溝通式規劃在村土地利用規劃中的應用研究

徐 明

（郯城縣國土資源局，山東 郯城 276100）

黨的十八大尤其是黨的十九大以來，黨中央、國務院對做好新階段、新時期農村工作做出了一系列重要部署，提出了深入推進農業供給側結構性改革、實施鄉村振興戰略等重大決策。中共中央、國務院《關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農村發展新動能的若干意見》提出加快編制村級土地利用規劃。《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中指出注重規劃先行、突出重點。通過村土地利用規劃深化農村土地制度改革，形成城鄉融合、區域一體、多規合一的規劃體系。

村土地利用規劃是國土空間規劃體系的重要組成部分，是鄉鎮土地利用總體規劃在村域內的進一步細化和落實。村土地利用規劃是一項復雜的系統工程，涉及規劃、建筑、生態、經濟和農業等多個專業領域及相關的職能部門，從國內外土地規劃經驗來看，基礎調研工作做得越好，公眾參與度越高，規劃成果就會越好。這就需要規劃編制人員與規劃使用者之間加強溝通，協調規劃決策。在村土地利用規劃中引入溝通式規劃理論，通過搭建溝通平臺，建立溝通機制，梳理利益關系，提高公眾參與度，使得編制的規劃更加科學、合理。

1 溝通式規劃理論

20世紀70年代，社會復雜多變使得傳統空間規劃受到空前挑戰，而哲學、社會學等相關學科的發展極大地豐富了規劃的視野，催生了溝通式規劃理論。溝通式規劃又稱協作式規劃，起源于哈貝馬斯（Habermas）的“溝通行為理論”以及安東尼·吉登斯（Anthony Giddens）的“結構-行為理論”。阿爾伯特（Albrechts）和德納耶爾（Denayer）進一步明確了溝通式規劃的概念：“溝通式規劃是使規劃師與其他利益主體和利益集團合作的一種方法。規劃應當綜合地反映這些主體的利益。作為規劃的方法論，溝通式規劃能夠更有效地反映社會各階層的綜合利益。溝通式規劃的目標是關注公平和社會的權力分布。”［1］追求和建立共識是溝通式規劃的核心目標，而這些目標是通過合作而非無序競爭來達成的。要求規劃從執行性規劃轉變為參與性規劃。規劃不再是靜態的、直線型的，而應是可持續的、動態的、螺旋式上升的規劃。

2 溝通式規劃理論在村莊規劃中的作用

在村莊復墾規劃、土地綜合整治規劃、土地利用總體規劃、社區規劃等領域已有溝通式規劃理論的應用研究［2-7］，為本次研究提供了參考。結合我國土地管理實際，筆者認為村土地利用規劃需要強化包括公眾在內的廣泛參與機制，公眾參與是國家權利向社會的回歸，是一個還政于民的過程。在村土地利用規劃編制過程中引入溝通式規劃理論具有十分積極的意義。

首先，在土地利用空間布局和地區產業經濟發展中，溝通式規劃起到了一個平衡各方利益訴求的工具作用。溝通式規劃有利于規劃師了解公眾對土地利用問題的認識和對用地布局、產業發展的意見等，結合目前國家政策及各相關行業規劃有利于確定規劃目的和任務，使土地利用規劃方案更加科學、合理。

其次，溝通式規劃可以統籌上級政策要求和本地發展訴求，加強與其他相關部門的政策協調，布局生產、生活、生態等各種空間。需要規劃師協調關系復雜的規劃主體之間的關系，平衡他們之間的利益，協調多方利益。例如，農村居民具有很強的鄉土情結，村落中的祠堂、墓地等都在村民心中具有特殊的地位，溝通式規劃能夠將具有人文風情的地方特色融入規劃中，使規劃滿足大多數群眾的意愿。

最后，溝通式規劃可以強化公眾參與。溝通式規劃需要規劃編制者與公眾之間進行協調和交流，激發公眾參與規劃的動力，喚起公眾對規劃的認同感和歸屬感。公眾創新的想法有助于解決規劃實施中存在的問題，公眾的監督是保障規劃實施的一項措施。同時，規劃不能隨意調整，要增強規劃的約束力和嚴肅性。

3 村莊規劃中溝通式規劃理論的要點

3.1 規劃參與主體

不同的規劃需要參與的規劃主體也不一樣。村土地利用規劃中參與的規劃主體主要有國土部門、規劃部門、規劃編寫者、村莊居民、相關企業和相關職能部門等。溝通式規劃直接讓相關利益各方參與到規劃中來，規劃呈現出主體多元化、關系復雜化，大大增加了規劃活動的開放程度。

