電子政務中“信息孤島”問題的思考

向小雪 黃勇

（武漢市標準化研究院）

2016年12月7日，國務院常務會議通過了《“十三五”國家信息化規劃》。李克強總理強調“信息孤島”要堅決打通，并且會議確定的規劃重點首先便是打破“信息孤島”，構建統一高效、互聯互通、安全可靠的數據資源體系，打通各部門信息系統，推動信息跨部門跨層級共享共用。

電子政務是傳統政府向信息時代網絡政府的過渡，它運用互聯網、信息通信技術將政府部門的管理和服務進行集成，并對其擁有的信息資源進行開發和管理，從而提高政府辦事效率、決策和調控能力，改進組織結構、業務流程和工作方式，向人民群眾、企業、社會組織等提供跨越時空和部門的透明高效的服務[1]。

美國電子政務發展較我國早，其服務宗旨是讓人們點擊3次鼠標就能辦完事[1]。雖然我國的信息化經過二十幾年的發展，已建設起為數眾多的各類信息系統，包括有工商、質監、稅務、環保、社保等幾十個甚至是上百個系統，但是對于電子政務至關重要的互動交流和網上辦事功能卻處于落后狀態。用戶在辦理一件事情時可能涉及多個部門，導致用戶需要在多個部門的網站上多次點擊。信息化進一步發展的阻礙也在于此，這些政務信息系統都是分散、異構、封閉的系統，各自為政、缺少聯接和溝通，互相之間不能信息共享，各部門信息處于一種割裂狀態，形成了一個個的“信息孤島”。

電子政務中的“信息孤島”現象并不是我國獨有，任何推行信息化的國家都在所難免地遇到“信息孤島”，只是不同國家根據自己國家的國情會有不同的表現和不同的解決方法。李克強總理也多次要求治理政府信息孤島這一弊端，他指出，目前我國信息數據資源80%以上掌握在各級政府部門手里，“深藏閨中”是極大浪費；一些地方和部門的信息化建設各自為政，形成信息孤島和數據煙囪，給企業群眾辦事創業造成很大不便。“孤島”不僅隔離了信息本身，同時也疏離了政府和老百姓，降低了老百姓對政府的信任。

1 “信息孤島”概念

2002 年，經濟學家吳敬鏈在題為《電子政務——用信息化手段推進社會民主政治建設》的演講中，第一次把“信息孤島”一詞引入電子政務領域，他指出“各級政府盲目地推進電子政務造成各自為政、自成一體、不聯不通，沒有有效整合，并最終形成一個個‘信息孤島’”[2，3]。

我國電子政務中的“信息孤島”是指在我國電子政務的發展過程中，由于各級政府對電子政務的發展缺乏整體、統一的認識、規劃和部署，各級政府和部門在開展電子政務時往往采取各自為政的做法，系統在功能上不關聯互助、信息無法實現互聯互通、互相分享、交換利用，各個系統無法協同工作, 由此造成行業、部門間的交流障礙, 猶如一個個分散、獨立的島嶼，即“信息孤島”。“信息孤島”的存在難以為居民、企業和社會組織等提供完整、高效、便捷的公共服務，不利于提高政府效率和透明度，容易讓群眾對政府服務產生意見。

2 產生“信息孤島”的原因

政務“信息孤島”的存在，是政府部門的機制體制、標準化建設、政府工作人員意識、信息和通信技術的綜合原因所致。

2.1 信息和通信技術原因

（1）重硬件輕軟件

政府在建設和發展電子政務時，往往是積極地投資購買基礎硬件設備，而對更為重要的軟件的建設視而不見。所以出現了政府建立起了較為完善的電子政務的網絡基礎設施，卻由于軟硬件的失衡導致強大的基礎設施不能充分地發揮其處理信息資源能力的情況。在電子政務中軟件與硬件應相互交融，它們對于建設電子政務同等重要。

（2）重眼前輕發展

電子政務在建設的初級階段，主要是針對某個部門或某項具體的政務活動而開發建設一個個系統，那時不會考慮到橫向各部門之間的協調，各個部門自己也是簡單將自己的工作平移到網上，因此不會考慮到系統間的數據架構、流程優化、系統開發標準化等問題，主要追求以最快的速度解決眼前的問題，導致“信息孤島”不斷出現。

（3）信息化建設的階段性

電子政務的發展主要經歷四個階段：信息發布階段、交互階段、整合階段、轉化階段。信息發布階段主要是簡單的信息和通知的發布，以及自動辦公系統的建設；交互階段可在網上進行申請、審批等政府網上服務；整合階段，即進行網絡、信息資源的整合，主要解決各個政府部門目前存在的“信息孤島”問題；轉化階段是資源整合之后通過系統應用帶動政府部門流程改造，從而更大程度地發揮電子政務的優勢。目前，我國大部分政府部門的電子政務建設處于二、三階段，因此這是階段性必經的一個過程。

