多中心治理：農村義務教育供給側改革的新模式研究

梁梓康 潘志方

（廣西大學公共管理學院，廣西 南寧 530004）

長期以來，義務教育作為我國重要的國民基礎教育，其改革和發展一直受到國家及社會各界的高度關注。經過改革開放近40年來的不斷發展，我國的義務教育事業取得了顯著的成果，基本實現了全面普及城鄉免費義務教育的基本目標，完善了義務教育階段的教育體制，義務教育服務的供給質量明顯提高。但是，受制于經濟發展水平不高和國家治理能力的不足，我國義務教育的發展水平仍然與現實需求存在較大差距。隨著我國經濟和社會的快速發展，在基本義務教育服務得到滿足后，國民對于優質義務教育服務供給的需求正在逐年增加，現今的義務教育服務供給水平已不能滿足國民的訴求。當前，我國已經進入全面建成小康社會的最后階段，正處于新型城鎮化深入發展的關鍵時期，這對于提升整體義務教育辦學條件和教育質量提出了更高的要求。與此同時，戶籍制度改革、計劃生育政策調整、人口及學生流動給城鄉義務教育學校規劃布局和城鎮學位供給帶來了巨大挑戰。因此，義務教育階段的供給側改革勢在必行，農村地區的義務教育供給側改革是其中最薄弱的一環，必須采取有效措施，改變以往供給主體單一、供給質量不高的情況，從而實現全面推進城鄉義務教育均衡發展的目標。

2015年11月，習近平在中央財經領導小組第十一次會議上首次提出“供給側結構性改革”，迅速引起我國學術界的熱烈關注，許多專家學者對供給側改革相關理論進行了更深入的研究。2016年全國兩會期間，教育供給側改革成為代表委員關注的一個焦點，民進中央提交了深化教育供給側結構性改革的提案。全國政協常委、民進中央副主席朱永新在兩會上表示供給側改革不僅是經濟領域的事，也是教育領域的事。他指出化解當前存在的教育供需矛盾，應通過改革的辦法推進結構調整，從提高供給質量出發，改變單一結構供給，形成豐富、多元、可選擇的供給側結構，從而為群眾提供多樣化、高質量的教育服務，滿足不同層次的教育需求。2016年7月11日，國務院發布了《關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》，縣級行政單位范圍內的城鄉義務教育發展得到政策的支持和保障，有利于推進我國縣域義務教育的均衡發展。在當前我國農村義務教育的發展現狀和政策背景下，如何運用多中心治理理論，轉變義務教育供給結構單一、優質教育資源缺乏的狀況，是本文探討的主要內容。

1 多中心治理理論與農村義務教育供給側結構性改革概述

1.1 多中心治理理論的內涵

1.1.1 多中心治理理論的起源與發展。多中心治理理論是近年來西方國家學術界最熱門的公共管理理論之一。“多中心”一詞最早是由英國學者邁克爾·博蘭尼在其著作《自由的邏輯》一書中提出的，他指出相對于國家由上而下強制執行下的自由，依靠一定法律框架下“多中心之間通過相互協商、配合而自發達成一致”的自由才是真正意義上的自由。博蘭尼的“多中心”社會秩序思想為后來多中心治理理論的發展奠定了理論基礎，但是，“多中心”的理論分析方法是否適用于社會公共管理沒有得到實證的檢驗。此后，在對博蘭尼“多中心”社會秩序思想系統理論分析的基礎上，以美國奧斯特羅姆夫婦為代表的一批學者在對發展中國家農村社區公共池塘資源進行實證研究后共同創立了多中心治理理論。

1.1.2 多中心治理理論的主要內容。多中心是指在公共事務的治理過程中，由多個而不是單一的治理中心或組織來共同管理公共事務，其中自發秩序或自主治理是其基礎。多中心治理是在多中心概念的基礎上形成的，其提出了除政府與市場之外的治理公共事務的新的可能性，并在政府、市場這兩個中心之外引入第三個中心，自主治理和協調治理是多中心治理的基礎。多中心治理與傳統治理理論相比，具有選擇多樣性、減少搭便車的行為以及合理決策的優點。多中心治理理論發展至今，雖然還存在一定的局限性，但是已經形成一套較為完整的理論體系。

首先，多元化的治理主體。多中心治理的主體是多元化的主體而不是“單中心”的主體，不僅包括政府，還包括市場、社會等主體。由于社會環境的多樣性和復雜性，產生出不同主體的利益訴求，需要多個治理主體共同參與到社會公共事務的管理活動，才能有效整合社會資源，提高公共管理的質量和效率。

其次，組織結構網絡化。多中心治理中的各個主體在主體功能上既相互獨立又存在相互依存的關系，這種相互依存的關系通過媒體和互聯網等渠道構成了網絡型的組織治理結構。網絡型組織結構上的每一個治理中心主體就是網絡上的一個結點，每個中心主體與其他中心主體之間的溝通不受層級的限制，能夠更直接地表達自身的利益需求。

