溫州市農民對土地確權模式及滿意度探究分析

孫徐榮，蔡風景，裘穎潔，毛鄭濤，吳 統

(溫州大學 數學與信息科學學院，浙江 溫州 325035)

2014年11月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》。文件計劃用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作，明確農村土地“三權分置”。但農地復雜的現狀引發確權工作的不少矛盾，并且農民土地確權意愿如何及影響確權滿意度的因素有哪些還不得而知。近年來，越來越多的學者開始從宏觀層面，分別從感知價值[1]、差序治理[2]、產權[3]、政策沖突[4]等視角進行全面的闡述，但對土地確權政策實施的模式和政策建議多是停留在定性的描述上，實證層面的研究還較少。有研究分別以貴州錦屏縣[5]、柳市鎮[6]、陜西省壽光村[7]等地點為研究對象進行案例分析，對土地確權的工作流程及模式進行深入探討，取得很有價值的成果。

2012年起溫州市成為全國新一輪農村改革試驗區，至今土地確權完成度較高。通過實地考察，溫州市土地存在土地功能變遷大、賬冊實際不相符、地塊四至不清晰、空間位置不明確、登記簿不健全等問題。因此，筆者分別從未確權農民和已確權農民的角度出發，對土地確權實施中的問題進行探索，從實際出發，尋找推廣土地確權及解決確權矛盾的新思路。

1 研究方法

利用多階段抽樣方法隨機抽取浙江省溫州市9個未確權村莊和10個已確權村莊，按門牌號每3戶選1戶進行調查，共發放問卷799份，其中有效問卷787份，有效率達98.5%，其中未確權問卷367份，已確權問卷420份。同時對農民、村委會、政府相關工作人員進行實地訪談。

2 結果與分析

2.1 調查樣本分布

調查對象中，男性約占66%，女性約占34%；已婚約占96%，未婚約占4%；教育程度中初中及以下約占75%，高中約占19%，大學(專科)約占5%，研究生及以上約占1%，可見村民的文化水平普遍偏低，文化水平較高的年輕人大多外出務工很少留在村里生活；職業分布中個體戶約占31%，農民約占30%，務工人員約占21%，學生約占1%，其他工作者約占17%，由于許多村的土地已被大面積征用，所以很多原本務農的家庭都轉型變成了個體戶；年齡分層30歲以下占8.1%，31～40歲占14.6%，41～50歲占27.3%，51～60歲占23.4%，60歲以上占26.6%；家庭耕作人口0人的農村家庭占29.7%，1人占48.3%，2人占17%，3人及以上占5%；土地現狀自己耕種的占69.1%，荒廢的占12.7%，流轉承包出去的占18.2%；農業收入20%以下的農民占69.4%，收入20%～40%的占20.1%，收入40%～60%的占7.9%，收入60%以上的占2.6%；家庭農業年收入1萬元以下的占20.3%，1萬～3萬元的占38.1%，3萬～5萬元的占16.6%，5萬～7萬元的占10.2%，7萬元以上的占14.2%。現農村家庭的耕作人口普遍較少，接近半數的家庭僅一人耕作，農民農業收入占總收入的比例普遍較低，除一些流轉承包的農民外，其他農民從土地能夠獲得的收入也普遍相對較低。

2.2 農民對土地確權政策的認知及訴求

由圖1可知，在被調查者中，對土地確權了解的農民僅占6%，適中的農民占了33.3%，60.7%的農民表示不了解土地確權政策。許多農民表示很少有渠道了解這些信息，相關部門也很少有下鄉宣傳或開辦相關知識講座等活動。

圖1 農民對土地確權政策的了解情況

由圖2可知，在5類確權訴求中，物權保障的占比最高，為31.8%，收入和土地流轉過程中的權益保障的占比也比較高，分別為29.7%和25.1%。我們發現農民現在從土地中獲得的收入相對較少，更多的農民為獲得高收入而選擇外出打工，從而導致部分土地荒蕪，利用率較低。

圖2 農民對土地確權的利益訴求

2.3 未確權農民土地確權意愿分析

對未參與土地確權的農民進行確權意愿調查顯示，今后愿意參與土地確權的農民占68.6%，不愿意確權的農民占31.4%。調查中許多農民反映對土地確權政策不夠了解，擔心對自己不利。

檢驗不同特征溫州市未確權農民土地確權意愿的顯著性差異，結果如表1所示。在5%顯著性水平下，性別、婚姻狀況、年齡、職業、耕作人口、農業收入占比與土地確權意愿不存在顯著的相關性。而教育程度、土地現狀、農業年收入與未確權農民的確權意愿存在顯著的相關性。