（4）發展不平衡

不同地域、行政級別由于資金的投入力度不同，在信息化水平上也是參差不齊的，因此信息化建設在我國地域空間分布上明顯不平衡，尤其是在廣大西部欠發達地區，他們的信息化水平是比較落后的，部分政府機構自身根本就沒有條件來搞信息化建設。最后這種不平衡導致信息的溝通渠道阻斷，直接造成了“信息孤島”的出現。

（5）信息安全問題

信息時代給人們帶來方便的同時也帶來了許多安全問題，病毒、木馬、黑客層出不窮，導致很多部門不愿意冒著風險共享信息，最后出于安全的考量人為地造成了“信息孤島”的產生。

2.2 政府相關原因

（1）思想觀念滯后和認識不足

政府工作人員對于電子政務的認識比較單一，他們認為電子政務就是建設一個網站，把原本的工作簡單地平移到網站上而已。對于為何要建設電子政務，以及如何才能更好地用電子政務服務人民群眾，他們并沒有深入地思考。同時他們還缺乏信息共享的意識，沒有將信息資源作為整體看待，沒有開發出其潛在的價值。

（2）體制分散，條塊分割

我國是傳統科層制分割的體制，存在縱強橫弱的特點，各部門與上下級的垂直聯系較為緊密，與平行機構的橫向聯系較弱。由于我國的這種體制特征，導致部門在建立電子政務系統時往往各干各的、獨立規劃、各自建設、單獨運行，每個系統都有自己獨立的數據庫、信息中心、綜合平臺，有自己配置開發的軟件和界面風格，信息資源不能互通，各部門間不能協同作業，形成眾多的“信息孤島”。

（3）缺少統一的標準，法規制度不健全

我國的各部門在建設電子政務的過程中自己選擇第三方網絡公司合作，在網絡通信協議、運行環境、數據庫系統、信息編碼規則、業務流程定義等方面執行不同的標準，缺少統一的標準和體系。導致各部門間不能進行有效的信息資源共享，形成了一個個的“孤島”。

發達國家的電子政務的建設，都依靠標準、法律法規作為信息化進程中的規范和保障。尤其是在信息公開方面，我國的立法一直處于缺位狀態, 這使得各級政府部門在信息公開方面, 都是根據本部門的意愿自行決定，這嚴重制約了電子政務的進一步發展。因此，我國需要加強電子政務標準的制修訂、貫徹實施和管理機制，及更系統、翔實，有可操作性的相關法律法規體系。

（4）多方利益不均衡

政府信息資源的整合共享并不是簡單的整合共享，這個過程中可能會涉及利益沖突問題。因此，不可在沒有權衡的情況下，貿然進行信息資源的整合與共享，這樣不但不能推進電子政務的發展，還會引發利益沖突等矛盾，這樣就違背了電子政務利民的宗旨。

3 “信息孤島”帶來的危害

隨著“信息孤島”越來越多，它帶來的危害也越來越大，本文分析總結出了以下幾點：

（1）多個信息孤島之間無法保證數據的一致性，從而無法實現數據的共享交換。

（2）信息不能及時共享，導致政府部門不能及時獲取各種信息，就無法及時地作出適應當下的決策和反饋，無法適應這個快速發展的互聯網時代，無法面對來自各方面的挑戰，同時還導致了信息本身的利用率低。

（3）信息的無法共享也影響了不同區域、不同部門之間的合作，無法實現協同作業，也不利于政府為廣大企業和個人提供信息服務。

（4）各自建設系統將導致信息的重復采集和錄入，不同部門對相同數據的重復采集和錄入不僅耗費了多余的勞動力，還會導致數據多次采集失真。

（5）信息的重復導致了大量的冗余，污染了整體的信息資源環境，導致日后信息資源整合時需要耗費大量的人力、物力、財力去做數據的去重等數據清洗工作。

（6）“信息孤島”導致電子政務流程繁瑣，用戶希望僅僅通過電子政務前臺就能完成所有事情的辦理，這就需要不同職能部門和機構在后臺實現整合優化，才能為群眾提供更加便利的服務。

（7）重復性投資，某個部門投資建設一個自己的電子政務系統，形成“信息孤島”后不能達到預期的效果，然后繼續投資改造就出現了重復性投資，導致資源、資金的浪費。

4 對策建議

（1）電子政務標準化體系建設

電子政務建設成功的關鍵因素之一就是標準化的建設，在電子政務上做的比較出色的國家，都對標準化體系非常重視，并且其標準化體系的涵蓋面積也非常廣，規定很詳細，包括硬件設備、操作系統、應用軟件、網絡平臺、數據庫系統、通信使用的代碼等。完全踐行了“標準先行”的原則來指導電子政務的發展，因此建立一套科學、規范的標準體系，是實現跨部門、跨行業、跨系統、跨平臺協同工作旳基礎，同時對電子政務建立過程中涉及的關鍵技術與產品研發工作給予規范和指導,并且標準化體系可以在電子政務資源整合中將各業務環節有機地結合到一起，保證信息共享、互聯互通順利實現。