再次，多中心治理以實現公民利益最大化和多樣化需求為治理的目標。多中心治理讓社會組織和公民擁有了更多的參與權和自主權，更多地關注公民個人的權益和需求。評估政府公共管理活動和提供公共服務的測量標準不僅包括效率，還需要參考提供公共服務的社會綜合效應和公民的滿意程度。對政府公共績效的評估不僅需要政府的自我評估，也需要市場、社會組織和個人等治理主體的共同參與。構建多個主體共同參與的公共服務評估體系，既需要制定合法合理的民主參與制度，也需要形成多中心的治理結構，從而實現公民利益最大化和多樣化需求。

最后，采用“合作—競爭—合作”的治理方式。多中心治理中不同的主體都可以向社會提供公共產品和服務，但是，由于公共產品和服務所需的成本消耗程度不同，部分主體的能力有限，公共產品的生產、使用和維持需要多個主體的合作。多中心治理的管理基礎是自我管理，各個主體實行自我管理且利益需求不同，都以實現自我需求為目的來實現自身利益最大化。因此，各主體都會對公共產品進行博弈，進行生產、使用和維護公共產品的競爭，通過談判、協商、制定法律條款或合同的形式達成一致行動策略，最后在共同目標的驅使下又再次開始新的合作。

1.2 農村義務教育供給側結構性改革的內涵

對于“農村義務教育供給側結構性改革”內涵的理解，首先要對“供給側”的概念進行梳理。“供給側”是相對于“需求側”而提出來的，其概念來源于經濟學領域，指的是供給方面。“義務教育供給側”指的是義務教育的供給。目前，我國現有的文獻研究對“教育供給側結構性改革”的界定還處于概念推衍的階段，比較具有權威代表性的是北京師范大學中國教育政策研究院副院長楊麗萍教授的觀點，她指出“教育供給側結構性改革”是指圍繞教育資源和服務提供主體和方式的改革，即在頂層設計的框架下，通過一系列深度的體制機制改革和政策舉措，進一步厘清教育領域政府和市場的責任邊界，進一步理順由主體之間關系構成的教育管理體制，進一步優化以辦學體制為核心的教育資源與服務供給方式，進一步明晰經濟社會發展的需求與現代教育體系之間的關系，實現教育治理體系和能力現代化水平的提升，進而更加有效地服務國家經濟社會發展的人力資本需求、服務于民生的改善。綜上所述，“農村義務教育供給側結構性改革”應是指在國家法律框架和教育體制范圍內，以提高農村義務教育服務供給質量為出發點，對義務教育階段的教育資源和服務供給主體及方式所進行的結構性調整［1］。

2 多中心治理理論與農村義務教育供給側改革的契合關系

從本質上理解，義務教育是基本公共服務的重要組成部分，運用多中心治理理論進行研究是具有實踐意義和符合理論邏輯的。農村義務教育供給側改革與多中心治理理論在多個方面存在契合關系。

2.1 研究方向一致

農村義務教育具有顯著的地方屬性，與多中心治理理論的分析單元假設一致。奧斯特羅姆對多中心理論進行基本假設時，將多中心治理的主要對象規定為地方性的管理事務。農村義務教育從根本上屬于地方性的公共服務，其服務屬性和范圍要求地方政府、市場、社會組織和公民等主體共同承擔義務教育的治理責任。

2.2 強調治理主體的多元化

農村義務教育供給側改革是一個復雜的綜合性管理活動，需要大量的人力和物力，而地方政府主體的作用是有限的，還需要地方市場、社會組織等主體的共同參與才能整合改革的資源，減少改革的阻力，這與多中心治理理論主張的治理主體多元化的思想一致。

2.3 根本目標相同

農村義務教育供給側改革的目的在于完善農村義務教育基礎設施和教育體制，提高義務教育服務質量，滿足公民對義務教育服務多樣化選擇的需求，從而實現保障公民享受義務教育基本權益最大化的目標，這與多中心治理理論以實現公民利益最大化和多樣化需求的目標相同。

3 農村義務教育供給側改革的多中心治理模式的構建對策

當前我國農村義務教育供給側改革的重點，是增加優質教育資源供給，優化教育資源配置，給受教育者提供更多、更優質的教育選擇。推進農村義務教育供給側改革，需要構建政府、市場、社會共同參與的多中心主體的治理模式［2］。

