深化衢州農(nóng)村“三權”改革的思路與建議

浙江省衢州市農(nóng)辦 （324000） 黃志平 姚文峰 俞任飛

農(nóng)村“三權”改革是對農(nóng)地承包經(jīng)營權、宅基地使用權和集體經(jīng)濟收益分配權進行確權登記頒證，明晰所有權、放活經(jīng)營權、落實處置權、保障收益權。浙江省衢州市如何打通“兩山”通道，喚醒“沉睡資源”，深化“三權”改革尤為重要和緊迫。

1．“三權”改革現(xiàn)狀

按照中央和省里部署，衢州市成立了改革小組，出臺了一系列政策，確權頒證工作推進總體順利。土地承包經(jīng)營權確權登記頒證全力加速，宅基地及住房確權登記頒證有序推進，集體經(jīng)濟收益分配權確權賦權基本完成。經(jīng)營權流轉規(guī)范有序，土地經(jīng)營權流轉服務機制逐漸完善，林地經(jīng)營權流轉在全省率先起步，經(jīng)營權流轉登記頒證全面推開。“三權”改革成效初顯，摸索了農(nóng)村改革經(jīng)驗，激發(fā)了農(nóng)村發(fā)展活力，增加了農(nóng)民收入。但是，也存在不少問題。農(nóng)村大量的“沉睡資源”有待喚醒，“三權”改革推動不力，產(chǎn)權抵押貸款未根本解決，現(xiàn)有農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺作用未充分發(fā)揮。

2．推進“三權”改革的思路

（1）指導思想 以推進生產(chǎn)要素流動化、農(nóng)村資源資本化、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為方向，全面推進“三權”改革，通過股權紐帶把資源要素整合到產(chǎn)業(yè)平臺上，創(chuàng)新經(jīng)營體制機制，拓寬農(nóng)民增收致富渠道，激活農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動力。

（2）主要目標 一是讓沉睡的資源活起來。以集體土地、森林、荒山、水域等自然性資產(chǎn)和房屋、建設用地（物）、基礎設施等可經(jīng)營性資產(chǎn)的使用權和農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權、房屋產(chǎn)權等在全面確權后，以股權形式入股經(jīng)營主體，使集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民擁有合作社、企業(yè)、家庭農(nóng)場等經(jīng)濟實體的股權，按股獲得收益。讓農(nóng)村分散閑置的資源活起來，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，促進農(nóng)民增收致富。力爭到2019年底，農(nóng)村各項資源資產(chǎn)確權到位；全市全面消除集體經(jīng)濟薄弱村，并打造100個股份合作示范村。

二是讓分散的交易聚起來。要加快建立完善具有衢州特色的農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場。力爭到2019年底，全市建成規(guī)范的農(nóng)村產(chǎn)權交易市場體系，實現(xiàn)各級農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺年度交易額達5億元。

三是讓綜合的效益顯出來。進一步激活農(nóng)村金融，推動開展農(nóng)村產(chǎn)權擔保、抵押融資服務，推進金融產(chǎn)品創(chuàng)新，放大資金使用效果，有效解決農(nóng)業(yè)發(fā)展的融資難。進一步加快農(nóng)村土地流轉和規(guī)模經(jīng)營，吸引社會資本，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設。進一步解除農(nóng)民進城后顧之憂，讓農(nóng)民帶著權益進城、放下包袱進城、增加收入進城。力爭到2019年底，全市涉農(nóng)貸款余額1 200億元，農(nóng)民人均可支配收入保持9%以上年增長。

3．重點工作

（1）打基礎——全面提速提質完成確權 各級各部門應按照“三權到人（戶）”的要求，緊盯目標任務，倒排時間，倒排計劃，保證質量盡早全面完成。要加快推進土地承包經(jīng)營權確權登記頒證，對村經(jīng)社股份制改革進行掃尾。要結合“三改一拆”，積極處置宅基地遺留問題，加快農(nóng)房登記頒證。要開展林地歷史遺留問題處置專項行動，力爭2018年底完成。

（2）建平臺——著力破解產(chǎn)權產(chǎn)易中的職能缺失 應充分發(fā)揮農(nóng)合聯(lián)作用，建好用好農(nóng)民合作基金。各縣（市、區(qū)）財政、金融機構共建農(nóng)民合作基金，財政投入不少于500萬元資本金，金融機構按1∶10放大基金規(guī)模，形成5 000萬元規(guī)模的基金；農(nóng)合聯(lián)負責基金管理和使用，主要用于風險處置、資源資產(chǎn)收儲等。建好用好資產(chǎn)經(jīng)營公司。由農(nóng)合聯(lián)資產(chǎn)經(jīng)營公司負責開展農(nóng)村產(chǎn)權評估、中介服務、擔保處置、收儲等業(yè)務。為此，要建立評估平臺、中介服務平臺、擔保處置平臺、收儲平臺。

（3）強鏈條——盡快規(guī)范完善農(nóng)村交易市場體系 要形成農(nóng)村產(chǎn)權交易的服務鏈條。前端：為農(nóng)民進平臺交易“鋪好路”。由各級農(nóng)合聯(lián)資產(chǎn)經(jīng)營公司為農(nóng)民、主體進平臺交易做好評估、中介服務。中端：為農(nóng)民構建“最多跑一次”的四級農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺。全市農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺實行“六統(tǒng)一分”的運行機制。“六統(tǒng)”，即統(tǒng)一平臺職能、統(tǒng)一交易系統(tǒng)、統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一交易流程、統(tǒng)一收費標準。“一分”，即各產(chǎn)權交易平臺分級辦理業(yè)務，獨立承擔法律責任。末端：為農(nóng)民交易消除“雷區(qū)”。一是建機構，各級有人管；二是建機制，風險可防控；三是建體系，糾紛可調處。

