農地“三權分置”改革的歷史沿革及展望

王 沖

(1.中央財經大學 財政稅務學院，北京 100800；2.中國人民銀行 濟南分行，濟南 250021)

一、文獻綜述

土地制度問題是當下中國農村的核心命題。土地紅利的釋放直接關系到農村發展和農民利益,而土地要素資源的合理流轉和配置,需要有相應的土地制度與之適應。中國的農村改革依舊建立在40年前的制度上,滯后的土地所有制關系不再適應農村社會生產力發展的需要,特別是在當前經濟社會基礎已發生巨大變化的背景下，對集體所有制關系的改造成為農村改革的當務之急。我國農村土地按性質劃分為“三塊地”,即農用地、農民宅基地和農村集體建設用地。其中改革的分歧和難點集中在農用耕地上,目前各地改革實踐已經在推動,但理論上尚未達成一致。根據十九大報告精神,改革的方向是要“鞏固和完善農村基本經營制度,深化農村土地制度改革,完善承包地三權分置制度”。但在集體所有制底線不動搖政策下,現行做法是將土地的權屬關系嚴格限制在集體內部,這在一定程度上對改革的空間造成擠壓。

對于如何對現行土地關系進行改革,學界持不同的觀點。(1)有學者堅持土地私有化。一是從產權角度論證集體所有制的低效率及私有化的必要性。楊小凱認為,“三農”問題的癥結在于農村土地產權不是農民所有,農民沒有長遠投資土地的打算,而私有化是解決之道,即無期限可繼承的所有權以及可以自由交易租賃[1]。黃少安認為,在農民不擁有完整土地產權的情況下,農業生產難以兼顧效率和公平,政府應主動放棄不必要的職能,以盡快還權賦能[2]。二是認為目前集體所有制已存在滯后性,迫切需要進行私有化改造。文貫中認為,當前土地制度改革是權利妥協的結果,因此在制度層面仍不夠徹底，集體的自由進退原則至關重要,以1961年農民自由退出人民公社,以及1984年農民自由退出強制性集體生產為例,分別結束了中國饑荒,以及解決了貧窮和糧食短缺問題[3]。于飛認為,集體所有制的初衷是保障全體成員的利益,但卻不利于成員財產的充分利用和有效配置,在農民和土地的雙向依附關系已不再強烈的語境下,改革應使財產回歸集體成員自身的控制[4]。(2)有學者認為集體所有制改革需要推進,但現有國情并不允許土地私有化。一是通過私有化帶來的社會不穩定等論證其不可行性。李昌平認為,權利集團化、個人化、私有化的農村社會不可能公正地推行土地私有化[5]。溫鐵軍認為土地私有化會導致農民土地權利被隨意剝奪,而失地后農民將失去農村社會根基,進而導致過度城市化等問題[6]。二是認為當前集體作用仍不可缺失,從而私有化并不可行。葉興慶認為,基于當前農村土地碎片化經營的現狀,在集中離農者耕地和保護農民利益方面,集體確實要比私有制有更多的辦法[7]。何干強認為,集體所有制尤其在組織和服務農民生產、統一經營等領域可以發揮其優勢[8]。(3)也有學者持折中觀點,即應在保留集體所有制的前提下,充分賦予農民土地權利。陳勝祥認為,可以在保留農民集體土地所有權的前提下,通過確立并做實農戶承包權,使之更接近于個人支配的權利形態[9]。傅晨認為,從賦予農民財產權利的角度出發,農民應有權處置自己在集體土地中的個人部分,且在退出農村集體經濟組織時,應有獲得經濟補償的權利[10]。

綜合以上學者觀點,盡管土地制度改革存在一些分歧和爭議,但對現行集體所有制進行改革基本達成共識。習近平總書記強調：“不管怎么改,都不能把農村土地集體所有制改垮了。”因此,如何在有效發揮集體所有制應有作用的前提下,通過科學合理的制度設計彌合理論上分歧,這些問題是本文力圖解決的。對此,我們首先對集體所有制的歷史沿革進行梳理,認為集體所有制僅是特定時期的所有制形態,可以對其進行調整,而使用權的私有性質可以有效提高生產效率;其次對當前集體所有制的弊端進行分析,找出當前所有制存在問題的本質原因和解決問題的出路;最后對未來農村土地“三權”分置改革進行展望。

