構建現代質量監管法治框架探析

郭艷平

（廣東行政職業學院 公共管理系，廣州 510800）

改革開放以來，我國質量法規政策體系不斷健全，構建起包括產品質量法、標準化法、計量法、食品安全法等法律、行政法規、部門規章以及地方性法規等組成的法律法規體系，為質量監管、質量發展提供了基本的法治保障。同時，與推進國家治理體系和治理能力現代化目標相比，我國的質量監管法治建設還存在體系不完善、框架不夠合理、法律法規滯后等問題。構建現代質量監管體系，就必須正視存在的問題，創造良好的質量法治環境，搭建科學的質量監管法治框架。

1 以法治方式明確質量定位

質量問題是經濟社會發展的戰略問題，關系可持續發展，關系人民群眾切身利益，關系國家形象。[1]對于質量工作，歷代中央領導人均強調過其重要性，習近平總書記更是明確提出要實現“三個轉變”，即“推動中國制造向中國創造轉變、中國速度向中國質量轉變、中國產品向中國品牌轉變”。圍繞質量提升工作、質量部門職能定位等，我國制定出臺了一系列政策文件，黨中央、國務院近年來相繼印發《關于開展質量提升行動的指導意見》《質量發展綱要（2011年—2020年）》等，作為新時期質量工作的行動綱領；“實施質量強國戰略”，寫入了《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》；黨的十九大報告多次提及質量，要求“堅持質量第一”，加快建設“質量強國”。關于質量監管體制機制，1999年黨中央、國務院決定在全國省以下質量技術監督系統實行垂直管理；2011年10月，國務院辦公廳下發《關于調整省級以下工商質監行政管理體制加強食品安全監管有關問題的通知》，將質監系統省級以下垂直管理調整為地方政府分級管理體制，到2016年9月，除個別省份質監系統仍保持原來的垂直管理體制外，基本完成體制調整；2018年2月，黨的十九屆三中全會通過《深化黨和國家機構改革方案》，將國家工商行政管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監督管理總局的職責，及國家發展和改革委員會的價格監督檢查與反壟斷執法、商務部的經營者集中反壟斷執法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責整合，組建國家市場監督管理總局。目前，國家市場監督管理總局已經組建完成，各地工商、質監、食藥監、知識產權等質量監管部門的“三合一”“四合一”甚至“五合一”的體制機制調整工作正在進行。

與我國不同，美國對質量工作定位、質量監管部門運行機制等都在法律上進行了明確界定。美國1972年制定了《消費品安全法案》，1987年通過了《質量振興法案》；同時，注重法律法規的專業性，在質量領域制定了《易燃性紡織品法》《聯邦有毒物品法》《冷凍器安全法》等專業性法規[2]。為加強消費品監管，美國于1973年創設了承擔消費品安全職能的消費品安全委員會（CPSC），其運行機制通過《消費品安全法案》進行明確。法案規定：美國消費品安全委員會為獨立的監管委員會，由總統任命五名委員組成，任期七年。[3]委員任期長于總統任期，使得總統無法在任期內對委員進行隨意更換，確保了委員會的獨立性。

監管體制機制設計，首先要考慮監管實踐的現實需要，同時要考慮制度調整的顯性成本和隱性成本。只有保持監管部門的相對獨立和監管機制的相對穩定，質量監管人員才能全身心投入到監管工作中去。從2011年國務院辦公廳發文要求調整省級以下工商質監行政管理體制，耗費整整近五年時間，到2016年才基本完成，大量時間和精力被用在了體制機制的調整理順方面。因此，必須統籌規劃，科學設計體制機制，以法律的形式明確監管部門的職能地位、運行機制，通過正式的制度安排確保質量政策實施的規范性、系統性和可持續性。