表1 各變量的P值

Hosmer和Lemeshow檢驗P值為0.159，大于0.05，說明擬合優度相當高。設教育程度、土地現狀、農業年收入為自變量，未確權農民土地確權意愿為因變量，建立Logistic回歸模型，利用逐步回歸分析方法，將回歸系數不顯著的變量：教育程度進行剔除，可得最終的Logistic二元回歸預測表2。由回歸結果可知，在土地現狀為自己耕種的情況下，農業年收入越高，土地確權的意愿越低。當土地現狀為荒地時，農業年收入1萬元以下的農民確權意愿相對較高，為86.9%。

表2 Logistics二元回歸預測 %

注：INC=0表示變量INC1、INC2、INC3、INC4皆為0；SOL=0表示SOL1、SOL2變量皆為0。

2.4 已確權農民土地確權滿意度因子分析

2.4.1 描述性統計量分析

對農民土地確權滿意度調研結果表明(表3)，滿意度得分范圍為2.862～4.232，土地確權的總體滿意度為中等偏上，值為3.312，可見農民對土地確權過程基本滿意，但也存在著一些問題。確權實施效率、確權糾紛處理結果、確權過程公平性、確權所得土地實際面積、確權方法科學性、確權后土地權利保障等6項為高滿意度(滿意度指數≥3.20)，確權過程交流反饋途徑、確權后土地收益為中滿意度(2.90≤滿意度指數<3.20)，確權過程透明度為低滿意度(滿意度指數<2.90)。其中，確權后土地權利保障滿意度最高，說明土地確權后明確了土地承包經營權，為解決土地承包經營糾紛、維護農民土地承包的合法權益提供強有力的原始依據。而確權過程透明度的滿意度最低，經調查發現部分鄉村在前期宣傳和公示環節存在漏洞，消息的滯后性導致農民對正在實施的土地確權工作缺乏“安全感”從而對確權過程透明度評價較不滿意。

表3 描述性統計量分析

2.4.2 因子分析適用性檢驗

采用巴特利特球度檢驗和KMO檢驗等方法來檢驗因子分析的適用性，檢驗結果為KMO度量值0.851，近似卡方。922.684，Df 36.000，Sig. 0.000。

Bartlett球體檢驗得到P值為0.000，小于顯著水平值，拒絕原假設，表明原始變量之間存在有意義的關系，表明數據適合用于因子分析。KMO測度的值為0.851，表明效果很好，因而可以對指標進行因子分析。

2.4.3 因子提取

采用SPSS 19.0統計軟件，并采用主成分分析法對原數據進行因子分析。采用相關系數矩陣特征值大于1的標準，從原有9個統計指標中抽取3個主因子來表達其信息含量。由表4可知，這3個主因子解釋的累計總方差達到68.8%，足以代表原統計指標所含的大部分信息，用來代替原有指標是可行的。

表4 方差貢獻度

由圖3可以看出，前三個因子特征值變化比較明顯，之后趨于平緩，所以前3個因子對滿意度評價有顯著性作用，這與上面方差貢獻度的分析是一樣的。

圖3 前三個因子特征值變化

2.4.4 因子得分

根據各影響因素的載荷值(表5)的大小歸入到3個主因子中：第1個因子F1與“確權糾紛處理結果”“確權過程交流反饋途徑”“確權過程透明度”“確權后土地收益”關系密切，主要集中在政府表現方面，將其命名為政府因子。第2個因子F2與“確權過程公平性”“確權方法科學性”“確權所得土地實際面積”“確權實施效率”這4個因素關系密切，主要表現在實際所得土地與實施效率上，故命名為公正與效率因子。第3個因子F3在“確權后權利保障”上有較大載荷，故命名為保障因子。

表5 成分得分系數矩陣

3 溫州市土地確權典型案例分析

溫州作為全國新一輪農村改革試驗區，近年來，以“確權、賦權、活權”為主線的改革路徑，構建土地確權流轉的一整套產權制度體系和價值實現體系。但是溫州市大部分土地歷史遺留問題嚴重，又有土地功能變遷大、賬冊實際不相符、地塊四至不清晰、空間位置不明確、登記簿不健全等突出問題，因此對于溫州市土地確權的典型案例的研究具有較強的借鑒意義，由于篇幅問題，以下給出部分案例并具體分析解決方法。

流轉問題。讓川村的張大伯表示部分農民會選擇把農田流轉給熟人打理，而這類土地在確權過程中常常存在爭議。具體分析：1)對農戶以互換的方式流轉承包地的。流轉雙方有書面流轉協議(合同)的，按照協議據實確權登記頒證；未有書面協議的，由雙方達成書面協議并向村集體備案簽訂流轉合同后，再依據合同確權登記頒證。2)對農戶以轉讓方式流轉承包地的。未經原承包方書面申請和發包方書面認可的，仍按原承包農戶確權登記頒證。經原承包方書面申請和發包方書面認可的，按照流轉協議(合同)據實測量土地并確權登記頒證。3)對以轉包、出租、入股等方式流轉承包地的，按原承包農戶確權登記頒證。