二、我國農村土地集體所有制的歷史沿革

根據馬克思和恩格斯的理論,集體所有制可以基本等同為全社會所有制。在其經典文獻中,集體所有制、社會所有制和國家所有制概念往往交叉混合使用,并沒有本質區別[11]。蘇聯斯大林時期建立的集體所有制,是一種集體農莊形式,是不同于馬克思恩格斯所有制理論所闡述的，實踐中其集體所有制僅是公有制下的一種過渡性制度安排或探索,并非可以直接等同于公有制本身,在經濟社會條件發生改變時就曾對其進行適度的改造和調整。

新中國成立后不久,在借鑒蘇聯集體農莊模式的基礎上,我國開始在全國范圍內推行農村土地集體所有制。在此之前,全國范圍內的農村土地改革已經基本實現了土地的私有化,即在所有權和經營權上均實現了私有化。1950年,我國廢除地主階級封建剝削的土地所有制,通過合作化方式開展社會主義農業改造運動,同年頒布的《土地改革法》中明確規定了“實行農民的土地所有制”。土地所有權歸個體農民所有,農民有權“自由經營、買賣和出租”。此時土地所有權和經營權私有向所有權私有和經營權公有轉變,但在使用權上依然具有私有性質。土改后,農業生產要素的產出效率快速提升,以糧食生產為例,根據《中國統計年鑒》數據,每公頃產量由1949年的1 035千克上升到1955年的1 452千克,提高了40%。到1954年,為支持加快我國工業化進程,我國在農村領域開始實行農業改造,農村生產的組織形式先后經歷了從“互助組”到“初級社”再到“高級社”的階段。根據1956年《高級農業生產合作社示范章程》規定,高級社是“在自愿和互利的基礎上組織起來的社會主義的集體經濟組織”“社員有退社的自由”“社員退社的時候,可以帶走他入社的土地或者同等數量和質量的土地,可以抽回他所交納的股份基金和他的投資”。此時土地作為生產資料已劃歸集體所有,所有權和經營權基本完成向公有性質的轉化。

1958年,為發揮集體的規模優勢支援工業和進行農村建設,在高級社的基礎上聯合組成人民公社。由于人民公社下各生產隊和生產小隊的產出水平各不相同,為調動各自的生產積極性,在探索中逐步形成了“三級所有,隊為基礎”的農村集體所有制架構。此時土地所有權已全面歸為集體所有,完全實現了土地所有權和經營權的公有。“三級所有”制是1978年我國農村土地放權改革之前土地經營的主要制度基礎,從后續聯產承包制在全國推廣后乃至當前,對我國的農村土地經營均發揮著重要的作用。在三級所有制架構下,農村土地的生產關系較為混亂,農民生產積極性低下，所有制關系的模糊不清也間接導致了土地的低效生產,以及后續持續多年的農村貧困和糧食短缺。

1978年,為恢復農村生產力,實行家庭聯產承包責任制試點,土地經營制度轉為所有權公有和經營權私有。1982年《憲法》規定：“農村中的家庭聯產承包為主的責任制和生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。”1983年,聯產承包責任制在全國范圍內推行,農業效率顯著提升。這一時期,人民公社開始解體。同年，《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》中明確建立村民委員會作為基層政權,由于村委會的集體定位不明確,“兩塊牌子,一套人馬”,存在政經不分問題。1986年,《土地管理法》規定“農民集體所有土地由村委會經營和管理”,僅僅界定土地經營管理者,并沒有明確界定出所有者。

