據中產生結論、形成決策的方法論基礎不堅實，那么直接運用大數據的結論就可能是不可靠的甚至是危險的，難免讓大數據變成“大忽悠”。

三是解決大數據參與中國自然資源法制實施的大數據產業發展及人才隊伍建設問題。利用大數據推動自然資源法律實施，不僅需要自然資源方面的數據，而且需要社會其他方面諸如經濟、制造等行業的數據。目前，中國大數據產業的發展多集中在互聯網企業、電信通訊業等，這些企業行業更容易通過自身的優勢發展數據收集、加工以及應用等大數據產業。此外，政府也是大數據的擁有者，利用大數據進行政策制定和宏觀調控，同企業開展大數據產業效應是相似的。政府進行一定程度的數據開放與共享，可以促進社會大數據產業的發展，進而提高社會整體的服務水平。同樣，政府進行更加細致與精準的數據收集，也能提高其政策制定的科學性與調控的有效性。因此，大數據產業向非互聯網企業以及中小企業輻射，尤其是與制造相關的企業進行大數據產業的發展，對自然資源開發、利用與保護必會起到積極顯著作用。

在積極推動地方自然資源數據實踐應用的情況下，為保障國家自然資源大數據產業市場的有序發展，還應做好頂層設計工作，將地方實踐與頂層設計相結合。為此，應積極做好以下幾個方面的工作：

第一，做好有關自然資源大數據產業發展與應用的規劃工作。規劃需從應用范圍、應用定位、應用原則、應用目標等方面出發，要具備較好的促進與導向作用。首先，要實現有關自然資源開發利用及管理的各部門之間的通力合作，如林業部門、農業部門、國土資源部門、水利部門、稅務部門、財政部門、金融部門等之間的合作，需要打破各個主管領域存在交叉卻又各自為政的現象。綜合這些部門所掌握的數據，以他們為共同主體參與制定規劃，能更好地反映出中國自然資源的整體情況。在應用范圍上，明確大數據應用范圍涉及數據采集與集聚、數據交易、數據共享、數據應用等方面;在應用定位上，明確大數據應用是自然資源節約與集約利用的基礎，是自然資源治理精細化、動態化、科學化的戰略舉措;在應用原則上，明確大數據應用應當遵循政府統籌、部門合作、社會參與的原則;在應用目標上，明確大數據應用要最終能基本實現自然資源的權屬明確、監管有效、流轉通暢的要求，對自然資源的勘探、開采、利用要能夠較好地適應市場走向。

第二，加快完善數據信息權益保護體系。通過完善數據信息權益保護體系，可有效促進自然資源大數據的收集、交易、利用、共享和整合，從而推動自然資源大數據的價值開發與創造。為此，需要加快制定大數據應用與產業發展的相關標準和行動指南，制定全面推進大數據在自然資源領域應用的國家戰略;出臺促進大數據應用與產業發展的法律法規及相關政策，為有關數據運營商的利益、國家信息安全、客戶信息安全、個人隱私利益等各種數據保護行為的詳細記錄提供法律保障與政策支撐。此外，還要完善數據信息資源市場，界定數據信息產權，明確規定數據信息的所有權、使用權和收益權，充分發揮市場在自然資源大數據信息資源方面的優化配置作用。

第三，加快構筑數據信息共享與交易平臺。建議成立國家數據信息交易與安全管理局，建立數據資源共享與交易平臺，以各政府部門擁有的數據為基礎，從共享與交易的數據種類、標準、流程三個方面進行設計，建設“依法服務、安全高效”的大數據共享與交易中心，防止“數據信息孤島”與“數據信息堵車”現象出現。為此，在支持大數據技術的開發、研究和應用示范，引導企業加大大數據研發力度，實現關鍵技術突破的同時，還要實現大數據信息的集中挖掘，提高大數據信息的利用率，提升政府對自然資源開發、利用、管理水平和公共服務水平。此外，還需設立數據信息的獎懲制度：對有效提供與應用數據后能夠實現節約、集約、循環利用自然資源的企業或個人，應當進行獎勵;而對偽造和濫用數據的行為，必須進行懲罰，以此強化大數據應用的安全保障力度。