面積問題。“之前土地承包責任制時候的土地測量，都是按扁擔、麻繩估測的，往往會比實際面積大。而有些土地又是我們小隊新開墾出來的。村里面沒有出統一的規章制度怎么登記。”孫大伯坐在自家門口與我們組員交談中表現出這樣的擔憂。具體分析：確權登記頒證應嚴格執行農村土地承包法律政策規定，對實測面積，經公示后據實登記。對農戶承包地原四至范圍內的實測面積，應據實確權登記給原承包農戶，不得強行收回。對于實測多出土地，以實際面積為準，合同面積備注；對于實測少于合同面積的，以合同面積確權，實際面積備注。對開荒新增的耕地，要由村民或社員代表會議討論確定如何確權。農戶自行開墾的土地，已經作為家庭承包取得方式的土地可以進行確權登記頒證，農戶占用田間路、溝渠等耕種的土地不能確定為家庭承包面積，應當按照原承包地塊測量的面積進行確權登記頒證。

戶籍問題。在西坑鎮的調查過程中發現，多戶農民表示存在戶籍變化的問題，“孩子進城教書了，戶口隨之遷走，不知這樣對家庭土地確權有無影響。村里還有幾戶家庭已遷入城鎮居住。”具體分析：1)家庭承包經營戶中個別人員戶口的變化不影響家庭承包土地的權益和承包地確權登記頒證。2)家庭遷入城鎮居住但戶口仍在農村的仍然是該集體經濟組織內部的家庭承包戶，應當如實進行承包地確權登記頒證。3)按照《農村土地承包法》的規定，承包期內，除承包方全家遷入設區的市轉為非農業戶口的，不得收回農戶的土地承包經營權。

征地問題。常在外出差，周末或者節假日得以回家休息。“家中土地因6年前開發被征用，之前有聽說過土地確權，但村里未通知過去拿證。”具體分析：基層集體依法占用承包方土地用于建設的問題，根據基層集體對承包方的權益喪失補償情況來定。1)基層集體對承包方的權益喪失已達成補償協議并已給付補償的應該認定承包方認可土地占用的行為，應依法辦理承包方的變更或注銷手續；2)基層集體對承包方的權益喪失沒有補償的應該認定承包方無償為基層集體的建設做出貢獻，在認定承包方的土地承包權益時，應認定其完整的承包權益，而不能核減其承包權益。3)基層集體對承包方的權益喪失后對補償有爭議的，待爭議解決后再確權登記頒證。

4 小結與討論

4.1 小結與建議

結合問卷調查與訪談發現，對于未確權農民，由于政策宣傳不到位、對政府的信任缺失等問題導致部分農民不愿意參加土地確權。而在土地確權過程中信息不透明、反饋途徑匱乏、確權后土地收益較低、身份登記混亂等是影響農民對土地確權滿意度的主要因素，導致土地確權政策在溫州推廣較為緩慢。因此，建議首先應加強宣傳力度，完善宣傳方式；加強思想教育，完善責任制度；加強技術培訓，保障確權科學性；加強農村經濟可持續發展。其次明確身份鑒定，完善登記程序，解決戶籍問題。同時，搭建以仲裁機構為核心的監督平臺和借力網絡新媒體的咨詢平臺，更好地聽取農民的意見。

4.2 溫州土地確權模式探索

根據實地調研結果，分析溫州各地區確權土地特點，通過查閱文獻尋找適合的土地確權模式，并且給出各模式的特點，解決溫州土地確權的同時希望為兄弟省市解決同類問題提供參考。

“確權確股不確地”模式，即把村集體的土地股權確定到人到戶，村集體(股份社)負責對土地進行經營，村民只享有股份分紅。適用于人均土地較少，經濟發達地區，如溫州鹿城核心區、龍灣中心區、甌海中心區等。

“確權不確界”模式，即集體集中整治土地，農戶擁有原來土地面積的承包權，集體再進行發包，適用于土地多為集體所有的地區，如溫州鹿城區洪殿、豐收、廣化、荷花、九山等村。

“確權到戶”模式，即按農戶分的承包地的數量和地塊位置確權確界，這是現在各地主要的做法，也是最簡便的形式，矛盾較少。適用于土地資源豐富，且多為自己耕種的地區，如溫州文成等。

[1] 黃莉.土地確權的農戶感知價值理論與實證分析[D]. 雅安：四川農業大學，2015.

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[4] 羅峰. “追繳稅費”與“確權確地”：土地二輪延包中的政策界線與民意沖突[J]. 新觀察，2016(6)：30-32.

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[7] 蘇偉. 壽光市農村集體土地確權登記模式與技術應用研究[D]. 楊凌：西北農林科技大學，2013.