2008年,為適應城鎮化和土地規模化經營需要,中共中央《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出“搞好農村土地確權、登記、頒證工作”“允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權”。2014年,中共中央《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》提出：“堅持農村土地集體所有,所有權、承包權、經營權‘三權分置’”。試點基本完成后,土地權能開始回歸農民,在所有權公有的基礎上,土地經營權得以流轉并進一步向私有性質轉化。從“三權分置”改革情況看,雖然歷年中央一號文件均體現出對農村發展和農民權益保障的重視,但由于農村土地確權并不徹底,確權后農民的土地承包和經營權受到嚴格限制,土地在資源配置中面臨較大的制度阻力,農民自身權益難以得到有效保障。2017年,中央一號文件明確提出了“允許地方多渠道籌集資金,按規定用于村集體對進城落戶農民自愿退出承包地補償”的政策思路。可以預見的是,在堅持集體所有制不動搖的基礎上,加快推進農民土地承包權的有序退出,進一步實現土地權利的還權賦能,將是未來一段時期我國農村土地經營制度改革的重要方向。

從我國農村土地制度關系變遷看,集體所有制作為公有制下特殊的制度安排,經歷了由權力上收到權利下放的過程。在農村社會生產力被嚴重束縛時,集體的相應制度安排也會相應做出改變,尤其是對于農村土地使用權的下放。特別是1978年以后,為激活農村土地生產力,從承包制到承包經營權的流轉,再到“三權分置”改革,土地使用權的私有性質逐步得到強化。由此看來,權利下放帶來的使用權私有才是效率提升的關鍵。近年來,我國農村經濟社會環境正在加速改變,集體所有制雖然有所調整,但仍沒有及時跟進以做出實質性的改變,對農村生產力發展產生了較大制約。

三、當前農村土地集體所有制的困境與出路

當前經濟社會水平下,集體農業效率低下已是不爭的事實。周其仁提供過一個測算結果,除1952-1957年,即我國農業社會主義改造前,農村全要素生產率出現過小幅上升外,在1983年前家庭聯產承包責任制推廣前,我國的農業生產率顯著低于1952年的水平[12]。朱喜的測算結果表明,土地確權改革試點以來農村社會生產力并沒有得到充分釋放，如果有效消除資本和勞動配置的扭曲,農戶的農業TFP有望再增長20%以上,其中東部和西部地區的改進空間超過30%[13]。

十九大報告提出：“深化農村集體產權制度改革,保障農民財產權益,壯大集體經濟”。對于集體所有制改革的“底線”是不能改變土地所有制,即農民集體所有。但從目前土地“三權分置”改革的傾向看,在集體所有制性質上,土地的權屬關系往往被嚴格限于本村村民。在此路徑下,土地制度改革的空間事實上已經非常有限。由于農民并沒有獲得實質上的土地處分權,土地生產力難以得到有效釋放,農民利益也難以得到保護和滿足,這與保障農民財產權益的原則是相悖離的。

(一)農村集體經濟組織架構的內在沖突

當前我國農村集體土地分別屬村農民集體所有、村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有和鄉鎮農民集體所有,主要受人民公社時期“三級所有”的集體所有制架構影響。目前,我國農村絕大多數土地所有權歸村、組兩級集體所有,鄉鎮集體擁有少部分土地所有權。其中《物權法》規定：“三種權屬分別由村委會、村民小組和鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。”而如何代表集體行使所有權卻難以找到法律依據。由于三級集體組織存在上下級行政隸屬關系,權屬關系較為混亂,極易出現“大集體”代行“小集體”權利,“大集體”侵犯“小集體”利益的情況。

從各地的情況看：(1)鄉鎮政府、村委會存在非法出讓土地、非法經營企業、侵害農民權益的行為,甚至出現農民土地權利被完全剝奪導致失地的情況。(2)對于屬于集體公有的土地,村集體或村民小組卻沒有機會代表集體行使所有權,鄉鎮集體成為土地的所有者和控制者,鄉鎮企業往往成為集體的委托代理人。作為名義上的集體所有者,在利益分享上村集體和村民小組也很難有機會參與。(3)自聯產承包責任制改革之后,村民小組基本上僅在名義上存在,法律政策中很難找到村民小組合法性的相關依據,村集體便會代理行使村民小組的集體權利。從表面看是所有制關系的邊界不清,事實上是對農民權利的剝奪。由于三級所有存在委托代理關系,鄉鎮政府或村委會往往成為土地的實際擁有者和控制者,法律上的所有權往往由少數村干部代理集體行使,以個人意志體現集體意志,對農民土地權利的侵犯難以避免。由此看,由于土地集體所有制在組織架構上的內在缺陷,很難成為防止農民失地和維護農民利益的制度保障。明晰土地產權主體,使分散的集體權利集中起來,并進一步回歸集體成員或農戶,是解決“三級所有”架構矛盾的本質原則。

