北宋時期的地方官僚行政體系

摘 要：北宋時期，統治者為了加強中央對地方的控制，在地方上實行的是州、縣兩級制的地方行政制度。同時，與州平行地方行政單位還有府、軍、監；縣以下設有鄉、里等基層管理系統。在這樣的政權組織結構下，逐漸形成了一套復雜的地方官僚行政體系，為宋朝的職能運作、地方管理，社會穩定奠定了政治基礎，在一定程度上加強了中央對地方的統治。

關鍵詞：北宋時期；地方管理；行政制度；官僚體系

北宋建立之初，在地方行政區劃上統治者沿襲唐、五代時期的舊制：州一級的地方行政單位除觀察使外，主要以節度使、防御使、團練使為州長官處理本州事務；縣一級則只設縣令、主簿，主要負責民政稅賦。在地方的行政區劃上并沒有完全確立這種州、縣兩級制的地方行政制度，是在沿襲前代地方行政制度的基礎上隨著統治的需要慢慢發展演變而來的。

1 州級地方官僚行政體系

（一）北宋時期州級行政單位的確立

宋初，統治者沿襲舊制，州一級的地方行政單位主要是以節度使、防御使、團練使為州長官進行管理的。據記載：“宋初太祖、太宗時期的三十多年內，各州長官主要是節度使、防御使、團練使（都兼有本州刺史銜）和刺史，而權知州（知州）作為長官的比重不大。”[1]而以“知州府事”代理節度使、刺史等正官的做法，由中央委派京朝官擔任，知州府事只是起代理作用，實際權力不大。“節度使、防御使、團練使、刺史在北宋前期的半個世紀期間，赴本任擔任州長官，是當時州長官的主要官銜。”[2]宋初最高統治者歷經南征北戰建立政權后，為了避免北宋成為繼后周以后又一個短命的朝代，宋太祖、宋太宗及其后繼的統治者首先在地方上采取了一系列加強中央集權的措施。宋太宗在太平興國二年（977年），盡罷天下節鎮所領支郡。據《續資治通鑒長編》記載：“于是虢州刺史許昌裔。訴保平節度使杜審進闕失事，詔右拾遺李瀚。往察之。瀚因言：‘節鎮領支郡，多俾親吏掌其關市，頗不便于商賈，滯天下之貨。望不令有所統攝，以分方面之權，尊獎王室，亦強干弱枝之術也。始，唐及五代節鎮皆有支郡。太祖平湖南，始令潭、郎等州直屬京，長吏得自奏事，其后大縣屯兵，亦有直屬京者，興元之三泉是也。戊辰，上納瀚言，詔邠、寧、涇、原、鄜、坊、延、丹、陜、虢等州并直屬京，天下節鎮無復領支郡者矣。”[3]宋太宗采納了右拾遺李瀚的建議，罷去了節度使領支郡之制，從此全國諸州直屬于中央。

（二）北宋時期州級行政單位的職能

州作為北宋時期地方上的一級行政區劃，并且直接隸屬中央管轄，其地位十分重要，它是連接中央和地方的紐帶，同時也起到了維護地方秩序和管理地方事務的作用。其長官為知州。宋代州的職能是很廣泛的，據《宋會要輯稿》記載：“諸州府置知州事一人，州軍監亦如之。掌總領郡務，宣布詔條，以教化導民善而以刑法糾其奸慝。歲時勸課農桑，旌別孝悌。其戶口、賦役、錢谷、獄訟、聽斷之事率舉以法。凡兵民之政皆總馬屬縣事令丞所不能決者總而治之，又不能決則稟于所隸監司及申省部。凡法令條制先詳意義注于籍而行下所屬有赦宥，則率官吏宣讀而班告于治境。舉行祀典，察郡吏德義才能而保任之，若疲軟懈怠或冒法則隨職事舉劾。遇水旱，以法賑濟及，安集流亡。”從上述可以看出政治上地方州級行政單位主要的職能是要處理好本州行政事務，穩定社會秩序，使其職能能夠有效發揮運作。關于北宋州級行政單位的職能在《宋史》中也有類似記載。

2 北宋時期縣級行政管理體系

縣制作為地方行政區劃始于春秋戰國時期，秦始皇統一全國后采納了李斯的建議在全國廢分封行郡縣，秦漢以后正式成為了地方政治體制，唐以后廢郡為州，縣作為地方基層管理系統被一直沿用。北宋時期的地方行政管理系統最基本的行政區劃就是縣。縣是州的下級行政機構。縣以下還有鄉、里等基層管理系統。