2 以法治理念構建質量監管格局

我國當前的質量監管格局是改革開放以后逐步形成的。社會主義改造完成到改革開放，我國經濟體制的一大特點是政企不分，政府直接介入微觀質量監管。改革開放以后，我國由計劃經濟向市場經濟過渡，質量法規政策體系逐步形成，1982年通過《食品衛生法（試行）》、1985年制定通過《計量法》、1988年制定通過《標準化法》、1993年制定通過《產品質量法》《消費者權益保護法》，1995年通過《食品衛生法》、2009年通過《食品安全法》。盡管我國已經基本形成了質量監管的法規體系，但現有的監管模式仍然是以政府為主，市場主體作用未能有效發揮，市場主體責任反而處于被動、從屬的地位。職業打假人打假的手段主要是先向企業索賠，索賠不成就要求政府職能部門調解，職能部門調解不成功就向紀委舉報，很少通過直接起訴生產經營者的方式進行打假。消費者遇到質量問題，解決的方式首選是向政府職能部門舉報投訴。企業一旦出現質量問題，能夠主動召回產品、勇于承擔責任的少之又少。2016年三星手機“爆炸門”事件后，三星電子宣布在全球召回250萬部Galaxy Note 7，但最初全球召回的區域并不包括中國。原質檢總局啟動約談和缺陷調查后，三星（中國）投資有限公司才先后分別進行了有限召回、全部召回。①根據原國家質量監督檢驗檢疫總局門戶網站消息，從2016年9月14日起，三星（中國）投資有限公司召回部分（1858臺）Galaxy Note 7數字移動電話機；2016年10月11日原國家質量監督檢驗檢疫總局門戶網站再次發布消息，稱三星（中國）投資有限公司從當日起召回在中國大陸地區銷售的全部（190984臺）Galaxy Note 7數字移動電話機。由此可見，我國當前的質量監管仍然是以政府為主導的監管格局。行政監管的主導作用，使民法、刑法、消費者權益保護法發揮的作用極其有限，產品質量監管主要成為了政府的責任，極大地扭曲了質量主體的權責關系。

市場經濟是多主體平等競爭的法治經濟。市場經濟條件下的質量監管，必須堅持法治理念指導，科學分配、清晰界定各主體的權利義務、活動的框架和規則，設計盡職履責的責任體系。“法治社會的根本問題在于將法治理念、法治信仰內化于人心，成為社會成員決策和行動的基本指引。”[4]堅持以法治理念構建質量監管格局，不僅要通過立法、執法、司法強化各主體的規則意識、責任意識、誠信意識，更要通過法治教育，破除“政績大于法”“社會影響大于法”的觀念。

3 以法治程序健全質量法律體系

健全產品質量治理的法律體系。從完善政府激勵機制、市場約束機制入手，推動加快修訂《產品質量法》，制定《產品責任法》《消費品安全法》和《質量促進法》，規定政府、企業、消費者、社會組織等主體在質量促進中的職責權限和行為模式，推動產品質量相關法律與刑法的銜接，構建有效的社會共治機制。推動建立完善商品質量懲罰性賠償、產品質量安全責任保險、產品質量公益訴訟和共同訴訟等制度，健全產品質量民事責任體系，解決違法成本低、訴訟難的問題。推動修訂完善《刑法》有關產品質量犯罪的條款及相關司法解釋，完善定罪量刑標準。盡快推動出臺《檢驗檢測條例》及相關法律，規范檢驗檢測行業的發展，明確、強化檢驗檢測機構、人員的責任。在全國統一的《檢驗檢測條例》沒有正式出臺之前，鼓勵地方先行探索，出臺規范檢驗檢測行業發展的地方性法規。推動修訂《認證認可條例》，提高對認證認可機構不法行為的處罰力度，對認證人員的犯罪行為，要依法追究刑事責任。推動修訂《刑法》，對產品檢驗檢測機構出具虛假報告、認證機構出具不實認證結論的行為規定相應罰則，實現與《產品質量法》《認證認可條例》等法律法規的銜接。加快質量促進立法進程，成立質量促進立法工作機構，爭取列入全國人大立法論證項目，鼓勵和指導有立法權的各級地方開展質量促進立法，為國家質量促進立法積累實踐經驗，形成全民呼吁質量促進立法的氛圍。加快《重大設備監理條例》《國家質量獎勵條例》等法規和規章的制修訂。完善缺陷產品召回法律規范體系建設，推進消費品召回立法進程，科學制定召回目錄，逐步把涉及人身、財產安全的消費品全部納入召回范圍。著力全面清理涉及產品質量的部門規章、地方性法規和規范性文件，加快推進法律法規規章的“立改廢”工作，制定完善一批配套制度。