(二)農村土地集體所有權和成員權的沖突

農村土地集體所有權和成員權本身難以界定。由于缺少全國性立法,沒有統一的認定標準,農村集體成員生、老、嫁、娶等因素導致人口變化,都會造成集體成員和集體土地產權權屬的矛盾。在土地財產權升值潛力巨大的背景下,這些矛盾將更加突出。十八屆三中全會明確提出要保障農民公平分享土地增值收益。但目前分享的比例、原則、方式等都沒有明確,也沒有相關的法規或政策規定,成員權利界定不清導致的問題將仍然存在。

在集體成員權利本身界定不清的情況下,集體權利與集體成員個人權利之間也存在沖突。《土地承包法》中規定：“農村土地是指農民集體所有和農民集體使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于農業的土地。”《物權法》規定：“集體所有權屬于本集體成員集體所有。”法律上已經對集體作為土地的所有者作出了明確規定。但從政策上看,十七屆三中全會《決定》提出“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權；十八屆三中全會決定提出“穩定農村土地承包關系并保持長久不變”；十九大報告提出“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”；對土地的用益物權做出保障在《土地承包法》中也規定“承包期內,發包方不得收回承包地”。但即便法律和政策上均保護用益物權的穩定和不受侵犯,但法律層面上集體作為所有者始終有明確依據,因此難以避免通過代理形式、以行政手段介入農民土地權利,土地的用益物權即便在賦予農戶后依然存在被集體強制收回的可能,農民在征地后的補償分配訴求也難以得到滿足。實踐中,一些地區每隔幾年便隨意調整一次承包地,把已經包產到戶的承包地收回重新發包,農戶在集體權利面前沒有絲毫話語權,原因就在于集體所有制下,集體和成員間存在權利沖突,難以對穩定承包經營權形成統一的法律和政策依據。

在集體經濟組織框架內,土地的財產權利及各項權能應落實到集體成員個人。改革應將集體權利轉化為以農戶為單位的成員權利,例如土地的調整應由集體經濟組織成員通過民主程序決定;承包地確權完成后,應繼續貫徹“增人不增地、減人不減地”政策,考慮到在部分農村地區存在由于“婚喪嫁娶”、人口流動等原因導致人地矛盾的情況,應在此基礎上對承包地進行適當的“小調整”,即對人地矛盾突出的個別農戶承包關系由集體民主表決后進行調整,而不能允許大范圍的普遍性調整;十九大報告中已經提出承包到期后延長30年,是落實成員權利的重大舉措,未來應探索在30年的基礎上由長久不變轉向永久不變等。更為重要的是,相關的法律政策調整應加速跟進,對農民的承包經營權利應給予充分的制度保障。

(三)農村土地承包權和經營權的沖突

十八屆三中全會《決定》提出,賦予農民更多財產權利。土地的財產權利體現在農民對土地的處分權上。實踐中,農民的處分權受到嚴格限制。土地承包經營權作為財產權利被賦予農民后,一是轉入主體受到限制,非集體成員難以獲得土地經營權;二是由于土地承包權轉讓權受到集體所有權的嚴格限制,承包經營權更多地成為一種債權關系。承包經營權始終不是充分的處分權,通過流轉取得土地的農民便無法得到實質上的權利。

