如何看待和防范地方政府債務風險

文/專題策劃組

8月28日，財政部部長劉昆在受國務院委托向第十三屆全國人大常委會第五次會議作今年以來預算執行情況的報告時表示，將堅持標本兼治，依法依規管控地方政府債務風險。劉昆說，下一步，堅定做好去杠桿工作，把握好力度和節奏。堅持標本兼治，依法依規管控地方政府債務風險。堅決遏制隱性債務增量，督促整改政府投資基金、PPP、政府購買服務中的不規范行為，嚴禁各種違法違規擔保和變相舉債。妥善化解隱性債務存量，省級政府對本轄區債務負總責，省級以下政府各負其責，重點加強對高風險地區債務化解力度。劉昆指出，下一步，積極財政政策要更加積極，提高政策的前瞻性、靈活性、有效性，在擴大內需和結構調整上發揮更大作用，做好穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期工作，確保實現經濟社會發展的目標任務。

控增量、化存量，無疑是下半年防控地方政府隱性債務風險的政策重心。當下我國地方政府債務的現狀如何？針對地方政府債務風險防范應該采取哪些有效措施？“夸大地方政府債務規模為即將爆發的危機”言論甚囂塵上，我們又該如何客觀看待地方政府債務與風險的關系？在國際經濟貿易格局面臨深度調整、外部不確定性增加的環境下，實施積極財政政策如何處理好與債務風險防控的關系？為此，我們采訪了北京大學國家發展研究院教授張帆、中國財政科學研究院宏觀經濟研究中心副主任王志剛，針對地方政府債務風險的有關問題進行了相關討論。

訪談專家 張 帆 北京大學國家發展研究院教授 研究領域：產業組織、國際經濟學、城市經濟學

王志剛 中國財政科學研究院宏觀經濟研究中心副主任 研究領域：宏觀經濟學、財稅政策評估、政府債務

科學看待地方政府債務

《人民法治》：近年來，我國地方政府債務問題引起關注。我國地方政府債務的現狀如何，存在哪些主要問題？

張帆：目前地方政府債務杠桿率過高，增長速度過快。這一問題是以政府投資為主的舊的增長模式的產物。政府投資，特別是2008年為應對金融危機的四萬億投資，是地方政府債務增加的直接原因。地方政府為配合中央政府的投資，解決資金問題，大規模建立融資平臺。融資平臺模糊了地方政府與平臺的關系，存在很大風險。經過一段時間的嘗試，中央最終決定取締融資平臺，由中央政府為地方政府發行地方債券，因而引起了一系列控制地方債務與債券管理問題。

《人民法治》：從通過新預算法到去年出臺《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》等一系列舉措，我們可以看到中央依法加強地方債改革和監督的力度，以及剝離融資平臺政府融資功能的決心。其實，在2014年《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》中“地方政府債務”與“地方政府性債務”的不同表述，就已經體現出規范地方債管理的大方向及要求。

王志剛：地方政府債務與地方政府性債務是兩個不同的概念，涉及的債務范疇并不相同。地方政府性債務是指地方政府和所屬機構為項目建設直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務。債務舉借主體多元化，包括融資平臺公司、地方政府部門及其所屬機構。地方政府債務是地方政府性債務的一個重要部分，是地方政府舉借的債務，通過新發債券或債務置換，這部分債務多是以政府債券形式出現，包括一般性和專項債務，而且有嚴格的管理辦法。

《人民法治》：當前，有一種觀點夸大我國地方政府債務規模對經濟社會發展的負面影響，甚至將其稱為即將爆發的危機。我們應該如何客觀看待地方政府債務及其與風險的關系？

王志剛：地方政府債務的形成原因眾多，但是要科學對待債務問題。首先，債務和風險不是等價關系，他們之間有一個轉換過程。有的風險可以轉化為債務，例如環境風險、社會風險等公共風險，政府介入治理，就可能會帶來債務問題。債務一旦規模過度也可能會帶來風險。其次，債務是否真正形成風險取決于兩個因素：一是舉債規模和償債能力是否匹配，舉債規模包括了地方政府直接或間接所形成的債務，這些債務給地方政府財政帶來很大的壓力，如果地方沒有一定的償還能力，是會在某一時期形成較大風險。二是看債務資金的使用效率，如果債務資金都能合規合理運用于重點民生領域或是補短板，就是有效的。

正確處理積極財政政策與債務風險防控的關系

《人民法治》：今年4月，習近平總書記主持召開中央財經委員會第一次會議，明確提出了打好三大攻堅戰的思路和舉措，關于“應對地方政府債務風險”也作出了重要指示。我國在大力規范和強化地方政府債務管理方面，采取了許多行之有效的措施。比如，允許地方政府適度舉債，同時對舉債主體、舉債方式、規模控制等方面作出明確規定。針對地方債務風險防范，主要還有哪些措施？

張帆：目前對地方債務風險的防范措施，概括來講，主要包括：修正地方政府政績觀，把債務管理納入地方政府考核體系；實行終身問責制；把地方政府債務納入預算體系；實行存量債務債券置換和增量限額管理；推進地方政府專項債務管理改革。具體來說：

1．對地方政府支出及其增長速度進行有效約束，這是對地方債務的根本約束。在目前情況下，這種約束只能通過中央政府來實行。在長期，應當發展其他形式的監督。

2．改善地方政府的激勵機制，把債務作為地方政府業績的重要衡量指標。為做到這一點，必須建立嚴格的實用的績效評價和考核體系。

3．通過問責制對地方債務進行管理，終身問責，追查責任。

4．推進政府存量債務置換和增量債務管理。

5．債券發行市場化。逐步從中央代發代還發展到地方自發自還。為此，需要完成一系列基礎工作，包括建立地方政府信用評級體系和機構，公開披露地方政府財務信息，推進第三方審計等。

《人民法治》：今年國務院地方政府專項債券額度是13500億元，比上一年增加5500億元。8月14日，財政部發布的《關于做好地方政府專項債券發行工作的意見》要求，至9月底累計完成新增發行原則上不得低于80%，剩余的發行額度應當主要放在10月份發行。這意味著近1萬億元的地方政府專項債券在7月至10月的4個月內集中完成。如何看待中央這一舉措？

王志剛：專項債發行提速釋放財政政策積極信號。地方政府專項債發行是積極財政政策的重要方面，可以為地方的基礎設施建設、重點民生領域提供合規的資金支持，屬于債務管理“開前門”的舉措，加快發行地方政府專項債券，用好用足債務限額，能夠切實把債券的功能發揮出來。

《人民法治》：此前《人民日報》刊文稱“截至2016年末，我國地方政府債務余額為15.32萬億元，控制在年度地方政府債務限額17.19萬億元以內，地方政府債務率（債務余額/綜合財力）為80.5%，低于國際貨幣基金組織90%—150%的控制標準參考值”，“從實際情況看，我國地方政府債務規模在風險可控范圍之內”。目前在中美貿易戰升級，財政政策更加積極的大背景下，主要存在哪些風險？

張帆：目前一個突出的風險是如何正確處理債務風險防控與積極財政政策的關系。在外部環境惡化，實行積極財政政策的情況下，可能增加地方政府發行新的債務的需求，兩者有一定的矛盾，如何處理兩者的關系是一個挑戰。對地方債務控制不嚴會產生地方債務風險，控制過嚴則可能影響地方正常的經濟發展。

王志剛：積極財政政策有助于地方保持一個良好的發展態勢，但是這里面要平衡好穩增長和防風險的度，不能顧此失彼，就需要地方政府在落實財政政策時候統籌考慮，結合本地實際做出有效的政策部署。