4 以法治創新回應質量時代訴求

我國的《計量法》《產品質量法》等均制定頒布于20世紀八九十年代，受當時經濟政治和社會水平的影響，雖幾經修訂，質量法律法規的行政監管色彩依然突出。當前，質量監管已經成為一項系統性工程，需要社會各個方面尤其是消費者的參與，然而《產品質量法》目前尚未建立起較為完善的全社會參與產品質量監管的社會共治體系。面對電子商務等新業態的蓬勃發展，基于傳統生產經營模式的《產品質量法》等已不能適應經濟發展的需要。在大眾創業、萬眾創新的背景下，產品創新不斷涌現，然而，對于產品可能存在的傷害風險應該如何處置，現行《產品質量法》只進行了原則規定。《產品質量法》第四十五條規定“因產品存在缺陷造成損害要求賠償的訴訟時效期間為2年，自當事人知道或者應當知道其權益受到損害時起計算。”對侵權人應當如何主動承擔侵權責任并沒有明確。

質量監管立法必須立足于產業發展的現實需要，積極回應時代訴求，善立法、立良法，實現質量引領與創新發展的“雙輪驅動”。美國1980年頒布《史蒂文森—懷特技術創新法》，1987年通過了《美國100—107號公共法案1987年馬爾克姆·波多里奇國家質量改進法》、設立波多里奇國家質量獎[5]，使質量創新和質量提升緊密地結合起來。同時，美國政府將國家質量獎的工作安排和經費預算列入創新和競爭相關的法案計劃中，“以創新保質量、以質量促創新”，充分體現了創新和質量密不可分的關系。我國應加快質量立法創新，建立質量多元共治的法律體系；建立懲罰性賠償制度，明確受害人可以要求銷售者、經營性服務提供者增加賠償其受到的直接損失、間接損失和精神損失；完善缺陷產品召回制度，對存在危及人身、他人財產安全不合理風險的產品，企業必須積極履行企業主體義務、落實召回主體責任，主動報告缺陷信息、主動召回缺陷產品。

5 以法治手段解決質量問題

長期以來，我國的質量監管建立在“行政法管理”理論的基礎上，追求表面的穩定和高質量，以行政強制和運動式整治為手段，在短期內實現高效率的同時，容易引發連鎖效應或埋下隱患。我國《產品質量法》規定了監督抽查制度，制度設計初衷是“抽查一類產品、整頓一批企業、提高一個行業”[6]，然而監督抽查合格率卻在無意中成為了地方質量水平高低的指標[7]，各地在提高合格率而并非在提高質量水平上采取了種種辦法。每當舉辦重大活動前夕或者出現重大質量問題后，往往以行政手段在短期內大規模開展專項整治活動，這并不能從根本上提高質量水平。這也造成了近年來出現的職業打假人大都借助行政途徑而非法律訴訟途徑獲得相應賠償的現象，即使在無法實現預期目的的情況下，職業打假人也往往通過向上級主管部門、紀檢監察部門、行政服務熱線進行投訴，給執法部門施壓。

在我國現行體制下，地方各級黨委政府應當牢固樹立質量法治理念，堅持運用法治方式、法律手段強化質量監管，解決質量發展中的突出矛盾和問題。行政執法部門要堅持法治原則，堅持公平正義、公開透明原則，科學、專業解決質量問題；要引導生產經營主體、消費者及相關利益主體強化法治思維和法治意識，提高其選擇法治方式解決質量問題的能力和水平；要健全依法維權和化解糾紛機制，確保法治救濟渠道的有效性、可得性和便利性；特別是要完善法律救濟機制，引導職業打假人按照法定程序和法律依據表達訴求、依法維權。