十八屆三中全會《決定》中指出“鼓勵和引導城市工商業資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業。”2013年中央一號文件提出,探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地轉入和監管制度。頂層設計中的相關規定,在實際操作中卻存在諸多問題。2015年國辦《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》中規定：“農村產權交易以農戶承包土地經營權、集體林地經營權為主,且不涉及農村集體土地所有權和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權。”政策上雖然鼓勵土地流轉,但對流轉主體和承包權均進行了限制。在各地制定的租賃農地的細則中,對工商企業的租賃期限也進行了嚴格的限定,影響了其長期投資的積極性。土地承包權和經營權的沖突,本質上是土地流轉給誰,誰來經營的問題。如果將承包權嚴格限制在集體經濟組織內部,農民不具備充分的土地處分權,并極有可能影響土地要素流轉的效率。這是因為：(1)農業有其天然的弱質性,如果不具備一定的資本,很難對相應的高經營風險進行緩釋,絕大多數集體成員顯然不具備相應的資本實力。在一些地區,通過合作經營、土地入股的經營模式創新可以在一定程度上緩解承包權流轉范圍的限制,但不能完全解決農民資本匱乏的問題。(2)由于參與流轉的僅為土地經營權,而并非承包權,且流轉期限往往較短、限制較多,對工商企業限制尤為嚴格。而農業生產周期較長,如葡萄樹的生命周期甚至可以達到一百年,因此企業很難有對土地進行長期投資的意愿。實踐中還出現租金很高的情況,使土地經營主體不堪重負,影響了農地流轉和農業的規模化經營,也會加劇土地的非糧化傾向。(3)農民的財產權利也體現在抵押方面。目前,《擔保法》規定僅土地使用權可以抵押,但在如何處置使用權上卻缺乏相關法律規定。銀行在取得土地經營權作為抵押物后,貸款出現違約時如何處置土地經營權成為問題。此外,目前土地經營權在交易市場上流動性普遍較差,如果銀行不能及時出讓使用權,作為受讓主體,是否需要向承包方支付租金也很難界定。

當前,一些地區已在此方面進行了改革和突破,如在重慶巴南區,投資者出資使農戶有償退出土地權利,交回土地給集體,再由集體流轉給投資者，實質上,承包權流轉的制度約束已經被打破了。隨著農地確權和流轉的實現,農村土地所有制正朝著還權賦能的方向推進,土地產權也正逐步清晰,但有無土地處分權是農民財產權和經營權的重要區別。如果能將農地承包權真正賦予農民,在建立健全土地流轉用途監管機制、嚴格管控土地用途的基礎上,審慎推進土地自由交易,并最終在長期內放開土地市場,則在事實上將土地財產權賦予了農民。

四、未來農地改革的展望

對于為什么長期堅持農村土地集體所有制,鄧小平有過相關論述：“第一,有利于發展生產。第二,有利于鞏固社會主義制度,保障向共產主義道路前進,避免農村出現兩極分化。第三,可以穩定城市市場。”由此看來,農村土地集體所有制的選擇,是出于農村經濟發展和城市工業發展的需要,也是出于維持農村經濟社會穩定的需要。事實證明,人民公社制時期,農村土地集體所有制成為農業支持工業、工業優先發展的重要制度基礎,并極大程度上承擔了農民生活保障的功能,維護了農民收入的公平和農村社會的穩定。改革開放后,隨著工業化、城鎮化和農業現代化的推進,現行集體所有制所依托的經濟社會基礎已不復存在。固守原有集體所有制關系,則成為農村發展和農民利益提高的主要障礙。當務之急應立足農村經濟社會實際,擺脫傳統觀念的束縛,對現行集體所有制關系進行調整。

(一)探索新型集體經濟組織,發揮集體經濟土地配置等公共服務功能

集體所有制是改革的“底線”,堅持集體所有制不動搖,既要發揮集體在統籌農村經濟上的價值,又要重新界定集體的功能定位,探索新型的集體經濟組織模式,而不應一味忽視集體、弱化集體的作用。根據2016年中共中央國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》,集體經濟應發揮好農村集體經濟組織在管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等方面的功能作用。集體經濟的主體地位應最終體現在控制力上,這種控制力應體現在農村集體資產的非經營性領域。具體到土地經營,新型集體經濟應將功能定位于農民沒有能力做的領域。集體經濟在市場化領域,尤其是耕地、宅基地等資源性領域,存在的意義本身已不大;對于經營性資產,折股量化和股份合作制改革是未來發展的方向,集體經濟的退出至關重要。但對于非經營性資產領域,如農業基礎設施、交通基礎設施、環保工程等,集體經濟的作用仍不可或缺,并需要進一步維持和加強。