第四，加快大數據人才培養。大數據產業的發展離不開大數據人才的支撐，人才作為第一資源在第一生產力科學可持續發展過程中的核心關鍵作用早已成為社會共識。大數據技術、理念的發展應用雖時間不長，但卻異常迅猛，直接導致其他社會部門對這一新興生產力的反應明顯滯后，人才缺口問題凸顯。根據現有的發展狀況，大數據人才通常可分為大數據技術人才與大數據管理人才。其中，大數據技術人才是指從事大數據基礎設施相關工作的人才，如計算機人才、網絡通信人才、數學工程人才等;大數據管理人才是指具有數據思維能夠賦予數據一定意義并將其轉化為有一定價值作用的人才。缺乏“懂數據、會分析”的復合型大數據人才，是當下國內外面臨的共同困難。在這種情形下，中國應發揮體制優勢，動員各高校、研究機構快速設立一批適應各層次需求的大數據人才培養項目，加快形成能夠支撐國家大數據戰略實施的強大的科學研究與應用的人才隊伍。為此，應該切實做好如下幾點：一要自力更生，敢爭人先。在特定的產業或領域，企業組織應根據各自行業的特點，充分挖掘自身潛力，對有一定大數據技能基礎和知識背景的在職人員進行專業培訓，并通過完善的組織內部機制和制度，鼓勵其積極創新，在實際工作中不斷積累經驗。此外，還應著力將數據思維和理念融入組織文化，進一步加強學習型組織的建設。有條件的企業組織，可以通過市場手段爭聘行業內的優秀人才，幫助企業實現在大數據領域發展的戰略構想。二要統籌兼顧，合作共贏。企業組織可通過產學研合作，積極與高等院校和科研院所對接相關人才的培養合作。高等院校和科研院所作為人才的主要輸出地，除應進行大數據相關技術的專業人才培養外，其他專業課程設置也應優化，并結合本專業特色與需要，進行數據思維導向教育。特別是在研究生教育階段，應積極鼓勵研究生大膽嘗試將大數據的思維方法和技術與所學專業的研究相結合，培養既懂本專業知識又有大數據技能的復合型人才。三要人才立法，依法而治。法律與政策最大的區別在于法律的權威性、強制性、明確性和穩定性。社會主義市場經濟條件下的人才資源開發與管理，無論是市場對“第一資源”科學合理配置的決定性作用，還是更好地發揮政府的作用，都離不開社會主義市場經濟法律制度框架下的人才法律體系。只有盡快研究并制定相關的人才法律法規，以法律法規的形式來昭示對“第一資源”的求賢若渴，才能抓住人才資源開發與管理的根本要義，體現對知識和人才的最大尊重。

五、結語

當前，中國在綠色經濟發展、自然資源管理、能源管理三大領域的研究與實踐取得了突破性進展。但是，2018年9月29日公布的《全國生態狀況變化（2010—2015年）遙感調查評估》最新結果表明：中國生態環境依然脆弱，生態安全形勢依然嚴峻，保護與發展矛盾依然突出。可見，加強自然資源的管理，仍是中國經濟社會發展過程中需要持續關注和解決的重要議題①，自然資源的可持續利用與生態環境保護的戰略性任務仍異常艱巨。為此，中國尤其需要做好頂層設計與制度保障工作，全面處理好保護生態環境與經濟發展的關系，形成節約資源、保護環境的內生動力。為加強自然資源的管理，對自然資源進行整體性、系統性、精細化、動態性及協同性的治理，是一條可靠的、必然的路徑選擇。而大數據的開發與應用，則為這條路徑的打通提供了有力支撐。將大數據應用融入自然資源法律制度研究領域，不僅可以評估自然資源法律制度，還可以參與自然資源具體制度的設計，推動自然資源法律制度的實施，從而提高自然資源法治過程的適應性、協調性、可操作性，最終形成一條完整的能有效銜接的制度鏈，讓自然資源法制成為一部體系和諧、結構完整、內容全面、規范有效的法律制度。當然，要完成此項重任，需要有關大數據建設的相關配套工程，比如自然資源基礎的源數據工程、自然資源數據的實踐應用工程，而自然資源治理的大數據產業發展及人才培養等方面的工作也要跟上。唯有如此，才能真正做到自然資源法制評估與完善的大數據有效參與和全程應用，進而大力提升中國自然資源法律治理的整體性、系統性、精細化、動態性、協同性，從而安全、高效、有序地推動中國生態文明建設進程，最終實現人與自然的和諧共生與可持續發展。

需說明的是，在大數據與信息社會時代，制度評估與制度創新研究最好秉持多學科交叉融合的理念，可以綜合運用規范分析、比較分析、社科法學分析、大數據分析等方法，實現制度評估與制度創新的智能化。基于信息基礎設施的逐漸加強以及大數據技術的日益廣泛應用，大數據技術在法律實施領域的應用也會使法律制度規范或多或少地發生變化。傳統的自然資源法律制度是一種類型行為簡化的抽象制度，節省了信息但不夠精確。隨著大數據和計算技術的發展，人類所需要的計算能力和對象信息都不再像此前那么稀缺。數據信息的全面、客觀與及時，以及算法的精確與靈活，可引導自然資源法律制度作出一些改變。如何將大數據技術融入自然資源法律制度的評估與創新工作中？這無疑是一項前沿性的全新課題。如前所述，大數據概念首先是作為切入話題的一種思維方式來使用，其次才是作為分析主題的一種技術手段來運用，這是一種嘗試突破傳統法學研究方法、以跨學科視野拓寬研究的做法。當然，這僅僅是大數據應用于法律制度研究領域中的冰山一角。