6 以法治原則界定質量責任

2015年7月26日，湖北省荊州市發生特種設備安全事故，一名乘坐扶梯的女士被卷入自動扶梯中導致死亡。由于該事件發生在周日，且自媒體等對事故現場視頻進行了轉發，因此迅速引起了社會的廣泛關注。荊州市人民政府成立了由該市安監局、公安局、監察局、總工會、質監局組成的事故調查組，公布的事故調查報告認定：蘇州申龍電梯股份有限公司和湖北安良百貨集團有限公司對該事故負主要責任，湖北德富機電設備有限公司負次要責任。調查報告沒有提及特種設備安全監管部門履職不到位的情況。然而，地方檢察院隨后發布消息，依法對荊州市質量技術監督局城區分局一科科長朱定維、科員劉軍在安良百貨“7·26”電梯事故中玩忽職守致1人死亡立案偵查并采取強制措施。此后，在公開媒體報道中搜索不到關于兩人玩忽職守立案偵查的消息。

無可否認，湖北省荊州市“7·26”扶梯事故的影響是惡劣的。但是，對該案事故責任人的處理也存在一定問題。科長朱定維、科員劉軍兩人被以玩忽職守的名義立案偵查是否科學呢？根據《最高人民檢察院關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》（高檢發釋字〔2006〕2號）的司法解釋，“玩忽職守罪是指國家機關工作人員嚴重不負責任，不履行或者不認真履行職責，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為。”玩忽職守罪成立的要件是玩忽職守行為與造成的重大損失結果之間具有刑法上的因果關系。事故調查報告根本沒有提及未履職或履職不當的情況。兩人被立案偵查影響更為嚴重的是，沒有后續消息報道，造成特種設備監察人員心理上的恐慌，到底應該如何履職才算履職到位？

因此，要堅持責任法定原則，明晰責任邊界，清晰劃分主體責任，形成主體清晰、責任明確、能責相適、激勵相容的責任機理。在質量安全立法中，要明確界定生產經營者的主體責任和監管者的監管責任，通過法律形式明晰管理權限和責任邊界。通過技術法規合理劃分不同層級、不同崗位監管人員的職責，根據能、權、責適配原則，建立履職責任清單，提高監管人員的履職能力。把質量安全監管擺在核心位置，合理配置資源，確保監管能力與監管任務、監管責任相匹配。

7 以執法檢查促進質量法治建設

明代張居正在《請稽查章奏隨事考成以修實政疏》中提到，“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”衡量一個國家或地區的法治發展水平，最重要的標準不是立法，而是法律的實施。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。”當下，我國質量法治建設所面臨的主要問題不是法律不夠用，而是法律不管用。各級人大要進一步凸顯“民主制邏輯”，把對法律實施的監督檢查放在與制定法律同等重要的地位，使質量法治建設真正落地生根。各級人大要充分履行監督職能，對《產品質量法》等質量領域的法律進行執法檢查，全面掌握“一府兩院”貫徹實施質量法律的情況，發現法律實施中遇到的困難與問題，破解質量執法中的地方保護主義難題。執法檢查要通過聽匯報、看典型、開座談會、問卷調查、飛行檢查、委托第三方調查等方式，實現對法律實施的組織和宣傳、執法程序、執法行為過程等的全方位檢查，發現、推廣好的做法，研究、改進存在的問題，使法律得到更有效地實施。質量法律執法檢查，要加大對配套質量行政法規等規范性文件的審查與監督，對于與質量領域基本法立法精神相沖突的行政法規或者部門間相互矛盾的政策規定要提出修改或廢止；要加大對質量監管部門執法能力的檢查，使執法手段與法律目標相匹配，強化質量立法的可操作性和可執行性。通過質量法律的執法檢查，不斷完善政府激勵機制、市場約束機制、社會共治機制，加大對制售假冒偽劣違法行為的懲罰力度，把質量領域法律的每一項規定都落到實處，從而一步步地推進國家治理的法治化，使各項社會行為都在法律的規范下既充滿活力效率又協調有序。