（2）合理的頂層設計和管理協調機構

在美國、英國、德國、加拿大等電子政務比較發達的歐美國家，都花費了很多的時間和精力去做整個機構的頂層設計。我國的行政體制結構的特點是縱向聯系緊密、橫向聯系比較弱，并且直接沿襲到了電子政務的建設過程中，各部門都以自己為主體建設電子政務系統。沒有系統地從各方面、各層次、各種因素、各種影響上去統籌考慮問題，沒有從全局的角度出發，進行整體的結構設計[4]。因此，我們要打破現有結構的限制，立足于全局、信息共享交互，建立服務于大眾的電子政務體系。

（3）建立電子政務信息資源共享的利益共享機制

電子政務信息資源的共享牽扯到各個部門的經濟和政治利益，因此想要實現政務信息資源的共享需要多方的協同努力，我們要建立起一套高效合理的利益共享機制來保障電子政務信息資源共享政策的可行性。

（4）整合電子政務信息資源

建立統一的信息資源整合平臺來實現各部門電子政務系統的信息共享，即在已有的基礎設施和應用系統基礎上，通過先進的技術手段對信息資源進行整合，實現不同來源信息的無縫連接和統籌規劃管理。學習國外資源整合的方法，對需要跨部門辦理的業務按照流程進行整合處理，這樣群眾在辦理業務的時候就不需要考慮哪個政府部門負責這個事情，也不用因為一個事情跑好幾個部門分別辦理不同的手續，僅僅只需要在同一個平臺上按照業務流程一步步地完成所有相關業務手續即可，這就實現了“一站式”網上辦公，即實現了電子政務“服務于民”的宗旨。

（5）改進政府績效考核

改進傳統的政府績效考核制度，將電子政務納入考核范圍，即在績效考核體系中增加有關電子政務的內容，依靠這種強有力的手段才能達到預期的效果。否則很難達到良好效果的，只有納入績效考核內進行強制性管理，才能真正促進電子政務更好地為公眾提供滿足發展需求的服務。

（6）完善相關法律法規體系

在歐美、日韓等電子政務發達的國家，他們都擁有完整的關于信息化的法律體系。電子政務建設過程中可能涉及的個人隱私、信息安全、技術等方方面面都有相關的法律和文件保護。因此，我們也應該建立完整的電子政務法律體系，保障信息的絕對安全，建立起包括信息化權利、信息化產權、信息化技術、信息化安全的完整的法律體系，尤其是在信息公開的安全方面加強立法，使各政府部門不會因為擔心信息的安全問題而拒絕共享數據，避免越來越多的“信息孤島”的產生。

（7）打造電子政務人才隊伍

培養一支高素質的信息化意識程度較高的政治人才隊伍進入到電子政務領域。具體做到：1）對已經工作在電子政務領域的工作人員進行培訓，提升他們的信息化意識及技術能力；2）引進計算機專業技術人才及政治素養高的信息技術復合型人才；3）除了采取外包和采購軟件的手段外，要培養自己的軟件開發團隊。

（8）技術層面打造電子政務云系統

使用云技術建設電子政務云系統，則此系統下任一終端輸入的信息都可以在其他終端顯示，加之云計算擁有超大的數據存儲和運算能力，還具備高可靠性、高安全性、共享性、高兼容性和高擴展性的特點，這對資源整合、信息共享、破除“信息孤島”都有著巨大的作用。

5 結語

電子政務的宗旨就是服務于人民，即通過電子化手段實現“馬上辦、網上辦、一次辦”[5]的“一站式”服務，提高政府的辦事效率，使人民群眾辦事更加方便迅速。美國提出的口號是讓人們點擊3次鼠標就可以辦完事，而武漢市在踐行過程中也積極實現“馬上辦、網上辦、一次辦”的審批服務[5]。這一切都要求政府部門克服“信息孤島”，做好信息共享和信息資源整合。消除“信息孤島”, 實現資源的共享有利于政府作出正確的決策、為人民群眾提供更多更方便的服務, 真正實現向服務型政府的轉變[6]。

[1]胡河寧，陸文冕. 信息孤島與電子政務[J]. 價值工程，2004（7）：121-124.

[2]王曉光. 我國電子政務中“信息孤島”問題及對策研究[D]. 濟南：山東大學，2012.

[3]何振，朱星星. 電子政務建設中的信息孤島問題及對策探討——基于科學發展觀視角的分析[J].電子政務，2008（5）：82-86.

[4]謝力民. 頂層設計是電子政務向縱深發展的標志[J]. 天津科技，2005 , 32 （3）：27-27 .

[5]鄭汝可. 陳一新部署我市“馬上辦網上辦一次辦”改革[N].長江日報，2017-5-11（2）.

[6]鄒永利，王春強.解析我國電子政務中的“信息孤島”現象[J].農業圖書情報學刊，2008，20（3）：17-21.