具體實施方法如下：(1)在農民以退出或入股的方式返還土地承包權時,集體應充分尊重農民意愿,將承包地進行統籌管理,或以競標的方式發包給各類新型農業經營主體。尤其對于土地難以流轉的偏遠落后地區,應由集體對土地進行統籌經營,這種經營模式并不僅僅是單一的集中土地,而是在分工分業的基礎上建立按專業和分層次的經營體制。(2)對外部工商業資本進行分類準入。對于期望土地升值的投機資本,集體應堅決禁止;對于真正從事農業經營的工商資本,集體應給予鼓勵和支持。(3)對土地用途的合理監管。通過設立土地用途的監督和審核機制,防止非糧化種植行為的出現,維護糧食安全。實踐中,有兩種模式值得借鑒,一種是湖北“沙陽模式”,集體在農民自愿的基礎上,保持家庭承包方式、面積、期限穩定前提下,對經營地塊進行調整,實現土地的連片耕種。另一種是貴州“塘約模式”,即通過社區合作制,實現村社合一的集體經濟組織形式,由集體將成員的土地集中后,在分工分業的基礎上由集體統一多層經營。兩種模式在實踐中均取得了較好的效果,并有進一步推廣的價值。

(二)實現承包期限永久不變,逐步向集體所有制基礎上的“永佃制”過渡

應考慮實現農民承包權的長期穩定。十九大提出承包期限延長30年,以穩定土地的經營預期。未來承包期限逐步由長久不變向永久不變轉變,例如應加快《農村土地承包法》修訂,確保承包地確權完成后,貫徹“增人不增地、減人不減地”政策,使目前的確權頒證成為最后一次調整土地。短期內應允許集體利用收回的土地在一定范圍內進行“小調整”,以解決一定時期內的較為突出的人地矛盾問題。這些均需要在法律層面上予以規范,實現對農民土地權利的制度保障。

在土地權利體系設計安排上,中國臺灣實行的“永佃制”,以及英國的土地“保有制”,均為土地經營制度改革提供了經驗借鑒。目前,土地家庭承包制已具有大部分“永佃制”的性質,如果放開部分限制,如實現承包權的永久不變及相關權利的自由交易,便基本可以完成“永佃制”的構建。尤其在理論創新和法律跟進方面,應在充分借鑒已有成熟經驗的基礎上,加快各項配套制度的完善和跟進,待條件成熟后可在農村土地集體所有制基礎上向“永佃制”過渡,并在制度層面對農民土地承包權予以保護。

(三)建立農村穩定風險隔離機制,試點推廣承包權有償有序退出

目前承包權退出之所以存在阻力,主要是考慮到土地承擔著社會保障功能。對于農民失地后缺少生活保障可能引發社會不穩定問題,應考慮建立基于承包權退出風險的風險隔離機制。具體來講,一是由集體設立前置門檻。例如,可考慮有穩定職業或經濟來源的進城務工農民方能退地；二是賦予臨近農民以先承包權和先佃權,以防止土地投機行為；三是設定轉入者受讓面積上限,并漸進式放開上限,防止大規模資本涌入導致的失地風險；四是加強對失地農民的社會保障機制建設。農村社會保障體制應走出與傳統小農經濟相配合的“土地保障”模式,實現向“社會保障”的轉型,包括提高新農合、新農保的保障水平和覆蓋面,建立城鄉一體化的保障體系以及農民和農民工的商業保險制度等。

對于土地承包權的退出渠道,一是由集體收回土地的承包權,由集體統一經營或發包給農業經營主體;二是建立土地股份合作社,以承包權入股的形式實現承包權的退出,通過土地承包權股份化,吸引社會資本和職業經理人的進入。在補償資金方面,集體經濟應該通過財政轉移支付、集體財產出租盤活等多渠道籌集資金,對農民退出承包地進行相應經濟補償。