北宋初期，為了加強對基層群眾的管理，統治者對地方基層行政區劃在原來的基礎上根據各地實際情況進行重新整合。在縣的等級上就進行了明確的劃分。據《宋史》記載：“建隆元年，令天下諸縣除赤、畿外，有望、緊、上、中、下。”北宋政府將縣級基層行政區劃按照戶數的多寡而劃定等級，這樣的治理方式更加有利于中央對地方控制，達到對基層進行有效統治的目的。為了加強統治，在縣一級設置了一套基層官僚管理系統。縣的長官為縣令，其職能相當廣泛，相比于州長官涉及的事務還要細致。關于縣令的職責《宋史》中有明確記載：“掌總治民教、勸課農桑、平決獄訟，有德澤禁令，則宣布于治境。凡戶口、賦役、錢谷、振濟、給納之事皆掌之，以時造戶版及催理二稅。……”[4]知縣、縣令作為長官，其主要職責就是掌管一縣的政務，財務，司法、獄訟、兵役、賦稅、徭役等眾多事務，縣令掌管的事務雖多，具體還要靠下級官吏去執行。

在縣丞以下設有主簿一職。據《長編》記載：“縣千戶以上，依舊置令、尉、主簿，凡三員；戶不滿千，止置令、尉各一員，縣令兼主簿事；不滿四百，止主簿、縣尉，以主簿兼知縣事；不滿二百，止置主簿，兼縣尉事。”[5]從這里可以明顯的看出主簿一職在縣級官署及地方政府中都作用較小，基本上成了地位較低的事務官。

北宋時期，在縣級地方行政上有主簿作為主官的屬吏掌管文書事宜。同時又設置尉這一職位掌管訓練弓手，維持鄉村治安。尉一般由武臣擔任。尉的地位與主簿相比較低，這可能與宋初形成的“以文治國”的祖宗之法有一定的關系。據《宋史》記載：“建隆三年，每縣置尉一員，在主簿之下，奉賜并同。”[6]《長編》中記載：“癸巳，詔中書門下：‘每縣復置縣尉一員，在主簿之下，俸祿與主簿同，凡盜賊、斗訟，先委鎮將者，詔縣令及尉復領其事。自萬戶至千戶，各置弓手有差。”[7]到仁宗時期，《宋史》又記載道：“至和二年，開封、祥符兩縣各增置一員，掌閱習弓手，戢奸禁暴，凡縣不置簿，則尉兼之。”[8]從上述三則史料中可以明顯看出，從太宗時期每縣設置一員縣尉開始到真宗時期再到仁宗時期縣尉這一吏屬的數量在不斷上漲。

3 北宋地方官僚行政系統的特點

首先，北宋時期的地方行政區劃府、州、軍、監都是由中央朝廷進行直接管轄，其長官由朝廷直接派遣，這樣實現了北宋政府對地方的直接控制，加強了中央集權。

其次，北宋的地方行政長官由文官擔任，落實了北宋初期“文官治國”的“祖宗之法。”

最后，縣以下的地方基層管理系統在北宋時期的王安石變法中完成了由鄉里制到鄉都保甲制的變化，加強了對基層廣大鄉村的控制。

4 小結

北宋的地方官僚系統是在北宋統治者實行的州、縣兩級制的地方行政區劃上形成的。每一級地方官僚的設置必然有其存在的必要，其作用也是在行政運作中實現的，對北宋時期地方官僚系統的研究有利于了解北宋地方政府與朝廷之間的關系，進一步了解地方政府是如何對廣大基層群眾進行管理的，為后代的地方行政管理提供一定的借鑒作用。

參考文獻

[1]陳振：《宋史》，上海人民出版社，2003年4月版，第143頁。

[2]陳振：《宋史》，上海人民出版社，2003年4月版，第146頁。

[3]（宋）李燾：《續資治通鑒長編》卷18太平興國二年八月丙寅條，中華書局，2004年9月版，第411頁。

[4]（元）脫脫等：《宋史》卷167，中華書局，1999年12月版，第2665頁。

[5]（宋）李燾：《續資治通鑒長編》卷11，開寶三年七月壬子，第247頁。

[6]（元）脫脫等：《宋史》卷167，中華書局，1999年12月版，第2666頁。

[7]（宋）李燾：《續資治通鑒長編》卷62，景德三年二月甲申，第1387頁。

[8]（元）脫脫等：《宋史》卷167，中華書局，1999年12月版，第2666頁。

作者簡介

王娜（1993-），女，漢，山西省陽泉市學歷，碩士研究生，16級，專業，中國史，研究方向，宋史。endprint