退耕還林生態補償機制的激勵有效性
——基于異質性農戶視角

彭 亮

（江西省宜春市袁州區林業局，江西宜春 336000）

實際上在高速城鎮化的過程中，大量的鄉村人口開始從事非農業活動，兼業化和農戶分化的趨勢日益明顯。傳統激勵政策沒有充分認識這一現狀，因此在落實執行過程中就不免出現局部失靈的現象。這不僅給退耕還林工程的實施造成了嚴重的阻礙，而且也不利于農戶收入的提高。由此可見，分析異質性農戶在退耕還林中的個性化需求，并提出行之有效的激勵手段就顯得至關重要。

1 當前退耕還林激勵機制的不足

1.1 一刀切現象嚴重 退耕還林牽扯到兩個問題，一方面是退耕對農戶經濟收入造成的打擊，另一方面是林地管護缺乏熱情。為了緩解這一尷尬問題，目前退耕還林政策主要依靠財政補助來推進。這種做雖然起到了立竿見影的效果，但是由于政策制定沒有認識到農戶的異質性，也導致該激勵機制存在“一刀切”的現象[1]。比如對于純農戶而言，耕地收入是安身立命的基礎且這部分收入也十分微薄，地方財政可以通過適當的經濟性補助則能實現退耕還林的目的。但對部分兼業農戶來說，他們可能利用耕地資源從事非農業活動。那么對他們而言，退耕還林的機會成本將顯著上升。若補貼力度不足，則很難令他們自愿退耕。總之，當前激勵機制沒有認識到異質性農戶的個性化需求，導致在落實過程中作用有限。

1.2 政策負擔較明顯 根據中央財政部門提供的數據顯示，自退耕還林工程立項以來共計投入超過2 700億元。而在地方落實的過程中，不僅需要宣講規劃、檢查驗收，而且還涉及到基建完善、工程管理等內容。通常而言，退耕還林工程以量化任務的形式對縣市一級政府進行硬性的要求。這就導致退耕還林的執行成本遠大于中央財政的補助，給地方的財政造成了極大的負擔。不僅如此，進入新世紀后農村適齡人口大量外流，棄耕農戶的占比正在逐年升高。而對于這部分農戶來說，即使不進行政策的補償也將不會出現復耕的現象。顯然地方財政的部分投入做了無用功，并沒有對退耕還林起到積極的促進作用。最后值得一提的是，補助政策的存在部分農戶易出現敗德行為，在獲得補助后又進行復耕。這些行為都直接增加了政策的落實成本，給財政帶來了巨大的負擔。

2 基于異質性農戶的退耕還林激烈措施

2.1 完善補償機制 由于農戶存在異質性特征，傳統補助機制就容易出現過度激勵或者效果欠佳的現象[2]。因此，筆者認為應充分尊重農戶的個性化差異，盡快完善補償機制。比如，有關部門可以制定出不同的補助方案，對于退耕造林的年限、環保效益進行分層，從而科學合理地推動政策落實。這樣一來，既能確保農戶享受到政策實惠，又不至于影響到整體的經濟收入。此外，針對目前大量出現的棄耕農和兼業農戶，政策激勵則可以適當減少退耕的補助，而將重心放在造林方面。一般來說，造林主要分為經濟林和生態林兩種。生態林在碳匯效應方面的效果較為突出，但經濟收益微乎其微。相反，經濟林在作物成熟后能獲得可觀的收入，但生態效益又大打折扣。地方政府可以針對不同的退耕還林方案制定激勵手段，從而避免以往激勵無效的情況。

2.2 提高補貼標準 在退耕還林的積極性上，機會成本發揮著至關重要的作用。即農戶所獲得的財政補助必須遠大于耕地收入，才能使他們自愿地參與到退耕還林工程中。因此，最直接有效的手段就是提高補貼的標準，加大中央財政的投入力度。這需要有關部門對農戶的農業收入進行大量的統計，并從中總結出具有代表性的合理區間值，為補償機制的建立提供可靠的依據。但由于毀林復耕風險的存在，所以在執行過程中也要完善相應的監督體系。如地方政府部門應定期檢查林地的管護狀況，對復耕行為進行嚴厲的懲罰。

2.3 發展非農經濟 前文也曾提到，對于兼業農戶和棄耕農而言，耕地收入在家庭總收入中所占比重較低。因此，即便沒有政策的激勵農民也將較少或者絕不從事農業活動，這就使得退耕補助成本極得到大的下降。基于這一情況，地方還應大力發展二、三產業，給農戶提供更多的非農業崗位。當非農業收入遠大于農業收入時，則可以增加棄耕農的數量。如此一來，不僅使農村人口的實際收入不斷上漲，而且也給退耕還林的落實帶來了極大的便利。此外，地方還可以將退耕還林政策與生態產業進行對接，不斷強化農戶環保意識，也能起到事半功倍的效果。

3 結語

以往退耕還林激勵機制存在一刀切的問題，實際落實效果不盡如人意。因此，有關部門應從農戶的異質性入手，針對不同的需求進行補貼制度的完善。在推動生態工程落實的前提下，為農戶經濟收入的增加提供保障。