(四)逐步破除承包權成員身份限制,審慎推進承包權有序流轉

在保證集體內農民依法享有土地承包經營權,以及農民土地承包權自愿退出的基礎上,應逐步破除集體內外成員的身份限制,實現市場化的方式競標支付,并進一步分步驟推動承包權在更大范圍內的有序流轉,最終建立全國統一的農村土地承包權流轉市場,以充分發揮農村土地的價值功能。同時,應完善土地交易用途的審查和監管機制,防治土地非糧化問題的出現。

承包權的流轉應審慎推進,一是堅持“平等、協商、自愿、有償”的原則,穩步推進土地承包權的流轉。在土地承包權流轉過程中,土地承包權人具有完全的自主決定權。以自愿平等協商的方式明確土地承包權流轉的相關條款,農村集體組織作為土地所有權的代表，任何一方不得將自己的意志強加給另一方。土地承包方須向承包權人付給相應的土地出讓金,以實現土地承包權的基本產權。二是分步驟破除土地承包方的身份限制。可以在本村居民間搞土地承包權流轉,然后可逐步拓展至縣城跨區域流轉或更大范圍內的流轉,逐步破除對土地承包權承包者的限制。只要是有利于提高農業生產效率、勞動生產率和資源配置效率的,都可以通過支付對價方式獲得農村土地承包權。三是逐步建立市場化的全國農村土地承包權流轉市場,促進城鎮資金、技術、信息等要素與農村土地要素合理結合,實現土地價格功能。可參照國有土地使用權出讓的方式,規范土地承包者的資格要求,完善土地承包權流轉競標程序,通過市場化招標方式發現農村土地承包權的價格水平,維護原農村土地承包權人的利益,進而維護農村集體經濟組織和全體村民的整體利益。

(五)逐步推進土地承包權物權化,打通土地權益交易和兌現通道

土地承包經營權如不具備可支配的物權性質,農民便難以得到充分的土地財產利益。目前,隨著農地確權和流轉的實現,土地權利也逐步清晰。在集體所有制的前提下,作為土地權利中最核心的權能,有無土地處分權是農民財產權和使用權的本質區別。而賦予土地承包權充分的處分權,實現承包權的物權化,是實現農民財產權利的重要途徑和保證。

具體來講,農民有權依法決定土地權利的流轉、抵押、入股、退出等,并有獲得經濟收益或補償的權利。建議逐步取消土地權利流轉須經集體同意即土地發包方同意的規定。同時,完善與土地承包經營權相關的權利救濟機制，發揮司法救濟機制應有作用，實現司法救濟與其他權利救濟機制的分工配合,在土地的轉入、保有和退出等環節應對土地權益予以保障,防止土地權利被非法侵害。對土地權利受現行法律限制導致土地抵押處置變現困難等問題,應加快法律的修訂和完善,真正將承包土地納入財產權法律保障范疇。最終,在打通城鄉資本、土地市場的雙向流通的基礎上,使城鄉居民擁有同等的土地財產權益。

總之,在堅持集體所有制不動搖的前提下,如果能將農村土地處分權真正賦予農民,使土地承包權“所有權化”,農民在司法保障下進行土地生產和交易,在事實上將土地財產權利賦予了農民,這符合農村改革的核心原則,同時也規避了激進的廢除集體所有制或土地承包制的改革思路。

五、結 語

農村土地改革應擺脫傳統觀念束縛。在國有企業改革中,國企作為重要的經濟基礎尚能實現混合所有制,既然存在這樣的制度設計,對于地位逐漸弱化的農村土地則更沒有必要繼續維持固有思維。對此,改革應以農民利益為出發點和落腳點,盡快將土地權利賦予農民,即在維持農村土地集體所有制不動搖的前提下,賦予農民充分的土地處分權,真正做到還富于民。具體來講,在發揮集體控制力的前提下,應實現承包權期限的永久化,審慎放開土地權屬關系的集體成員限制,并最終開放農村土地市場。同時應加快相關法律修訂,為農民土地權利提供相應的制度保障。只有突破認識上的局限,勇于對改革的政策底線進行突破,才能爭取更大的改革空間,避免延誤農村經濟發展的大好時機。