（4）鑄品牌——深度推進成功試點的擴面

一要全力確保衢江區(qū)土地經(jīng)營權抵押貸款國家級試點成功，為全國、全省面上提供衢州方案。衢江區(qū)作為全市唯一的土地經(jīng)營權抵押貸款試點縣（市、區(qū)）和全省十個試點縣（市、區(qū)）之一，積極探索“土地經(jīng)營權抵押+政策性擔保公司擔保”模式，設立了風險金，對年發(fā)放3筆以上貸款金融機構發(fā)生貸款風險時，按實際損失的30%進行風險補償。從試點情況看，要在全市推開，關鍵要處理好確權、評估、抵押擔保、貸款、風險處置5個環(huán)節(jié)。其中最主要的兩個環(huán)節(jié)，一個是抵押擔保。農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)戶憑《土地經(jīng)營權評估報告》《土地經(jīng)營權交易鑒證書》和《流轉土地經(jīng)營權證》向金融機構申請貸款，產(chǎn)權交易平臺做好抵押登記，農(nóng)合聯(lián)擔保，擔保費不超過1．5%。另一個是風險處置。一旦貸款人無法還款，從農(nóng)民合作基金中補償金融機構30%的損失，農(nóng)合聯(lián)先行代償70%的貸款，并將相關土地再次流轉給農(nóng)合聯(lián)會員經(jīng)營。建議在總結衢江試點的基礎上，盡快形成土地經(jīng)營權抵押貸款“模板”，出臺土地經(jīng)營權抵押貸款管理辦法等政策。

二要放大常山縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革試點效應，打造“綠水青山就是金山銀山”的“衢州樣本”。近年來，常山縣探索了資源入股、現(xiàn)金入股、村村聯(lián)合、農(nóng)民認股、資本引入等股份合作機制，以率先開展土地折價入股的芳村鎮(zhèn)下猷閣村為例，農(nóng)民將土地以略高于當?shù)亓鬓D價格折價入股村集體的公司，占49%的股份，公司通過農(nóng)業(yè)種植、休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工等經(jīng)營，利潤用于土地折價保底金、農(nóng)民按股分紅等，近三年人均年分紅近千元。目前常山有32個村開展股份合作，股東4．5萬名，農(nóng)民財產(chǎn)性、經(jīng)營性及分紅等收入快速增長。從試點看，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革要成功，應具備四個必要條件。即有一個能干的領頭人，有一批有潛力的產(chǎn)業(yè)項目，有一個好的合作機制，有托底分紅保障。建議推廣常山經(jīng)驗，全市打造100個股份合作示范村，其中1/3以上村實現(xiàn)年人均分紅500元。

三要放大江山市土地預流轉試點效應，實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營。近年來，江山市試點土地預流轉，探索建立土地流轉儲備制度，由財政借給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村支付預流轉費，較好地防止了土地撂荒，有利于農(nóng)業(yè)招商和土地平整，防止了項目引進時農(nóng)戶不合理要價，同時也增加了農(nóng)民收益。從試點看，要推廣土地預流轉，主要解決誰來做和錢從哪來兩個問題。可由農(nóng)合聯(lián)資產(chǎn)經(jīng)營公司來做，通過整村整組流轉、集中連片流轉等方式收儲。向農(nóng)民合作基金借，建立“鄉(xiāng)鎮(zhèn)申請、縣鄉(xiāng)兩級農(nóng)合聯(lián)審批”的申領機制，加強資金使用、歸還的管理力度。建議各縣（市、區(qū)）要通過農(nóng)合聯(lián)做好土地預流轉工作。

四要放大柯城區(qū)農(nóng)房托管試點效應，尋找民宿經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)民住房閑置的契合點。柯城區(qū)引入工商資本就農(nóng)房托管作了探索，由工商資本占82%股份和村集體占18%股份成立公司，統(tǒng)一打造民宿，村集體每年保底分紅。公司以每年100元每平米租用農(nóng)房，租期10年，年均租金3萬元，合同到期后，所有房子的裝修歸農(nóng)戶所有。同時，公司招聘22名本地村民，年工資4萬元。由此可見，農(nóng)房托管能有效解決民宿經(jīng)濟發(fā)展用地的瓶頸，是打造民宿集聚區(qū)、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的創(chuàng)新之舉，對盤活農(nóng)民資產(chǎn)、促進農(nóng)民增收意義重大。推廣這項改革，應注重五方面，即選好位置，摸清底子，股份合作，建立平臺，保障農(nóng)民權益和在家中就業(yè)。建議有條件山區(qū)大力開展農(nóng)房托管，探索發(fā)展民宿經(jīng)濟促增收的新路徑。

（5）重保障——將“三權”改革全面推向深入 下一步，重點做好四件事。一是出臺深化農(nóng)村“三權”改革三年行動計劃；二是建立不少于3 000萬元的市級農(nóng)民合作基金；三是將深化農(nóng)村“三權”改革納入市對縣綜合考核、新農(nóng)村建設考核等考核中；四是召開全市深化農(nóng)村“三權”改革推進會。