淺析農村集體土地建設用地制度的改革創新

文/肖偉 萬安縣國土資源局 江西吉安 343800

我國城鄉化水平在改革開放以后有很大的提高。農村投入于基礎設施建設，改善生態環境也是農村發展的重要方向。因此，農村集體土地使用權的需求量在不斷提升，使用價值也越來越大。但是，在我國城市化飛速發展的環境下，城鄉矛盾日益突出。但是，國家土地相關法律存在滯后性，農村經營建設用地的項目推動一直無法順利進行。實現城鄉一體化和推動小康社會的建設需要解決城市與農村的土地使用矛盾。

1、農村集體土地建設用地制度發展過程

1.1 禁止流轉

改革開放之后，隨著實施經濟體制的不斷完善，不一樣的城鄉土地資源配置有不一樣的效率，又因為政策法規的限制性，這些原因導致國有建設用地出現流動增多的現象，農村集體建設用地是禁止轉移的。我國在1982年發布的相關條例指出任何單位不得征用或者出讓集體土地，禁止農村集體以任何形式參加企業的經營活動，禁止土地非法轉讓，違者嚴懲[1]。在這農村集體建設用地制度的環境下，農村集體建設用地基本上是完全禁止流轉的。

1.2 反復變動

20世紀90年代初，在市場化經濟逐步推廣的環境下，農村集體土地建設用地漸漸進入市場，慢慢的一個流通市場形成了。根據1988年的《憲法》，國家規定允許轉讓土地使用權。同時《土地管理法》規定：“國有土地和土地使用權集體所有制可以依法轉讓”，農村土地集體建設用地的轉讓被認可。但是，由于城市化的進程越來越快，流轉農村集體建設土地規模逐步擴大，造成了社會的混亂，對我國規劃土地利用和有效實施土地政策造成了嚴重的阻礙[2]。因此，《土地管理法》在1998年頒發相關條例大力對農村集體建設用地的流轉進行限制，明確規定，要改變為國有土地必須通過政府征收程序。基于城鄉建設用地與農民財產產生不合，在2004年，國家規定農村集體土地建設用地在法律允許的條件下可以流轉。總而言之，在這個建設用地制度反復變化的階段，國家根據現實在不斷對農村集體建設用地制度進行改變，經歷了一個由無序到有序的過程，使得相關政策制度逐步完善。

1.3 逐步開放

2008國家進行統一市場的建設，《土地管理法》頒布有關農村集體土地建設用地的政策，明確指出對其進行放寬政策，并且規定城鄉土地使用權平等化。在2013年，國家頒發法律法規對農村集體土地建設用地管理制度進一步深化。在2015年2月份，共有33個建設用地管理試點分別分布在我國不同地區，同年11月份，國家明確了土地集體管理建設的方向和進行改革[3]。這個階段對農村集體土地建設用地執行開發建設，來應對21世紀飛速發展的社會。

2、農村集體土地建設用地入市出現的問題

2.1 缺乏集體建設用地轉移規劃

由于管理水平低，集中在區、縣的33個集體用地管理試點不利于土地的可持續發展、高效率使用和規劃合理化。在實踐中發現，在對土地使用權轉讓的過程中，由于有較多的不同集體經濟組織，嚴重的盲目性在區域發展和流通中愈發體現。

2.2 集體建設用地規模發展不可控

由于政府頒布的相關政策沒有明確標準，伴隨著城市規模擴大，快速向城市的邊界延伸，沒有一個統一土地分類的標準無法滿足農民實行集體土地產權的要求。并且，即使國家嚴格控制土地的使用，但還是有單位為了利益對耕地非法使用，大量增加的集體土地建設用地市場成交嚴重阻礙了國家政策的實施[4]。

2.3 土地增值收入分配不合理

首先，國家缺少對農村集體土地建設用地的統一領導，市場上出現混亂，土地轉移價格過大的問題；其次，土地從農村轉移到城市，收入利益是農民最為關注的。但是由于不平衡的增值收入分配以及管理機制的不合理管理，弱勢農民群體的自身利益沒有得到有效保護。

2.4 不符農業轉移人口市民化發展

在城市化飛速發展的環境下，農民分化現象愈發嚴重。政府應該在土地的轉讓與收購上投入大量注意力,為農民市民化可持續發展提供保障，著力于解決農民市民化能力和城鎮化水平存在較大差異的問題，保證農民在城市能夠正常生活，防止引發農民進程后因為文化差異等問題出現失業現象。

3、推進農村集體土地建設用地制度的改革措施

3.1 保護農民利益

現如今，國家尚未明確定義農村集體土地產權，對于集體成員的定義也沒有做到規范化，集體所有制也不夠規范。農民的土地使用權利沒有得到保證。所以，國家應該對農村集體土地建設用地使用權、集體利益以及個人利益有一個明確的量化。這樣不僅僅使農民積極參與管理監督，提高農民集體意識，還使農民在集體土地建設用地市場流通中占有一席之地，從而確保農民的利益。

3.2 高水平的土地規劃和利用

科學、權威、協調的高水平土地規劃能夠保證土地資源的利用率，國家應該大力制止出現規劃制度任意突破現象，確保計劃高效運行。當然，國家也要防止農村集體土地建設用地的泛用，加大整理土地的力度，變土地復墾為耕用地，擴大農村用地規模。

3.3 城鄉統一市場機制的建立

首先，國家要建設合理的農村集體土地建設用地的價格評估體系。將城市土地價格與土地的開發權利相互結合，對集體建設用地合理定價。其次，國家應該進行農村土地入市的方式創新。最后，國家應積極建立一個公平公正的開放式交易平臺，農村集體土地建設用地在公開的平臺上進行流通交易，以保證交易雙方的合法利益[5]。

結語：

總而言之，農村集體土地建設用地的改革對城鄉規劃和社會主義發展影響深遠，并且，農村建設用地的改革并非易事，國家需要付諸大量努力，以確保改革的順利進行以及深化。