3.2 溝通式規劃基本程序

規劃都有一定的基本程序，村土地利用規劃從準備階段開始，直到規劃審批后的實施階段，基本程序可以總結為5個階段。

3.2.1 準備工作階段。向公眾宣布開始編制村土地利用規劃，讓公眾知道并了解規劃的流程和意義。使公眾參與一開始就進入規劃程序中，初步體現出溝通式規劃的特色。可以通過報紙、電視等新聞媒介刊登公告的方式向公眾宣布，也可以向村民發放通知和宣傳冊以及通過村委會廣播的方式向公眾宣布。

3.2.2 方案編制階段。通過前期調研以及與相關部門的溝通，總結各方觀點，吸收各方優點，編制多個規劃草案。規劃草案需要再征求相關職能部門和社會利益團體的意見，對規劃草案進行比選和完善。完善后的規劃方案進行公開，再次與公眾溝通，聽取新的建議，確定一種規劃方案。在這個過程中需要將公眾的意愿在規劃草案中體現出來，需要多次與公眾及相關部門進行溝通協調，使規劃方案在多次溝通協調修改中得到完善。

3.2.3 論證階段。初步規劃方案編制完成后，規劃成果需要征求公眾意見，讓公眾意見在村土地利用規劃方案中體現出來。目前，公眾參與規劃的形式相對被動，還沒有主動參與規劃的意識和意愿。建議召開村民會議或村民代表大會來討論審議，并通過發放問卷調查等形式使公眾被動參與規劃，盡可能收集和挖掘村民心中的規劃建議和想法。

3.2.4 評審和審批階段。村土地利用規劃成果應征求相關職能部門和專家的意見，經村民會議或村民代表大會審議通過后，由鄉級人民政府報上級人民政府批準實施。溝通式規劃要求最終方案包括規劃過程中產生的所有溝通意見，公眾對規劃成果的意見和建議都將納入規劃編制檔案。

3.2.5 實施完善階段。公眾有權對規劃實施進展情況提出建議和改進意見，實施過程中，因客觀原因對規劃進行變更需報原批準機關批準。規劃實施中還應設置專門的規劃熱線電話、公眾信箱等，讓公眾有效參與到規劃實施完善過程中。

4 溝通式規劃的優缺點

4.1 溝通式規劃的優點

4.1.1 溝通式規劃適用廣泛。溝通式規劃能夠充分了解規劃背景、現狀，能更好地將地方特色和人文風情融入規劃中，使得規劃更符合當地實際、更接地氣，編制出的規劃不再是空中樓閣。溝通式規劃體現出更好的適應性和針對性。

4.1.2 建立和追求共識。溝通式規劃的目的是建立和追求共識，而這種共識不是簡單達成的，需要通過調研、討論、征求意見等方式來促成共識，這個過程中會有矛盾、分歧、爭論，這就需要規劃師分析當前情形，通過溝通來達成。溝通式規劃的方法也被看成是相互學習的過程。在規劃中體現溝通的內容是溝通式規劃的核心［8］。

4.1.3 溝通式規劃語言簡練，易于理解。規劃是一項政策性很強的工作，溝通式規劃重點加強了規劃主體之間的互動性，讓規劃主體（尤其是當地村民）了解規劃的目的和意義，讓他們能參與到規劃中來，也起到監督規劃實施的作用。而這部分規劃主體普遍文化水平較低，沒有專業的規劃素養。這就要求規劃編制人員在規劃成果表達中使用簡練的語言，盡量做到通俗易懂。

4.2 溝通式規劃的不足

一方面，溝通式規劃鼓勵規劃主體參與者要盡可能多，在規劃過程中過分強調溝通這一手段，而弱化了規劃理論與方法、目的。規劃公共管理的屬性決定了其政策性、權力性，僅僅依靠基于理性的民主并不能解決規劃中的所有問題。

另一方面，目前公眾參與規劃的制度體系不是很健全，公眾參與程度不深，這就使得溝通式規劃生存的養分不足。在現有的規劃案例中，也僅僅是在調研、設計等某一個階段實行溝通式規劃，而溝通式規劃貫穿案例始終的還不多見。

5 結語

溝通式規劃在村土地利用規劃中具有適用性，能有效解決村土地利用規劃中出現的復雜問題，提高村土地利用規劃編制成果的科學性和實施性，對于實施鄉村振興戰略具有積極意義。但是，目前溝通式規劃還沒有形成一套成熟的體系，同時這個理論本身也存在很多不足。這就需要在以后的規劃研究實踐中，結合我國村土地利用規劃的實際，不斷對其進行更深入的研究，形成一套完善的、符合我國國情的溝通式規劃理論體系。