3.1 完善義務教育體制的頂層設計，明確政府職責

農村義務教育供給側改革需要法律法規的保障和政策的支持，通過法律法規和政策指導來規范地方政府在義務教育供給側改革的職責，明確地方政府職能。一方面，國家政策研究部門需要不斷完善義務教育發展的相關法律法規和教育體制，發揮頂層設計對義務教育發展的規范和保障作用。政府應適度地將部分義務教育管理權分配給市場和社會組織等主體，發揮市場調節和社會治理的作用，減少單主體政府管理的壓力。在法律和制度范圍內向下級教育行政部門和學校適當授權，提高地方辦學的自主權［3］。另一方面，明確政府職能清單。對政府教育管理部門的職能進行系統梳理，明確政府在義務教育發展中的主要職能。對于政府職能外的義務教育管理事務，在保證教育質量的前提下向市場和社會進行職能轉移。

3.2 加大財政支持，多渠道籌措發展資金

充足的財政資金是農村義務教育供給側改革的物質基礎。長期以來，地方政府的財政投入是農村義務教育發展的主要經費來源，但由于地方政府財政能力受經濟發展水平的制約，經濟發展落后地區的義務教育發展資金一直短缺。因此，一方面國家必須加大對地方政府義務教育的財政支持，另一方面可以通過市場和社會等渠道籌措發展資金。在國家層面，在加大教育財政投入的基礎上，根據地區的實際經濟發展水平，通過能動的政府轉移支付、稅費減免、政府債券等多種方式解決農村義務教育發展的經費問題［4］。在市場和社會層面，充分利用企業、社會組織及個人等社會資本的作用，通過政策扶持和宣傳鼓勵地方企業和社會組織參與農村義務教育的發展，從而獲取政府外部的教育資金來源。

3.3 建立政府主導的多主體參與供給模式

研究表明，當前以政府為主的“單中心”義務教育供給模式已不能滿足公民對優質教育資源和教育多樣化選擇的需求，應適當引入市場競爭機制，建立以政府為主導、多主體參與供給的新型供給模式。而多中心治理理論強調競爭與合作的治理方式，既能激發治理主體之間的活力，又可以整合各個主體的資源優勢，妥善解決治理的問題［5］。首先，增加以政府為主導的公辦教育資源，不斷提高優質教育資源的覆蓋率，滿足公民對義務教育服務的基本需求。其次，在農村義務教育供給側改革過程中，圍繞法律和制度的框架，適當引入市場競爭機制，鼓勵市場和社會資本進入義務教育領域，推動民辦教育的發展，從而滿足公民對義務教育多樣化選擇的需求。

3.4 加強監督管理，健全督導評估機制

農村義務教育供給側改革的成功推進離不開嚴格的監管，加強監管能夠保證改革活動的規范運行，確保改革成果的真實有效。政府方面，在制度設計上建立統一的評估標準，并推行全國，嚴格按照標準進行農村義務教育供給側改革，強化對農村義務教育供給側改革事前、事中和事后的全程監督，及時反饋改革成效；建立國家和地級政府的多層級監管機構，地級政府主要設立以縣和鄉為主的監管委員會，從而更了解農村義務教育供給側改革的一線工作狀況；實行動態調整的監督管理人員制度，定期增加一線教育工作者到監管隊伍中。社會方面，發揮社會組織和公民的民主監督作用。通過定期召開座談會的形式，聽取社會公眾的建議，及時解決農村義務教育工作中的問題；及時更新政務平臺的政務信息，使改革工作的信息公開透明；引入第三方評估機構，通過專業評估機構的第三方評估，可以發現政府自我評估不足之處，更直觀地獲取改革成果的真實信息，保證了評估結果的公開公正，確保農村義務教育供給側改革的穩步推進［6］。

4 結論

我國農村義務教育供給側改革是一項長期的綜合管理活動，未來仍需要針對基本國情和地方特色加強相關的理論研究和社會實踐。本文通過對多中心治理理論和農村義務教育供給側改革理論內涵的系統分析，研究發現兩者在研究方向、治理主體、根本目標等方面存在著一致的契合關系：多中心治理理論以地方性事務為研究對象與農村義務教育的地方屬性契合；多中心治理理論與農村義務教育供給側改革的治理主體都呈現多元化，需要政府、市場和社會等主體共同參與；多中心治理理論與農村義務教育供給側改革都以實現公民利益最大化和多樣化需求為根本目標。在當前我國經濟和社會轉型的關鍵時期以及教育供給側改革興起的背景下，農村義務教育供給側改革需要不斷完善義務教育體制的頂層設計，通過法律法規和政策的規范，明確政府的責任清單，適度向市場和社會主體進行放權；繼續加大政府財政支持力度，采取多種渠道籌措農村義務教育發展資金，發揮市場和社會主體等社會資本的作用；建立政府主導的多主體參與供給模式，鼓勵市場和社會等主體提供義務教育服務，滿足公民對義務教育多元化選擇的需求；加強監督管理，健全督導評估機制，確保農村義務教育供給側改革過程的公正公開，保證改革成果的真實有效。